摘 要：依法賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是推進(jìn)全面深化改革，提高地方依法治理水平的客觀需求，具有極其深遠(yuǎn)的意義。但是，面對(duì)地方立法主體擴(kuò)容帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，必須完善設(shè)區(qū)市立法的體制機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，以確保立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市立法 法制統(tǒng)一 立法能力 立法民主

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）02-099-02

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量?！?014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)明確要“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。”2015年3月15日通過的《立法法》修訂案對(duì)此予以法律上的確定。至此，我國(guó)地方立法主體全面擴(kuò)容，全國(guó)所有的282個(gè)設(shè)區(qū)的市，包括廣東東莞市和中山市，甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市4個(gè)不設(shè)區(qū)的市將享有地方立法權(quán)。雖然，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)有種種擔(dān)憂，例如，短時(shí)間內(nèi)全面賦權(quán)，地方立法可能危及法制統(tǒng)一，加重部門利益立法化的傾向等。然而，伴隨依法治國(guó)的全面推進(jìn)，改革開放不斷深化，地方立法權(quán)擴(kuò)容具有重要的現(xiàn)實(shí)需求，深入研究如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)便有了深遠(yuǎn)的意義。

一、設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求

立法體制作為上層建筑的組成部分是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和改革發(fā)展相適應(yīng)的。從建國(guó)到《立法法》修訂前，對(duì)于設(shè)區(qū)的市是否享有立法權(quán)，經(jīng)歷了全面開花、全部取消、有區(qū)別地賦予三個(gè)階段。新中國(guó)成立到1954年憲法頒布之前，舊法被徹底廢除，而各地情況復(fù)雜多樣，僅靠中央立法難以滿足建立新秩序，維護(hù)人民政權(quán)的需要。所以，從省級(jí)到縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)都有地方立法權(quán)。自然，所有的設(shè)區(qū)市都有地方立法權(quán)。從1954年到1979年地方立法權(quán)被全部取消，立法權(quán)高度集中以維護(hù)法制統(tǒng)一，保障計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行。1979年至立法法修訂之前，為調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方立法主體逐步擴(kuò)容，至《立法法》修訂前，27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市先后取得了立法權(quán)，地方立法有力地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、有序地發(fā)展。時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)對(duì)地方立法提出了新的要求，原有地方立法體制設(shè)計(jì)已不能滿足實(shí)際需求，迫切需將地方立法權(quán)下放至所有的設(shè)區(qū)的市。

（一）平等地分配地方立法資源，為地方的發(fā)展提供法制保障

1984年以來，國(guó)務(wù)院之所以啟動(dòng)較大市的批準(zhǔn)工作，是因?yàn)檫@些市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)處于領(lǐng)先水平，賦予其立法權(quán)讓其因地制宜地采取措施，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，也可為全國(guó)立法積累一些經(jīng)驗(yàn)。近些年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷推進(jìn)，許多城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量等方面的綜合實(shí)力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過某些經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，復(fù)雜、特殊的地方事務(wù)急需法律規(guī)制而囿于立法權(quán)的缺失難以解決。于是，便有了溫州、廣州、佛山等30多個(gè)市十多年來的“立法權(quán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)”，但1994年至今，國(guó)務(wù)院再?zèng)]有批準(zhǔn)過一個(gè)較大的市，地方立法權(quán)分配的不平等與改革的不斷推進(jìn)形成鮮明的對(duì)比，阻礙了改革的進(jìn)程。為解決地方事務(wù)，沒有立法權(quán)的城市求助于省立法機(jī)關(guān)，試圖通過“曲線立法”來解決實(shí)際需求。然而，受制于立法總量和立法能力的限制，終究不能滿足。地方政府轉(zhuǎn)而制定了大量的“紅頭文件”變相立法，以此來滿足地方事務(wù)管理的需求?！凹t頭文件”雖然一時(shí)管理所需，但是其制定缺乏完善的程序規(guī)定和嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致一系列突破法律界限、違背法律原則的侵權(quán)行為的發(fā)生。而且，由于“紅頭文件”缺乏法律的強(qiáng)制執(zhí)行力，其主觀隨意性和易變動(dòng)性也制約地方各項(xiàng)改革措施的持續(xù)推行。而通過地方立法對(duì)地方城市管理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題予以規(guī)定，將更有利于公民權(quán)利的維護(hù)，也更有利于為城市發(fā)展提供穩(wěn)定的、具有強(qiáng)制執(zhí)行力的制度保障。

