孫鐵坤

摘 要：社區(qū)是社會的細(xì)胞，它的穩(wěn)定發(fā)展關(guān)乎整個(gè)社會的發(fā)展，因此社區(qū)建設(shè)是國家發(fā)展、人民幸福的重要保障。由于各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)、文化的差異性，社區(qū)建設(shè)的程度也不一致，學(xué)習(xí)總結(jié)先進(jìn)的社區(qū)管理模式就尤為重要。文章研究例舉了我國歷史上曾近出現(xiàn)過的社區(qū)管理模式相關(guān)制度，及單位制和社區(qū)制，并且進(jìn)一步分析了我國社區(qū)管理模式研究的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上闡述我國社區(qū)管理模式研究中存在的主要問題，并且提出具體的對策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū) 社區(qū)建設(shè) 社區(qū)管理模式

中圖分類號：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-063-02

戶籍制度和單位制度曾經(jīng)束縛了我們的活動(dòng)范圍，隨著改革開放的逐步深化，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，人們的活動(dòng)范圍越來越大，原來的管理體制越來越不適應(yīng)我們的生活。十八大提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的五位一體共同建設(shè)、統(tǒng)一發(fā)展，社區(qū)管理屬于社會建設(shè)中關(guān)鍵的一環(huán)，所以探討新的社會管理模式就尤為重要了。

一、社區(qū)管理模式的定義

“Community”一詞的英文原意強(qiáng)調(diào)的某一特定地域范圍內(nèi)生活的人們，也可以指擁有共同愛好或者宗教信仰的人組成的團(tuán)體。著名的德國社會學(xué)家滕尼斯在他的著作中首次使用了社區(qū)的概念，社區(qū)作為社會的相對概念，社區(qū)關(guān)注的小范圍內(nèi)關(guān)系比較緊密的人群，而社會范圍比較大，關(guān)系也相對松散。中文的社區(qū)一詞是出自我們著名社會學(xué)家費(fèi)孝通先生之手，是他第一次將社區(qū)的相關(guān)概念正式的引入到我國社會學(xué)研究中來。由于不同地域，不同歷史條件以及著眼點(diǎn)不同，不同學(xué)者對社區(qū)概念的定義千差萬別，希勒里曾在1955年統(tǒng)計(jì)過不同學(xué)者對社區(qū)的定義就有94種，其中有的差別很大，有的則區(qū)別不大。在本文中社區(qū)是指在一定地域范圍內(nèi)擁有共同意志的人們組成的發(fā)揮一定社會功能的社會團(tuán)體的總稱。社區(qū)是社會的細(xì)胞，它的穩(wěn)定發(fā)展關(guān)乎整個(gè)社會的發(fā)展，因此社區(qū)建設(shè)是國家發(fā)展，人民幸福的重要保障。由于各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)、文化的差異性，社區(qū)建設(shè)的程度也不一致，學(xué)習(xí)總結(jié)先進(jìn)的社區(qū)管理模式就尤為重要。社區(qū)管理模式是指對某一社區(qū)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)形成的典型，而普遍適用于其他社區(qū)的建設(shè)活動(dòng)。

二、我國社區(qū)管理模式研究的發(fā)展歷程

我國的社區(qū)管理模式的研究是與我國的經(jīng)濟(jì)體制息息相關(guān)的，1978年的改革開放是分水嶺，從此之后社會結(jié)構(gòu)改變，利益格局調(diào)整，思想觀念變化這些因素都導(dǎo)致了社會活力加強(qiáng)，社會問題進(jìn)一步出現(xiàn)，這些都推動(dòng)了我國社區(qū)管理模式的研究工作。

