摘 要：自2002年《中華人民共和國水法》頒行以來，石家莊市水行政執(zhí)法體系已初步形成，水政執(zhí)法工作也取得一定成效，但在現(xiàn)有體制下水事違法案件還時有發(fā)生，多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法等現(xiàn)象依然存在。為破解水行政執(zhí)法難題，推進水行政綜合執(zhí)法改革，文章從執(zhí)法隊伍建設(shè)、聯(lián)合執(zhí)法、普法宣傳等方面提出若干建設(shè)性意見，以期對實踐有所助益。

關(guān)鍵詞：石家莊 水行政綜合執(zhí)法 對策

中圖分類號：F416.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-289-02

水行政執(zhí)法是指各級水行政主管部門或法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，依照水法律法規(guī)對公民、法人或者其他組織遵守、執(zhí)行水法律法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查，對違法行為依法實施行政處罰及其他行政措施的一系列活動。水行政綜合執(zhí)法即對內(nèi)整合水利部門各機構(gòu)執(zhí)法權(quán)形成一支水政綜合執(zhí)法隊伍，對外聯(lián)合公安、環(huán)保、國土等部門形成橫向聯(lián)動，對重大水事違法行為聯(lián)合辦案，形成合力。黨的十八屆四中全會明確指出，“推進綜合執(zhí)法，重點在食品藥品安全……農(nóng)林水利……等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”，對水行政綜合執(zhí)法提出了明確要求。筆者根據(jù)石家莊市水行政執(zhí)法工作情況，并充分調(diào)研各縣水政執(zhí)法現(xiàn)狀，對下一步水行政綜合執(zhí)法工作的開展提出幾點建設(shè)性意見。

一、石家莊市水行政綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）執(zhí)法機構(gòu)

根據(jù)《水法》規(guī)定，縣級以上水行政主管部門是水行政執(zhí)法主體。對成立專門水政監(jiān)察機構(gòu)的，由水政監(jiān)察機構(gòu)代表各級水行政主管部門具體承擔水行政執(zhí)法工作。石家莊市下轄13縣（市）9區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，目前共有專職水政監(jiān)察機構(gòu)9個，其中市級1個，為石家莊市水政監(jiān)察支隊，副縣級配置，財政全額撥款事業(yè)單位；縣級8個，正股級配置，包括行唐、深澤、晉州、藁城、趙縣、元氏、高邑和無極，除行唐縣水政監(jiān)察大隊為財政全額撥款事業(yè)單位外，其余為自收自支事業(yè)單位。其余14個縣（市）、區(qū)未設(shè)置專職水政監(jiān)察機構(gòu)，水政執(zhí)法任務由水務局內(nèi)部水資源、河道、水土保持等相關(guān)職能機構(gòu)承擔。

（二）執(zhí)法人員

水政監(jiān)察人員是水行政執(zhí)法的主體，是水法律法規(guī)的執(zhí)行者，是各項水利政策的宣傳者，也是水事秩序的維護者。據(jù)統(tǒng)計，目前全市共有專職水政監(jiān)察人員253人，其中市級25人，縣級228人。在崗水政監(jiān)察人員中，大學本科學歷占17%，大專學歷占55%，中專及以下學歷占28%。執(zhí)法人員大多從水利部門其他業(yè)務科室劃轉(zhuǎn)而來，有水利專業(yè)背景人員較多，有法律專業(yè)背景人才較少，經(jīng)初步統(tǒng)計，具備法律專業(yè)本科或大專學歷者僅5人，不足總?cè)藬?shù)的2%。

（三）執(zhí)法裝備

水政執(zhí)法工作的特殊性和專業(yè)性必然要求配備相應的執(zhí)法裝備作為保障。目前，全市市、縣兩級水政監(jiān)察機構(gòu)均按照河北省水政監(jiān)察局要求，為執(zhí)法人員配備了統(tǒng)一的執(zhí)法服裝和水政執(zhí)法標識。但是其他執(zhí)法裝備的配備不盡如人意。從執(zhí)法車輛看，全市共有專職執(zhí)法車輛33輛，其中市水政監(jiān)察支隊未配備專職執(zhí)法車輛，經(jīng)市水務局領(lǐng)導協(xié)調(diào)，從市水務集團借用4輛轎車，暫作執(zhí)法用車；縣一級執(zhí)法車輛雖然數(shù)量不少，但分布嚴重不均，有的縣如元氏、趙縣，能配備6～7輛，有的縣如晉州、無極，卻沒有專門的執(zhí)法用車，外出執(zhí)法時需由辦公室進行調(diào)度，這在一定程度上對水政執(zhí)法的機動性和靈活性造成了不利影響。從取證設(shè)備看，市水政監(jiān)察支隊目前共配備攝像機1臺、照相機5臺、對講機11臺、單警執(zhí)法記錄儀6臺、錄音筆6支、防刺服15件，配備較為齊備；而縣級水政監(jiān)察機構(gòu)相關(guān)裝備配備嚴重不足，據(jù)統(tǒng)計，22個縣（市）區(qū)共有攝像機、照相機、對講機52臺，有的縣甚至未配備取證器材，比如高邑縣水政監(jiān)察大隊，外出執(zhí)法時經(jīng)常是執(zhí)法人員用個人手機對違法行為進行拍照、錄像、取證。

