許開錄 徐向暹 楊華

摘 要：“三農(nóng)”問題一直是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問題。2004年以來，國(guó)家為解決“三農(nóng)”問題，支持“三農(nóng)”發(fā)展，相繼出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，不僅全面取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而且通過各種惠農(nóng)補(bǔ)貼加大了對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。政府惠農(nóng)政策的實(shí)施效應(yīng)究竟怎樣？文章以甘肅省為例，對(duì)其實(shí)效進(jìn)行了調(diào)研分析，并針對(duì)存在的問題，提出了進(jìn)一步強(qiáng)化和提升惠農(nóng)政策效應(yīng)的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：甘肅 “三農(nóng)”問題 惠農(nóng)政策 執(zhí)行效力

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）02-030-04

現(xiàn)階段是中國(guó)惠農(nóng)政策集中出臺(tái)并逐步形成體系的重要時(shí)期。為解決困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“三農(nóng)”問題，以2004年中央“一號(hào)文件”為標(biāo)志，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，特別是十六屆四中全會(huì)中央提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的“雙反哺”方針以來，政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的支持力度不斷加大，從而使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件得到顯著改善，農(nóng)業(yè)的物質(zhì)技術(shù)裝備程度大幅提高，“三農(nóng)”發(fā)展的政策推力持續(xù)增強(qiáng)。甘肅作為西部的一個(gè)農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)省份，更是得到了國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的鼎力支持。為研究惠農(nóng)政策執(zhí)行產(chǎn)生的績(jī)效，我們課題組成員實(shí)地調(diào)查了甘肅省23個(gè)縣市區(qū)的36個(gè)村，分別是：臨夏州廣河縣三甲集陳家村、和政縣馬家堡鎮(zhèn)中莊村；定西市隴西縣菜子鎮(zhèn)二十里鋪村、安定區(qū)內(nèi)官營(yíng)鎮(zhèn)鮑家村、通渭縣隴山鄉(xiāng)古灣村、馬營(yíng)鎮(zhèn)油房村、華川村；白銀市靖遠(yuǎn)縣東升鄉(xiāng)小塬村；隴南市宕昌縣哈達(dá)鋪鎮(zhèn)召藏村、阿塢鄉(xiāng)麻界村、禮縣祁山鄉(xiāng)李集村、早陽村、川地村、西和縣河壩鎮(zhèn)黃江村、成縣黃陳鎮(zhèn)黃陳村、兩當(dāng)縣顯龍鄉(xiāng)川頭村、文縣石坊鄉(xiāng)下柳元村；甘南州舟曲縣果耶鄉(xiāng)居斯波諾村、拱壩鄉(xiāng)片片村、臨潭縣古戰(zhàn)鄉(xiāng)九日卡村；平?jīng)鍪袥艽h汭豐鄉(xiāng)鄭家溝村、黨原鄉(xiāng)高崖村、高平鎮(zhèn)董家村、崆峒區(qū)麻武鄉(xiāng)麻武村；慶陽市正寧縣宮河鎮(zhèn)西里村、孟壩鎮(zhèn)王山村；天水市武山縣山丹鄉(xiāng)車岸村、馬力鎮(zhèn)北順村、麥積區(qū)花牛鎮(zhèn)九峪村、麥積鎮(zhèn)紅崖村、蘭州市皋蘭縣石洞鎮(zhèn)豆家莊村、忠和鎮(zhèn)豐登村；武威市天祝縣大柴溝鎮(zhèn)下河?xùn)|村、古浪縣黃羊川鎮(zhèn)菜籽口村；張掖市甘州區(qū)長(zhǎng)安鄉(xiāng)前進(jìn)村、大滿鎮(zhèn)紫家寨村。我們對(duì)以上36個(gè)村各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策補(bǔ)貼的落實(shí)到位情況以及農(nóng)戶對(duì)國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的期許、滿意度和產(chǎn)生的實(shí)效進(jìn)行了走訪調(diào)查。從調(diào)查的這36個(gè)村2012年—2014年各類惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的發(fā)放情況來看，2012年上述36個(gè)調(diào)查村共落實(shí)國(guó)家和省上的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金29675419.26元，2013年為36982966.23元，2014年達(dá)到51632063.57元。穩(wěn)步增加的惠農(nóng)資金投入，一方面表明當(dāng)前國(guó)家力挺“三農(nóng)”、發(fā)展“三農(nóng)”的決心與信心；另一方面也折射出各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策正在對(duì)“三農(nóng)”發(fā)揮著持續(xù)增強(qiáng)的推動(dòng)作用。