（二）地方立法權(quán)主體擴(kuò)容，發(fā)揮地方立法對(duì)改革的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用

改革需“破”，變動(dòng)性是其重要特征；法治需“立”，穩(wěn)定性是其重要特征。歷史唯物主義揭示存在決定意識(shí)，法律作為上層建筑的組成部分，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，是服從于和服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。相對(duì)于改革來講，法律或多或少地具有一定的滯后性。改革開放初期，面對(duì)我國(guó)立法現(xiàn)狀和改革實(shí)際所需，在處理法治和改革關(guān)系時(shí)，一些人認(rèn)為：法律很難引領(lǐng)改革，改革就需突破法律的禁區(qū)，法律應(yīng)為改革讓路，以破除法律的條框?qū)Ω母锏姆恋K。在地方立法實(shí)踐中，也往往是“先改革、后立法”，改革先行探索，取得一定的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過概括總結(jié)后，通過立法對(duì)改革成果予以鞏固。在國(guó)家制度構(gòu)建的探索階段，允許改革適當(dāng)突破法律規(guī)定，是必要的、也是可行的。現(xiàn)如今，我國(guó)各項(xiàng)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，各方面的利益博弈更加激烈，沒有立法的引領(lǐng)、推動(dòng)，改革將難以順利進(jìn)行。缺乏前瞻性和穩(wěn)定性的立法也將最終損害法治的權(quán)威。十八屆四中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)立法和決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要?！痹O(shè)區(qū)的市是改革創(chuàng)新的主體，是開展全國(guó)性改革的引擎，處于改革創(chuàng)新的第一線，最了解改革的實(shí)際。設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)可以及時(shí)對(duì)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革措施予以立法確認(rèn)，以確保改革持續(xù)推行；對(duì)需先行先試的改革，可以在立法權(quán)限范圍內(nèi)通過地方立法規(guī)范，不允許以現(xiàn)行法律沒有規(guī)定而拖延改革進(jìn)程或隨意突破法律紅線，維護(hù)法治權(quán)威。而對(duì)于不適應(yīng)改革的現(xiàn)行地方法規(guī)的規(guī)定，可及時(shí)地根據(jù)情況的變化修改和廢止，避免過時(shí)的立法羈絆改革的進(jìn)行。做到立法啟動(dòng)改革、實(shí)施改革、推動(dòng)改革。在推動(dòng)改革進(jìn)入法治軌道同時(shí)，地方立法也可為全國(guó)統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)，在改革中完善我國(guó)法治。

（三）設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

治理體系和治理能力現(xiàn)代化被譽(yù)為“第五個(gè)現(xiàn)代化”，其是“全面深化改革”和“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的總目標(biāo)。民主化和法治化是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。與自上而下的管理不同，治理特別強(qiáng)調(diào)公眾參與。相對(duì)于中央立法而言，設(shè)區(qū)市在立法過程中更易吸收民眾參與，更好采納民智、體現(xiàn)民意，增強(qiáng)法律規(guī)范的自覺執(zhí)行力。另外，我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展水平不平衡，存在差距，僅靠中央立法難以解決復(fù)雜、多樣的地方事務(wù)。唯有賦予所有設(shè)區(qū)市以地方立法權(quán)，讓地方根據(jù)地方的實(shí)際情況和需求進(jìn)行有特色的立法，才能滿足地方依法治理的需求、提高地方依法治理的能力。社會(huì)轉(zhuǎn)型期也是社會(huì)矛盾的高發(fā)期，慣用的人治手段不僅不能從根本上解決矛盾，反而讓新的矛盾不斷產(chǎn)生。法治實(shí)力不僅是國(guó)家的軟實(shí)力，更是國(guó)家的硬實(shí)力和巧實(shí)力。運(yùn)用法律規(guī)范能解決社會(huì)矛盾能夠提高社會(huì)治理的效率，是解決矛盾沖突的最高境界。這即需要全國(guó)統(tǒng)一的立法，更需要具有特色的地方立法。

二、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)