二、對石家莊市水行政綜合執(zhí)法工作的幾點建議

（一）組建專職的水行政執(zhí)法隊伍是做好水行政執(zhí)法工作的前提

《水政監(jiān)察工作章程》第2條規(guī)定：縣級以上水行政主管部門、水利部所屬流域管理機構(gòu)或法律法規(guī)授權(quán)的其他組織應當組建水政監(jiān)察隊伍，配備水政監(jiān)察人員，建立水政監(jiān)察制度，依法實施水政監(jiān)察。經(jīng)過周密籌備，石家莊市水政監(jiān)察支隊于2013年9月掛牌成立，將水保站、河道辦等業(yè)務科室的相關(guān)水政執(zhí)法職能統(tǒng)一劃入，改變了過去市直水利系統(tǒng)水保、河道、水資源“各吹各的號，各唱各的調(diào)”，分散執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法力量薄弱的局面，整合了執(zhí)法資源，提高了工作效率，起到了良好社會效果。從市屬各縣看，目前元氏、行唐等8縣（市）區(qū)取得了當?shù)鼐幬牟⒔M建專職的水政執(zhí)法大隊，新樂、正定等6縣（市）雖取得編委批文，但未組建專職水政執(zhí)法隊伍，執(zhí)法工作仍由各業(yè)務科室承擔，其余8縣（市）區(qū)水政綜合執(zhí)法工作尚未取得明顯進展。從執(zhí)法單位性質(zhì)看，除市水政支隊和行唐縣水政大隊為全額財政撥款的事業(yè)單位外，其余單位均為自收自支事業(yè)編，人員工資、福利等不能得到財政資金的充足保障。這與《水利部關(guān)于全面推進水利綜合執(zhí)法的實施意見》中“認真貫徹中央關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的意見，積極推進專職水政監(jiān)察隊伍參照公務員法管理或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)”的精神是明顯不符的。如果將現(xiàn)有水政執(zhí)法單位全部轉(zhuǎn)為參公管理確有困難，建議先逐步改制為差額或者全額財政撥款事業(yè)單位，再逐步過渡到參公管理或行政機構(gòu)，給予相應政治、經(jīng)濟待遇，解決隊員的后顧之憂，保證執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性。

同時，水事案件的突發(fā)性和不規(guī)律性決定了水行政執(zhí)法工作的特殊性，節(jié)假日執(zhí)法、夜間執(zhí)法等錯時執(zhí)法制逐漸成為工作常態(tài)，而越來越多的暴力抗法事件也給廣大水政執(zhí)法人員造成極大傷害。但現(xiàn)實中我們的執(zhí)法人員是沒有執(zhí)法津貼、加班補助甚至意外傷害險的，許多隊員往往是憑借著強烈的責任心和黨性堅持下去，但這種方式并非長久之計，也不符合中央“以人為本，構(gòu)建社會主義和諧社會”的理念。因此，依據(jù)水利部《水政監(jiān)察工作章程》第22條關(guān)于“給予水政監(jiān)察人員與執(zhí)法任務相適應的執(zhí)法津貼，投人身傷害保險等”相關(guān)規(guī)定，建議人事、財政等部門出臺相關(guān)文件，給予水政執(zhí)法人員相應經(jīng)濟待遇，增強水政執(zhí)法隊伍活力。

再次，明晰水利系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系，厘清水保、河道等各職能科室與水政執(zhí)法單位職責邊界，有利于提升水行政執(zhí)法工作效率。市直水利系統(tǒng)在執(zhí)法實踐中摸索出三條經(jīng)驗，即先行處理、協(xié)作配合和信息共享，取得了良好效果。先行處理，是指一般違法行為由業(yè)務科室先行處理，對拒不整改符合立案條件的移送水政支隊；協(xié)作配合，是指先行處理階段以業(yè)務科室管理為主，支隊積極配合，案件移交以后，以支隊執(zhí)法為主，業(yè)務科室積極配合；信息共享，是指涉水活動合法項目名單、概況與水事案件查處進展情況和結(jié)果在支隊與各職能科室之間實現(xiàn)互聯(lián)互通。這樣，水政執(zhí)法單位可以將主要精力放在典型水事案件的查處上，增強了隊伍戰(zhàn)斗力。

（二）加強隊伍建設(shè)提升人員素質(zhì)是做好水行政執(zhí)法工作的基礎(chǔ)

打造一支強有力的水政監(jiān)察隊伍是執(zhí)法之本、力量之源，而完備的規(guī)章制度則是立業(yè)之基。市直水利系統(tǒng)以建章立制為抓手，大力加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。這些制度既包括崗位責任制、績效考核制、錯案追究制等內(nèi)部規(guī)范，又包含執(zhí)法程序公開透明、自由裁量權(quán)細化、量化等外部準則，使得各項工作有章可遵、有據(jù)可循，確保了水行政執(zhí)法有條不紊進行。