一、甘肅強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施效應(yīng)

此次調(diào)研涉及甘肅省23個(gè)縣市區(qū)的36個(gè)村，總戶數(shù)13264戶，總?cè)丝?6217人，調(diào)查覆蓋率在76.8%～98.4%之間。（一些村覆蓋率低的原因：主要是外出務(wù)工人員比較多，家里只留下老人和孩子，找不到一折通、一折明或說不清楚）。國(guó)家在這36個(gè)村實(shí)施的惠農(nóng)政策涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、社保、計(jì)生、移民、扶貧、民政、教育、文化、國(guó)土、商貿(mào)、企業(yè)、農(nóng)機(jī)、工商、稅收、就業(yè)等方面。大體可分為以下六類：

1.農(nóng)、林、牧、漁生產(chǎn)補(bǔ)貼：包括種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼、生態(tài)公益林補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)補(bǔ)貼等。

2.社會(huì)保障與救災(zāi)救助補(bǔ)貼：包括鄉(xiāng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障、農(nóng)村學(xué)?！岸庖谎a(bǔ)”（免除學(xué)雜費(fèi)、教材費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)）、農(nóng)村中小學(xué)生午餐伙食補(bǔ)助、農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助、農(nóng)牧民住房改造補(bǔ)貼、災(zāi)民生活救助、困難學(xué)生資助等。

3.生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼：包括農(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)村能源（沼氣池）建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)村人畜安全飲水工程補(bǔ)貼、農(nóng)網(wǎng)改造工程補(bǔ)貼、農(nóng)村敬老院建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)村農(nóng)家書屋工程建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)村電影放映惠民工程補(bǔ)貼、廣播電視“村村通”補(bǔ)貼、村文化室建設(shè)工程補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)無償投資、移民安置扶貧補(bǔ)貼等。

4.農(nóng)村特定群體補(bǔ)貼：包括計(jì)生補(bǔ)貼、移民補(bǔ)貼、退伍軍人補(bǔ)貼、農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)貼、五保戶補(bǔ)貼、農(nóng)村優(yōu)撫救濟(jì)等。

5.農(nóng)村商貿(mào)流通補(bǔ)貼：包括“家電下鄉(xiāng)”中對(duì)農(nóng)民購買彩電、冰箱、洗衣機(jī)、汽車、摩托車、熱水器、電腦等指定家電品種的購買補(bǔ)貼，化肥淡季商業(yè)儲(chǔ)備財(cái)政貼息等。

6.農(nóng)村基層組織建設(shè)及人員補(bǔ)助補(bǔ)貼：包括村委會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助補(bǔ)貼、村務(wù)監(jiān)督委員辦公經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助補(bǔ)貼、村干部報(bào)酬補(bǔ)助補(bǔ)貼、組干部報(bào)酬補(bǔ)助補(bǔ)貼等。

除此之外，還包括取消的農(nóng)業(yè)稅及其附加，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社免收的工商登記注冊(cè)費(fèi)，取消的農(nóng)村小商小販、農(nóng)民在集貿(mào)市場(chǎng)或政府指定區(qū)域內(nèi)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的各項(xiàng)工商行政管理收費(fèi)，以及減免企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船稅、契稅等涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)的各種稅費(fèi)等，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)民減負(fù)的政策支持。