（一）高度一元化的單位制

1949年新中國成立后，由于特殊的政治原因，國家必須通過國家政權(quán)對社會實(shí)行全面控制，包括對經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至各種社會資源也實(shí)行全面壟斷，形成了政治、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)三個(gè)中心高度重疊管理制度。所謂的單位制就是通過國家根據(jù)城鎮(zhèn)公民工作單位來緊密管理居民的組織。國家通過這個(gè)組織來管理每一個(gè)城鎮(zhèn)居民，這個(gè)組織就是國家管理社會的中介，通過該中介組織來管理總體社會，由于此種制度相對比較容易管理社會，每個(gè)單位統(tǒng)一執(zhí)行國家相關(guān)政策，不會產(chǎn)生任何差別，就造成了一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會。雖然此種制度存在種種弊端，但是該制度對于建國初期的我國在內(nèi)憂外患的情況下逐步恢復(fù)社會秩序，穩(wěn)定恢復(fù)生產(chǎn)發(fā)揮了舉足輕重的作用，為了配合在城鎮(zhèn)實(shí)行此制度，與此同時(shí)在廣闊的農(nóng)村相應(yīng)建立了合作社，農(nóng)村居民挨家挨戶都參加到合作社來，不管是在城鎮(zhèn)還是在農(nóng)村，每個(gè)公民都有管理機(jī)構(gòu)，每種資源都有機(jī)構(gòu)管理，這樣就使得國家管理的觸角伸到了社會的每個(gè)角落和每個(gè)領(lǐng)域。

單位制在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代扮演了重要的角色，在我國建國初期社區(qū)管理上占有重要的地位。單位制度集社會資源配置功能、社會動(dòng)員功能、滿足人們需求功能、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定功能方面于一體的制度。單位管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、資源，處于壟斷地位，公民離不開單位，形成了單位對公民的絕對支配關(guān)系；單位通過嚴(yán)格控制來限制公民的自由流動(dòng)，造成了公民生活空間的相對封閉。首先，在單位制度下，國家管理控制的資源通過單位這一機(jī)構(gòu)來分配，對于公民來說，單位是生活福利的唯一來源，公民只能依靠單位來生活。其次，單位制還限制了其成員的生活空間。由于公民既不能掌握資源，又缺乏相對自由流動(dòng)的空間，公民無奈只能全面依賴單位，最終造就了公民依賴性的人格。

隨著改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善， 尤其是個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)成份獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，造成了我國社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了革命性變革。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制在整合社會的組織功能方面日益弱化，不能發(fā)揮原有的作用，甚至阻礙了當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些都導(dǎo)致單位制失去了原有的地位，最終使得單位制走向崩潰瓦解的境況。

（二）“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”的街區(qū)制

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，為了配合單位的管理，我國還增加了基層地區(qū)管理，基層地區(qū)管理對單位管理制度起到了輔助作用，單位制發(fā)揮的主要作用。但隨著改革開放的逐步深入，我國經(jīng)濟(jì)所有制由全部國有制變成多種所有制共存的情況，尤其是個(gè)人私有制的允許，社會成員的自由活動(dòng)空間逐步擴(kuò)大，流動(dòng)加劇，不再僅限于單位范圍內(nèi)，原來的單位制已經(jīng)大大阻礙了改革發(fā)展，只能依靠基層地區(qū)來管理，于是我國先后頒布了《城鎮(zhèn)街道辦事處條例》、《居民委員會組織條例》和《城市居民居委會組織法》，這才使得街居制得以繼續(xù)恢復(fù)和發(fā)展。所謂的街區(qū)制就是指地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個(gè)行政建制的組織來開展工作，管理公民。但是隨著我國改革的進(jìn)一步深化，我國成為市場經(jīng)濟(jì)國家，街區(qū)制也暴露出很多問題。

第一，職能超載。街區(qū)制的出現(xiàn)彌補(bǔ)了單位制消失的窘境，街區(qū)一股腦地接受了原來單位的一切職能。雖然在短時(shí)間內(nèi)起到了一定的作用，但是隨著我國人口老齡化嚴(yán)重，以及人口流動(dòng)的加劇，使得街居的管理、服務(wù)工作越來越繁重。