其次，加大教育培訓力度，有利于提升隊伍整體素質(zhì)。在形式上要不拘一格，可以采取專題講座、案例交流、執(zhí)法模擬競賽等多種方式，在內(nèi)容上應兼收并蓄，既有法律知識，也有水利實務，既要學實體法，也要學程序法，同時穿插政治理論學習，培養(yǎng)高尚道德情操，使隊員們養(yǎng)成堅持正義、剛正不阿的個性。通過培訓，達到受訓人員專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平明顯提高，全系統(tǒng)水行政執(zhí)法能力顯著增強的效果。

再次，完備的執(zhí)法裝備是執(zhí)法工作有效開展的重要保障。隨著水行政執(zhí)法職能的擴張，執(zhí)法時接觸當事人的范圍逐步擴大，各種突發(fā)事件發(fā)生的幾率也大大增加，及時準確對各類水事違法行為取證，對執(zhí)法過程中發(fā)生的言語甚至肢體沖突進行證據(jù)固定，維護執(zhí)法人員人身權(quán)益，都對執(zhí)法裝備提出更高要求。比如針對言語威脅甚至暴力襲擊執(zhí)法人員的，可以用單警執(zhí)法記錄儀進行記錄；對調(diào)查詢問后當事人拒絕在筆錄上簽字的，可以用錄音筆進行補充；對違法現(xiàn)場當事人拒不配合的，可以用專業(yè)檢測儀器等設(shè)備進行現(xiàn)場測試，并將證據(jù)保存。充分利用現(xiàn)代科技成果，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效能。

（三）開展日常巡查與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合是做好水行政執(zhí)法工作的重要抓手

日常巡查是水行政執(zhí)法中一項行之有效的好方法，能夠?qū)λ逻`法行為做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，把案件消滅在萌芽狀態(tài)。群防群治，在邊遠地區(qū)聘用沿河鄉(xiāng)村群眾作為聯(lián)防員，給予適當經(jīng)濟補償，把他們培養(yǎng)成“千里眼”和“順風耳”，為執(zhí)法機關(guān)及時提供水事違法活動信息，是近些年全市水利系統(tǒng)摸索出來的新方法，是將群眾路線融入水行政執(zhí)法的最新成果，顯著降低了水事案件發(fā)案率，目前已作為先進經(jīng)驗在省內(nèi)外推廣。

同時，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水事違法活動越來越呈現(xiàn)出跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨部門等復雜特征，而單部門執(zhí)法存在的職能缺失和手段不足等先天缺陷，迫切需要多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、集體亮劍，方能對不法分子形成有力震懾，恢復水事秩序穩(wěn)定。實踐中，水政執(zhí)法單位應逐步建立與公安、國土、環(huán)保、城建等部門的聯(lián)席會議制、工作互訪制、信息共享制以及現(xiàn)場處理合作機制，以便形成工作合力，實現(xiàn)執(zhí)法效能最大化。

（四）加大水法律法規(guī)宣傳力度是做好水行政執(zhí)法工作的有效途徑

廣泛、深入、持久地開展水法律法規(guī)宣傳，提高全民族水法制意識，是改善水行政執(zhí)法環(huán)境的有效途徑。實踐中，應當堅持“日常普法與重點宣傳”相結(jié)合，充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體，采取多種行之有效的宣傳方式：一是以“3.22”世界水日、“12.4”普法宣傳日等重大活動為契機，采取群眾喜聞樂見、通俗易懂的形式集中開展水法、防洪法等涉水法律法規(guī)宣傳，引導群眾支持水政執(zhí)法工作，營造良好社會輿論氛圍；二是突出“以案釋法”，借助現(xiàn)代傳媒的大眾效應，對社會影響較大、人民群眾關(guān)心的水事違法案件公開曝光，并對案件處理情況追蹤報道，增強宣傳的針對性；三是經(jīng)常性開展水法律法規(guī)進企業(yè)、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進學校等活動，以手冊、傳單、漫畫等多種形式宣傳法律原文和違法危害后果，加大宣傳的滲透性。

“長風破浪會有時，直掛云帆濟滄?！?。水行政執(zhí)法，既是一項長期性、綜合性工作，更是一項系統(tǒng)性工程，任重而道遠。因此，必須堅持走寬嚴相濟和綜合執(zhí)法的路子，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法手段，增強執(zhí)法效果，提升執(zhí)法隊伍整體水平，為水利事業(yè)更好、更快發(fā)展提供強有力支撐。

參考文獻：

[1] 姜明安.行政法與行政訴訟法（第五版）.北京大學出版社，2011

[2] 劉定湘.水行政綜合執(zhí)法改革探析.水利發(fā)展研究，2011（12）

[3] 成冰.水利綜合執(zhí)法理念認識與實踐思考.水利發(fā)展研究.2009（1）

[4] 水利部.關(guān)于全面推進水利綜合執(zhí)法的實施意見.水政法〔2012〕514號

[5] 水利部.關(guān)于加強水政監(jiān)察工作的意見.水政法〔2010〕516號

（作者單位：石家莊市水政監(jiān)察支隊 河北石家莊 050000）

（作者簡介：孟祺，高級經(jīng)濟師。）

（責編：賈偉）