調(diào)查結(jié)果表明，以上各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策在甘肅36個(gè)調(diào)查村的執(zhí)行落實(shí)總體情況是好的，政策產(chǎn)生的帶動(dòng)效應(yīng)是明顯的。地方政府和各相關(guān)部門為確保國(guó)家和省里的惠農(nóng)政策能達(dá)到政策目標(biāo)，在惠農(nóng)政策的落實(shí)過程中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，按照政策意圖，堅(jiān)持“公開、公平、公正”原則，對(duì)各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)助補(bǔ)貼實(shí)行“五到戶”，“六不準(zhǔn)”，“一冊(cè)明，一折統(tǒng)”及專人、專戶、專賬核算管理和逐級(jí)負(fù)責(zé)制等工作措施，對(duì)惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、受益對(duì)象及補(bǔ)助資金層層把關(guān)，審核公示，并及時(shí)足額發(fā)放到戶，既保證了農(nóng)民的既得利益，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，惠農(nóng)政策深得民心。課題組從非常滿意、滿意、比較滿意、不滿意四個(gè)維度對(duì)惠農(nóng)政策的民意態(tài)度與績(jī)效進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)戶對(duì)不同惠農(nóng)政策執(zhí)行的滿意度是不同的。統(tǒng)計(jì)計(jì)算如表1所示。

從表中數(shù)據(jù)可以看出，甘肅省36個(gè)被調(diào)查村農(nóng)戶對(duì)各項(xiàng)惠農(nóng)政策的總體滿意度較高，但由于各村所處的行政區(qū)域不同，政策補(bǔ)助范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助落實(shí)情況存在明顯差異?；蒉r(nóng)政策的主要目的在于改變我國(guó)的“三農(nóng)”現(xiàn)狀，提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展質(zhì)量。作為政策直接受惠者的農(nóng)民對(duì)政策落實(shí)的滿意度指數(shù)從一個(gè)側(cè)面反映了農(nóng)民對(duì)政策需求的強(qiáng)度和政策的實(shí)施效果。表中數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶滿意度最高的是糧食補(bǔ)貼政策和免除義務(wù)教育學(xué)費(fèi)政策，表示滿意和非常滿意的農(nóng)戶占到被調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的70%以上，說明糧食補(bǔ)貼政策和免除義務(wù)教育學(xué)費(fèi)政策已深入民心，農(nóng)戶普遍受益；農(nóng)戶滿意度最低的是農(nóng)村金融信貸政策和農(nóng)村最低生活保障政策，表示不滿意的農(nóng)戶分別占到被調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的43.5%和41.2%，說明這兩項(xiàng)政策的執(zhí)行存在問題較多，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)行政策與政策的執(zhí)行情況意見較大，不滿意率高；而農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策、社會(huì)保障與救災(zāi)救助政策雖有70%以上的農(nóng)戶，其滿意度指數(shù)都在比較滿意及以上，但仍有超過1/4的農(nóng)戶表示不滿意，說明在這兩項(xiàng)政策的執(zhí)行方面也存在問題，需要加強(qiáng)這兩項(xiàng)政策落實(shí)的研究分析與監(jiān)管。

再從各項(xiàng)惠農(nóng)政策執(zhí)行產(chǎn)生的實(shí)效來看，盡管惠農(nóng)政策執(zhí)行還存在不少問題，與農(nóng)戶的期望目標(biāo)還存在較大差距，但政策帶來的變化卻是深刻的，績(jī)效也是顯著的。近年來，國(guó)家和省里強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，補(bǔ)貼支持力度逐年加大，惠農(nóng)政策對(duì)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大推動(dòng)作用。就甘肅而言，惠農(nóng)政策產(chǎn)生的效應(yīng)主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是促進(jìn)了糧、肉等主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了市場(chǎng)的有效供給。隨著糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼等各項(xiàng)補(bǔ)貼的落實(shí)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧養(yǎng)豬的積極性，糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)“十一連增”，生豬存欄、出欄總量逐步回升，規(guī)模不斷壯大，種養(yǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。二是推動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。通過落實(shí)農(nóng)村公路、沼氣池、人畜安全飲水工程、農(nóng)村電網(wǎng)改造等政策，各地以道路、水利、農(nóng)電為主的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件得到顯著改善，農(nóng)村村容村貌發(fā)生巨大改變。三是農(nóng)民增收減負(fù)成效顯著。落實(shí)種糧直補(bǔ)政策、取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、免去農(nóng)民在集貿(mào)市場(chǎng)或政府指定區(qū)域內(nèi)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的各項(xiàng)工商行政收費(fèi)等惠農(nóng)政策，使農(nóng)民增收減負(fù)的受益面擴(kuò)大。四是農(nóng)村義務(wù)教育水平明顯提高。全省適齡兒童入學(xué)率達(dá)99%以上，初中階段入學(xué)率達(dá)98%以上。五是落實(shí)農(nóng)村低保、五保補(bǔ)助供養(yǎng)等政策，使農(nóng)村低收入人口的基本生活得到有效保障。六是推動(dòng)了農(nóng)村新型合作醫(yī)療全面實(shí)施。部分縣區(qū)加大改革力度，采取降低起付線，提高報(bào)銷比和封頂線的辦法，從而讓更多的農(nóng)民踴躍“參合”，享受實(shí)惠，農(nóng)民看病難、看病貴的問題得到了有效緩解。七是落實(shí)“家電下鄉(xiāng)”等補(bǔ)貼政策，直接拉動(dòng)農(nóng)村居民消費(fèi)，不僅對(duì)家電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拓寬了市場(chǎng)，而且對(duì)國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著的促推效應(yīng)。