更加嚴(yán)重的是我國政府進(jìn)一步對城市管理體制進(jìn)行了改革，提倡政府管理重心下移，造成的結(jié)果就是很多原來由政府各部門管理的事物由街區(qū)來承接，很多事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了原來街區(qū)的管理內(nèi)容，如園林綠化、交通道路、市場管理、民政福利等管理項(xiàng)目。1954年的法律法規(guī)明確規(guī)定了街區(qū)的三項(xiàng)管理事務(wù)，即：一是辦理政府各部門交給街區(qū)的事項(xiàng)；二是指導(dǎo)居民委員工作；三是反映居民的意見和要求。1963年的法律法規(guī)進(jìn)一步擴(kuò)充為八項(xiàng)：一是了解所轄區(qū)內(nèi)居民的意見；二是動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)居民從事相關(guān)政府倡導(dǎo)的工作；三是帶領(lǐng)轄區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行街道內(nèi)的集體事業(yè)；三是對轄區(qū)內(nèi)特殊居民進(jìn)行優(yōu)撫救濟(jì)；五是從事計(jì)劃生育工作；六是進(jìn)行教育、愛國宣傳；七是保障所轄區(qū)域內(nèi)的治安保衛(wèi)；八是其他有關(guān)居民工作。1997年的法律法規(guī)更加擴(kuò)充到14項(xiàng)，街區(qū)管理的事物也越來越多，分別是：指導(dǎo)居民的生活；加強(qiáng)所轄區(qū)域內(nèi)的社區(qū)服務(wù)，保障基本生活；加強(qiáng)社會保障，保障特殊人群的生活所需；安保問題；開展計(jì)劃生育相關(guān)工作；維護(hù)老年人、未成年人利益；社會治安；擁軍優(yōu)屬；參與檢查、督促市政建設(shè)；防止轄區(qū)內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件；管理外來人口，對外來人口進(jìn)行登記管理；在一定程度上領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)工作；向上反映意見；辦理交辦事項(xiàng)；這些造成了街道辦事處的職能超載。

第二，街道辦事處的職權(quán)有限，首先對于街道辦事處來說，基層人民政府以及人民政府各個(gè)職能機(jī)構(gòu)將各種大大小小的事物交給街道辦事處，不管街道辦事處有沒有法律規(guī)定處理該種事物的權(quán)利，統(tǒng)統(tǒng)一攬子交給街道辦事處，只是出于工作方便。街道辦事處雖然處理的事物無論數(shù)量和種類上都繁多，但是街道辦事處的工作人員卻有限，不能很好地處理事物，最后街道辦事處只能充當(dāng)基層人民政府的話筒，卻不能實(shí)際擁有話語權(quán)。居民委員會更是由街道辦事處管理，居民委員的財(cái)政更是來源于街道辦事處，街道辦事處尚且是基層政府的傳話筒，居民委員會的職權(quán)則是更加有限的。

第三，街道辦事處的角色尷尬，街道辦事處和居民委員本來是為了更好地服務(wù)居民，保障所轄區(qū)內(nèi)的日常生活和工作。但是現(xiàn)在街道辦事處和居民委員會卻更加依賴政府，成了政府的傳話筒，除了政府的工作，其他公民的工作則不是很上心。我國憲法規(guī)定居委會是兩個(gè)基層自治組織其中之一，但是居委會卻是承接上級政府交給的大量工作。

（三）積極探索中的社區(qū)制

所謂社區(qū)制，以“聚集在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”的社區(qū)作為基本治理單位的城市基層社會的組織和管理體制。社區(qū)制不同于單位制和街區(qū)制，是因?yàn)樯鐓^(qū)制在管理理念上，變管理為服務(wù)；在管理形式上，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與；在管理目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)政府與社區(qū)的合作。1993年我國國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，內(nèi)容提到為了進(jìn)一步發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須加快建立健全社會化服務(wù)體系，并且推動(dòng)社區(qū)服務(wù)業(yè)全面、快速地發(fā)展。2000年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，標(biāo)志著社區(qū)制建設(shè)正式啟動(dòng)。我國各省市如火如荼地開始社區(qū)建設(shè)，我國的社區(qū)建設(shè)大都圍繞著街道社區(qū)化這種模式展開的，街道社區(qū)化將社區(qū)建在街道層面，強(qiáng)化社區(qū)理念，精簡機(jī)構(gòu)人員，提高行政效能，在創(chuàng)建大社區(qū)的情況下，實(shí)現(xiàn)民主自治，強(qiáng)化基層民主自治的能力。由于各實(shí)驗(yàn)區(qū)的大膽創(chuàng)新，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，其中上海、青島、沈陽、武漢模式比較典型。