（一）重視提高立法能力，建立高素質(zhì)的立法工作者隊(duì)伍

《立法法》雖然是全面賦權(quán)，但是，對(duì)于設(shè)區(qū)市的立法權(quán)，并不是一次性地全部放開，而是由省級(jí)的人大常委會(huì)在綜合考慮本轄區(qū)的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，分批分期地放開。人口、面積并不是決定是否放權(quán)的決定因素，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，立法需求可以說也是普遍存在。所以，立法能力就成為獲得立法權(quán)的決定因素，也是保證地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。面對(duì)地方立法能力比較薄弱的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)盡快建立一支高素質(zhì)的立法工作者隊(duì)伍。首先，編制部門積極配合，在人大和人大常委會(huì)設(shè)立專門的立法工作機(jī)構(gòu)，市人大立法委員會(huì)的編制設(shè)置應(yīng)不少于7人，其中具有法律專業(yè)背景的人員不少于50%。提高具有法律專業(yè)知識(shí)人大代表及委員的比例。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。其次，借智立法，成立立法專家咨詢庫(kù)，吸引具有較高法律素養(yǎng)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才參與立法。最后，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有立法人員的培訓(xùn)，特別是省立法機(jī)關(guān)已在地方立法方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，省人大常委會(huì)可以聯(lián)合立法基地、高等院校加強(qiáng)對(duì)市級(jí)立法人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)。

（二）堅(jiān)持不抵觸、有特色、可操作原則，在滿足地方立法需求同時(shí)，自覺維護(hù)法制統(tǒng)一

第一，我國(guó)是統(tǒng)一而多層次的立法體制，從中央到地方，不同層級(jí)的立法機(jī)關(guān)掌握著不同立法權(quán)限，而且，有著嚴(yán)格的層次效力。所以，設(shè)區(qū)的市立法堅(jiān)決不能觸及“法律保留”事項(xiàng)，只能在《立法法》規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等進(jìn)行立法，“等”是等內(nèi)，不允許作擴(kuò)張解釋，絕對(duì)不能超越《立法法》設(shè)定的“紅線”進(jìn)行越權(quán)立法。與此同時(shí)，設(shè)區(qū)市立法不能與憲法、法律等上位法的具體規(guī)定、精神、原則相抵觸，批準(zhǔn)、備案部門也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)實(shí)際需求加強(qiáng)自身隊(duì)伍和能力建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)地方立法質(zhì)量的監(jiān)督，構(gòu)筑法制統(tǒng)一的堅(jiān)實(shí)防線。第二，地方立法主體擴(kuò)容是為滿足地方事務(wù)管理的實(shí)際需求。所以，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)著眼于地方實(shí)際，對(duì)國(guó)家沒有或不宜通過國(guó)家立法解決的事項(xiàng)，開展有特色地、有針對(duì)性的立法，不能僅僅是中央立法的照抄照搬，也不能為立法而立法，搞地方“立法秀”。第三，設(shè)區(qū)市的立法應(yīng)當(dāng)以規(guī)范為主體，以原則為補(bǔ)充，對(duì)假定條件、行為模式、法律后果的規(guī)定盡量地具體明確，增強(qiáng)其可操作性。

（三）以科學(xué)立法、民主立法為重要方法提高設(shè)區(qū)市立法的質(zhì)量

科學(xué)、民主的立法方法可以確保立法質(zhì)量的提高，有效減少部門利益立法化的傾向，突出強(qiáng)化立法對(duì)公民權(quán)利的確認(rèn)及保護(hù)。設(shè)區(qū)市立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，增加人大及常委會(huì)自行起草法案的比例，對(duì)具有綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的立法項(xiàng)目，只能由人大和常委會(huì)起草，強(qiáng)化人大代表對(duì)立法全過程的參與和監(jiān)督?？梢蕴剿鹘⒐衤?lián)名起草法案的渠道和機(jī)制，通過召開聽證會(huì)、論證會(huì)、專家座談會(huì)，網(wǎng)絡(luò)公開征求意見等方式，讓更多的公民參與立法，在立法過程中對(duì)立法涉及的焦點(diǎn)、難點(diǎn)、爭(zhēng)議進(jìn)行溝通，展開博弈。同時(shí)，政府有關(guān)部門處于社會(huì)實(shí)踐的第一線，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，人大組織、部門配合，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)地方立法的可實(shí)施性。建立規(guī)范化的立法后評(píng)估機(jī)制，明確評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估主體、評(píng)估程序，確保立法質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

[1] 阿計(jì).地方立法權(quán)擴(kuò)容：放與限的博弈.公民導(dǎo)刊，2014（11）

[2] 焦洪昌，馬驍.地方立法權(quán)擴(kuò)容與國(guó)家治理現(xiàn)代化.中共中央黨校學(xué)報(bào)

（作者單位：中共焦作市委黨校法律法規(guī)教研部 河南焦作 454150）

（作者簡(jiǎn)介：杜娟娟，中共焦作市委黨校法律法規(guī)教研部講師。）

（責(zé)編：賈偉）