二、甘肅惠農(nóng)政策落實(shí)中存在的問題

1.惠農(nóng)政策宣傳不夠深入，農(nóng)民群眾對(duì)政策知曉率低。盡管大多數(shù)惠農(nóng)政策都以文件的形式沿著政府層級(jí)向基層傳達(dá)，并且在政府網(wǎng)站和重要媒體上進(jìn)行了宣傳，但是政策宣傳缺乏針對(duì)農(nóng)民的有效信息傳播媒介，農(nóng)民的文化水平、閱讀理解能力、政策傳媒的可及能力等都影響農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的知曉。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有近2/3的農(nóng)民知道少數(shù)幾個(gè)普惠性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)許多特惠性補(bǔ)貼政策根本不知道。由于政策宣傳不夠深入，農(nóng)民對(duì)政策了解不全面，加之政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策項(xiàng)目繁多，程序復(fù)雜，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，許多農(nóng)戶對(duì)領(lǐng)取的補(bǔ)貼只記得大概數(shù)額，對(duì)自己在政策范圍內(nèi)有哪些項(xiàng)目該受惠，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是多少，許多農(nóng)戶都說不清楚。再因農(nóng)村大部分青壯勞力外出打工，家中留守的老人、小孩對(duì)惠農(nóng)政策的相關(guān)規(guī)定和具體細(xì)節(jié)很難弄明白，造成政策執(zhí)行的誤解和被動(dòng)。例如農(nóng)村新型合作醫(yī)療，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在宣傳時(shí)沒有對(duì)參合農(nóng)戶的就診、報(bào)銷、醫(yī)藥費(fèi)的申領(lǐng)程序進(jìn)行針對(duì)性宣傳，導(dǎo)致目前仍有不少群眾對(duì)農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策不清楚。再如農(nóng)村低保與困難救助，哪些農(nóng)戶能享受，哪些農(nóng)戶不能享受，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)定程序、發(fā)放辦法，許多農(nóng)戶都說不清楚，致使該項(xiàng)政策的執(zhí)行農(nóng)戶意見很大，問題很多，一些村社落實(shí)不下去就按只好按人頭平均發(fā)放，導(dǎo)致國(guó)家農(nóng)村低保和困難救助政策的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2.政策執(zhí)行措施的針對(duì)性差，影響了補(bǔ)貼資金的使用效益。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少惠農(nóng)政策在補(bǔ)貼種類和對(duì)象上缺乏農(nóng)民增收增效的針對(duì)性，在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)和方式上忽視了農(nóng)民的選擇權(quán)。如現(xiàn)行種糧直補(bǔ)、良種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等惠農(nóng)政策在人均耕地面積少的地方，因?yàn)橘Y金太分散，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的種糧積極性作用有限，使用效益不高；而且在土地流轉(zhuǎn)后，土地種植者并未獲得直補(bǔ)資金，而是仍由原土地承包人領(lǐng)??；種糧直補(bǔ)不分農(nóng)作物種類、生產(chǎn)方式和產(chǎn)品形態(tài)等的效益高低籠統(tǒng)補(bǔ)貼，缺乏促進(jìn)農(nóng)民增收增效的針對(duì)性。再如政府開展的農(nóng)民教育培訓(xùn)服務(wù)，許多都脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，針對(duì)性、實(shí)操性差，不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需求。調(diào)查中，當(dāng)問及如果政府提供免費(fèi)又是自己需要的技術(shù)培訓(xùn)您是否參加時(shí)？71.6%的農(nóng)戶選擇會(huì)，10.3%的農(nóng)戶選擇沒時(shí)間、不會(huì)參加，8.7%的農(nóng)戶選擇技術(shù)培訓(xùn)對(duì)自己幫助不大、不會(huì)參加，還有9.4%的農(nóng)戶選擇政府提供的培訓(xùn)都是走形式、沒什么用、不會(huì)參加。說明不少農(nóng)民教育培訓(xùn)是形象工程，農(nóng)民沒有決策的參與權(quán)和選擇權(quán)。再就是流通環(huán)節(jié)的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、家電補(bǔ)貼等，透明度低，農(nóng)民缺乏選擇權(quán)，補(bǔ)貼效率低下，農(nóng)民受益較少。不少農(nóng)民反映，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、家電補(bǔ)貼的實(shí)際受益者是生產(chǎn)廠家、經(jīng)銷商或政策執(zhí)行者等。由于政策執(zhí)行措施的針對(duì)性差，最終影響到補(bǔ)貼資金的使用效果。