上海模式中建立了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)。領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)由街道黨工委、辦事處和城區(qū)管理委員會組成，街道辦事處的權(quán)利來自法律的授予，而城區(qū)管理委員會是由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院等單位組成。成立了市管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社區(qū)治安綜合治理委員會和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會四個(gè)委員會，協(xié)調(diào)合作使社區(qū)工作進(jìn)展順利。支持系統(tǒng)由企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、居民群眾及自治性組織構(gòu)成，這些主體主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、咨詢等工作。

青島模式中由區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促、檢查全區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)工作；街道辦事處建設(shè)協(xié)調(diào)委員會，主要負(fù)責(zé)研究部署、綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)的建設(shè)工作；居委會與轄區(qū)內(nèi)居民構(gòu)成管理委員來實(shí)際建設(shè)本轄區(qū)。

沈陽模式中首先定位社區(qū)在街道辦事處與居委會之間，并且根據(jù)地理、心理、資源配置、工作效率等因素將社區(qū)劃分為四類：把居民居住和單位劃分為板塊型社會，只有小區(qū)的為小區(qū)型社區(qū)，職工居住為單位型社區(qū)，以功能劃分的為功能型社區(qū)。沈陽模式的社區(qū)體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層組成。

武漢模式中堅(jiān)持政府依法行政、社區(qū)依法自治相結(jié)合，并且探索出了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的新形式。

我國多年的社區(qū)建設(shè)取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)建設(shè)理順了社區(qū)同政府部門的關(guān)系，社區(qū)建設(shè)還使社區(qū)的服務(wù)工作更進(jìn)一步完善，更進(jìn)一步人性化，能滿足居民的生活需要。但是在社區(qū)建設(shè)過程中還存在一些問題，社區(qū)建設(shè)的民眾參與力度不是很大，民主性不是很強(qiáng)；社區(qū)規(guī)劃不是很完美，社區(qū)似乎都看重綠化建設(shè)、城市規(guī)劃，但對于醫(yī)療服務(wù)等項(xiàng)目確實(shí)關(guān)注力度不夠；由于我國地域遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡、社區(qū)建設(shè)工作的差異性比較大；社區(qū)建設(shè)中最大的問題是社區(qū)與政府的關(guān)系即社區(qū)與街道辦和居委會的關(guān)系還不是特別明了，由于我國發(fā)展的是街道社區(qū)化的模式，社區(qū)建設(shè)是在政府扶持和社區(qū)自治的基礎(chǔ)上，但是街道辦是我國的行政機(jī)關(guān)，忙于行政事務(wù)就會無暇顧及社區(qū)建設(shè)工作，有時(shí)候街道辦把行政強(qiáng)制性的工作交給社區(qū)來做，這樣與我們建設(shè)自治社區(qū)的目的相背離。

三、評述

目前我國社區(qū)管理模式的研究存在最主要的問題是理論與實(shí)踐的分離，我國的社區(qū)管理模式研究又主要來源于社區(qū)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。并且社區(qū)管理模式理論研究成果僅僅局限于紙上談兵，不能把研究成果實(shí)際應(yīng)用到社區(qū)建設(shè)中來，可操作性比較弱，沒有起到實(shí)際的指導(dǎo)性作用。還有就是社區(qū)管理模式的研究比較有局限性，這也和我國的實(shí)際情況有關(guān)系，我國地域廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性也比較大，社區(qū)研究僅僅針對那些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這樣的話社區(qū)管理模式的研究沒有普適性，實(shí)用性也不強(qiáng)。今后我們應(yīng)該堅(jiān)持以人為本，立足提高人民的生活質(zhì)量，實(shí)事求是，建立科學(xué)先進(jìn)的社區(qū)管理模式研究體系。

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150040）

（責(zé)編：賈偉）