3.國(guó)家惠農(nóng)資金投入不足，加大了地方財(cái)政的配套壓力。盡管我國(guó)惠農(nóng)資金的投入總量逐年增加，但在國(guó)家財(cái)政支出中的占比卻呈下降趨勢(shì)。由于國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，地方配套資金占比過大，縣（區(qū)、市）財(cái)政配套困難已成為各地惠農(nóng)資金落實(shí)中的突出問題。加上許多惠農(nóng)補(bǔ)貼覆蓋面窄，在相同或相似情況下有的農(nóng)戶享受到了國(guó)家的惠農(nóng)補(bǔ)貼，有的農(nóng)戶卻沒有被納入受惠范圍，存在差異化對(duì)待的問題。以種糧補(bǔ)貼為例，我省現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼畝平均僅為6.88元，14個(gè)市州最高補(bǔ)助為每畝20.44元，最低補(bǔ)助僅2.70元，農(nóng)民的種糧積極性不高，種糧大戶也無利可圖。糧食直補(bǔ)和農(nóng)資價(jià)格綜合補(bǔ)貼，給到每個(gè)農(nóng)戶手中僅有幾十元，還不到一袋化肥錢。有些農(nóng)戶近年來就從未使用過“一折通”，有的甚至從辦理“一折通”以來就沒有刷新過，導(dǎo)致“一折通”失效，需要重新激活。當(dāng)問及農(nóng)戶為什么不去取錢用？農(nóng)戶的回答是錢少，不夠往來油費(fèi)，攢幾年一起取，反正又跑不了。再如農(nóng)村危房改造補(bǔ)助，有的地區(qū)一些農(nóng)戶家庭補(bǔ)貼了2.5萬元，有的農(nóng)戶家庭補(bǔ)貼了5000元，還有的農(nóng)戶家庭卻只補(bǔ)助了1000元，有的農(nóng)戶家庭竟未被列入其中的任何一項(xiàng)。由于大多數(shù)惠農(nóng)政策均要求進(jìn)行配套資金承諾，但因地方財(cái)力有限，難以全額配套到位，從而影響到惠農(nóng)政策項(xiàng)目的落實(shí)，在一定程度上降低了國(guó)家惠農(nóng)政策的實(shí)施效力。

4.惠農(nóng)補(bǔ)貼多頭管理，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一，增大了政策的執(zhí)行成本?；蒉r(nóng)補(bǔ)貼涉及千家萬戶，覆蓋各鄉(xiāng)各村，準(zhǔn)確掌握補(bǔ)貼依據(jù)是落實(shí)好國(guó)家惠農(nóng)政策的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放的要求，現(xiàn)實(shí)中均以糧食實(shí)際種植面積作為測(cè)算依據(jù)，實(shí)行“多種多補(bǔ)、少種少補(bǔ)、不種不補(bǔ)、區(qū)別品種、扎實(shí)測(cè)算、足額發(fā)放”的原則。但在實(shí)際調(diào)查核實(shí)依據(jù)的過程中，惠農(nóng)補(bǔ)貼面積的核實(shí)工作量大、涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作程序復(fù)雜，有的農(nóng)戶土地種植面積比原來面積小，有的村組在土地承包到戶時(shí)對(duì)山坡地采取估計(jì)或折算面積的辦法，加上農(nóng)戶每年種植結(jié)構(gòu)又有所調(diào)整，導(dǎo)致上報(bào)的數(shù)據(jù)與實(shí)際情況不符，出現(xiàn)少數(shù)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金錯(cuò)發(fā)或漏發(fā)現(xiàn)象。再者惠農(nóng)政策項(xiàng)目涉及各級(jí)發(fā)改、交通、財(cái)政、扶貧、科技、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，由于各部門對(duì)項(xiàng)目管理、資金使用的要求不盡相同，且在安排上自成體系，惠農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施不同步，補(bǔ)貼資金到位不同時(shí)，致使項(xiàng)目在規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容和資金分配等方面存在不同程度的交叉重復(fù)，甚至存在多頭申報(bào)、互不銜接的情況，造成財(cái)政部門在資金撥付和資金落實(shí)的監(jiān)管過程中無法統(tǒng)一惠農(nóng)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)管理數(shù)據(jù)，增加了數(shù)據(jù)審核的工作量和復(fù)雜性。同時(shí)也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社在落實(shí)到戶的過程中，統(tǒng)計(jì)、申報(bào)、檢查、復(fù)核等工作任務(wù)繁重，程序復(fù)雜，導(dǎo)致政策落實(shí)的行政成本大幅增加。

5.個(gè)別村社的截留挪用和干部貪占，降低了農(nóng)戶對(duì)政策執(zhí)行的信任。為了杜絕惠農(nóng)資金被截留、擠占和挪用，確保及時(shí)足額發(fā)放到戶，從2009年開始，甘肅實(shí)施“一折統(tǒng)”管理辦法，即把所有兌現(xiàn)給農(nóng)民的惠農(nóng)補(bǔ)貼納入到一本存折，實(shí)行“一折統(tǒng)”發(fā)放，財(cái)政部門集中專戶管理，農(nóng)村信用社通過一個(gè)存折統(tǒng)一發(fā)放，按照“財(cái)政—銀行—個(gè)人”的模式封閉運(yùn)行，做到“指標(biāo)統(tǒng)一下、資金一戶管、服務(wù)一站辦、補(bǔ)貼一折統(tǒng)、收支一本賬”。但在執(zhí)行中由于農(nóng)村人口的遷移流動(dòng)變化與惠農(nóng)政策信息不透明，一些地方仍存在惠農(nóng)資金不能如數(shù)兌現(xiàn)到位，村干部截留挪用或貪占的現(xiàn)象。例如，在低保金發(fā)放中，一些村未成立民主評(píng)議機(jī)構(gòu)，低保對(duì)象未經(jīng)評(píng)議、公示，村干部?jī)?yōu)親厚友，讓親朋、好友和關(guān)系戶享受農(nóng)村低保政策，暗地里收取好處費(fèi)。一些村在種糧直補(bǔ)上，干部直接將農(nóng)戶種糧直補(bǔ)款扣去抵交新農(nóng)合的投保費(fèi)、村社公路建設(shè)集資款等；還有一些村不給長(zhǎng)期外出務(wù)工的農(nóng)戶辦直補(bǔ)卡，村干部欺上瞞下，以其名義冒領(lǐng)種糧直補(bǔ)款等；甚至一些地方即使是非?？蓱z的每個(gè)學(xué)生5元錢的午餐補(bǔ)貼也有被克扣的現(xiàn)象?；蒉r(nóng)資金的截留挪用或干部貪占使農(nóng)民對(duì)村干部失去信任，導(dǎo)致基層部門在執(zhí)行某些惠農(nóng)政策時(shí)遭遇懷疑、拖延或者農(nóng)民不積極合作的尷尬情況。再者，上級(jí)部門為避免下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)挪用、截留、侵占政策款項(xiàng)，便將補(bǔ)貼資金直接打入農(nóng)民的“一折統(tǒng)”，當(dāng)農(nóng)民得知這一情況后又加劇了對(duì)基層執(zhí)行部門及工作人員的不信任，這種不信任必然會(huì)增加基層部門的工作難度，降低政策的執(zhí)行效力。

三、強(qiáng)化提升惠農(nóng)政策實(shí)效的對(duì)策建議

1.加大宣傳力度，提高惠農(nóng)政策的透明度?；蒉r(nóng)政策涉及農(nóng)民的切身利益，是社會(huì)關(guān)注、百姓關(guān)心的熱點(diǎn)問題。各級(jí)黨委、政府，村委會(huì)要增強(qiáng)政治意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)惠農(nóng)政策落實(shí)工作的必要性、重要性與復(fù)雜性，忠實(shí)履行“三嚴(yán)三實(shí)”，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)與工作方式，切實(shí)解決惠農(nóng)政策執(zhí)行中存在的問題。要采取形式多樣和群眾喜聞樂見的方式，廣泛深入地開展惠農(nóng)政策宣傳，對(duì)惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目、依據(jù)、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放金額等應(yīng)詳細(xì)列明，及時(shí)公開，讓群眾知道哪些項(xiàng)目該受惠，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是多少。各監(jiān)督部門要充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播、電視、電子平臺(tái)等媒體及時(shí)公開政策標(biāo)準(zhǔn)、公布舉報(bào)電話、受理單位，促進(jìn)惠農(nóng)資金陽光操作，力爭(zhēng)使各項(xiàng)惠農(nóng)政策家喻戶曉，人人皆知，讓群眾享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以為惠農(nóng)政策的落實(shí)營(yíng)造良好工作氛圍和群眾基礎(chǔ)。

2.健全農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，提高惠農(nóng)政策的針對(duì)性。要圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)基層干部與農(nóng)民的互動(dòng)交流，了解農(nóng)民的所需、所想、所盼，聽取農(nóng)民對(duì)政策制定與執(zhí)行的意見，增大農(nóng)民及其代表在決策中的表決權(quán)，從而有針對(duì)性地提出解決“三農(nóng)”問題的具體政策措施。一是針對(duì)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)分散、細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，制定加強(qiáng)農(nóng)民合作社建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的政策措施；二是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低下、生產(chǎn)方式落后的現(xiàn)狀，制定加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與實(shí)用技術(shù)推廣的政策措施；三是針對(duì)農(nóng)戶市場(chǎng)意識(shí)淡薄、信息捕捉能力差的現(xiàn)狀，制定加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息化平臺(tái)建設(shè)與信息服務(wù)的政策措施；四是針對(duì)農(nóng)村單一技術(shù)服務(wù)方式效率低下的現(xiàn)狀，制定加強(qiáng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)村入戶，技術(shù)服務(wù)方式多元化的政策措施；五是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售困難，地頭收購價(jià)格偏低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益差，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，離農(nóng)脫農(nóng)現(xiàn)象嚴(yán)重的現(xiàn)狀，制定加強(qiáng)良種、機(jī)耕、機(jī)收和高新技術(shù)補(bǔ)貼的政策措施，并通過調(diào)整農(nóng)資補(bǔ)貼，著力提高惠農(nóng)政策的針對(duì)性。

3.增加惠農(nóng)資金投入，擴(kuò)大政策補(bǔ)貼覆蓋范圍?；蒉r(nóng)政策是落實(shí)“雙反哺”方針的主要措施，其基本手段是增加“三農(nóng)”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。為此我們建議：一是逐步建立按財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度同步增加惠農(nóng)資金投入、按GDP增幅逐年提高支農(nóng)資金增長(zhǎng)比例的機(jī)制，并將其納入法制軌道。二是提高中央和省級(jí)財(cái)政惠農(nóng)資金的比例。鑒于縣（市區(qū)）財(cái)政困難、配套資金難以保證，建議中央和省級(jí)財(cái)政進(jìn)一步加大惠農(nóng)資金的投入力度。三是擴(kuò)大農(nóng)資綜合直補(bǔ)范圍。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)資價(jià)格上漲快、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增大的現(xiàn)狀，建議國(guó)家擴(kuò)大對(duì)種糧農(nóng)民化肥、農(nóng)藥、地膜、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)范圍，同時(shí)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與額度，以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)資價(jià)格上漲的承受能力。四是研究把更需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目列入財(cái)政補(bǔ)貼范圍。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水費(fèi)，由于難以準(zhǔn)確計(jì)量，定價(jià)不合理，農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，如果能取消向農(nóng)民收取水費(fèi)，改由各級(jí)政府補(bǔ)貼，既能使農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在的好處，又能減少鄉(xiāng)村收取水費(fèi)的行政成本，同時(shí)還能徹底消除用水矛盾。再如林業(yè)和治沙惠農(nóng)資金總體資金量較小，應(yīng)加大對(duì)生態(tài)林、沙產(chǎn)業(yè)和防治沙漠化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行效力。

4.完善監(jiān)督管理體系，促進(jìn)惠農(nóng)資金捆綁整合及時(shí)發(fā)放。惠農(nóng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)時(shí)有發(fā)生的工作失誤、不作為和亂作為現(xiàn)象要求惠農(nóng)政策的執(zhí)行必須以建構(gòu)信息溝通機(jī)制為渠道、以優(yōu)化公民參與機(jī)制為核心、以完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制為關(guān)鍵、以強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制為保障，不斷完善監(jiān)督管理體系，以確?；蒉r(nóng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)按照“歸口管理、主體到位、協(xié)調(diào)配合”的工作思路，明確各主管部門、財(cái)政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社在資金管理方面的職能定位，建立部門間合理分工、共同協(xié)商、相互制衡的監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任機(jī)制，對(duì)轄區(qū)內(nèi)惠農(nóng)政策的執(zhí)行情況及時(shí)公開，做到?？顚Ｓ?、專帳核算、專人管理，確保惠農(nóng)資金使用不出問題。應(yīng)堅(jiān)持“渠道不亂、用途不變、各記其功”的原則，有效整合惠農(nóng)資金，并集中打捆使用，以提高資金使用效果。應(yīng)制定基層執(zhí)行部門和人員的量化考核辦法，促其增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新工作方式，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)互通共享，確?；蒉r(nóng)資金及時(shí)發(fā)放。

5.安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保有人辦事和有錢辦事。為提高政策落實(shí)部門和村社干部的工作責(zé)任性和積極性，應(yīng)建立專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)制度。市、州和縣（市區(qū)）兩級(jí)政府應(yīng)按上年度惠農(nóng)資金支出總額或服務(wù)對(duì)象人數(shù)的一定比例，安排落實(shí)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，并將其納入財(cái)政預(yù)算，專款專用，尤其要增加村社一級(jí)的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，解決好人員培訓(xùn)、基層網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、添置村級(jí)惠農(nóng)政策公示欄、宣傳欄等硬件設(shè)施和各種媒體的宣傳費(fèi)用。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)基層隊(duì)伍的素質(zhì)、能力建設(shè)，適度提高村社干部的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，促其認(rèn)真履職，避免和減少因其工作失誤給群眾造成的損失，以提高惠農(nóng)政策落實(shí)的服務(wù)到位率與群眾滿意度。

[基金項(xiàng)目：本文是甘肅省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目《農(nóng)業(yè)法規(guī)政策與甘肅農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》（2014A-140）的部分內(nèi)容]

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 甘肅蘭州 730020）

[作者簡(jiǎn)介：許開錄（1963—），男，甘肅古浪人，教授，研究方向：農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)；徐向暹（1965—），男，甘肅岷縣人，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)政策與法規(guī)；楊華（1982—），女，甘肅民勤人，助理講師，研究方向：預(yù)防獸醫(yī)]

（責(zé)編：若佳）