劉偉偉　黃科豪

（上海政法學院國際事務與公共管理學院，上海 201701）

公共政策與公共管理

地方人大立法后評估的實施與效果
——以上海市控煙條例執(zhí)法檢查為例

劉偉偉黃科豪

（上海政法學院國際事務與公共管理學院，上海 201701）

近年來，地方政策往往以立法的形式予以實施。通觀整個政策過程，立法往往只意味一個政策的開端而非終結。評定一個地方性政策的質(zhì)量，關注的不僅僅是立法的水平，更值得重視的是立法之后的執(zhí)行狀況。因此，人大執(zhí)法檢查日益成為來保障政策執(zhí)行的重要方式。執(zhí)法檢查從功能上來說是一種政策評估手段。地方性法規(guī)是一種公共政策，地方人大常委會的執(zhí)法檢查作為一種立法后評估，是政策評估。本文以上海市控煙條例執(zhí)法檢查為例，運用政策評估相關理論，分析了執(zhí)法檢查的效果以及執(zhí)法檢查存在的檢查對象錯位和缺乏監(jiān)督機制等問題。[關 鍵 詞]政策評估 立法后評估 執(zhí)法檢查 控煙

引言

根據(jù)中國疾病控制預防中心《2009中國控制吸煙報告》的數(shù)據(jù)顯示：當年，中國吸煙者超過3億，每年死于煙草相關疾病者超過100萬，大約每分鐘2人死亡。①中國疾病控制預防中心控煙辦公室：《2009中國控制吸煙報告》，2009年6月3日，http://www.caca.org.cn/system/2009/06/03/ 010024239.shtml。吸煙的危害巨大，立法控煙是國際上慣用的行之有效的控煙方式。

2010年世博會在上海舉行，世界衛(wèi)生組織曾提出，希望上海能辦成第一屆“無煙世博”。2009 年12月10日，上海市通過了《上海市公共場所控制吸煙條例》，承諾要辦一屆“無煙世博”?！犊責煑l例》第11條明確“市人民政府可以根據(jù)本條例的規(guī)定，根據(jù)舉辦大型活動等的需要，臨時設置禁止吸煙場所的范圍”，這為“無煙世博”的推行確立了法律依據(jù)。

作為一部地方性法規(guī)，《控煙條例》的目標絕不限于“無煙世博”。正如條例所稱，其旨在“消除和減少煙草煙霧的危害，保障公眾身體健康，創(chuàng)造良好的公共場所衛(wèi)生環(huán)境，提高城市文明水平?！睏l例出臺之后，如何貫徹條例、實現(xiàn)條例宗旨，不僅是執(zhí)法機關的職責，也是立法機關所密切關注的。

本文在回顧政策評估理論、立法后評估的經(jīng)驗的基礎上，對上海市人大常委會的控煙條例執(zhí)法檢查進行介紹和評估。

一、政策評估理論

1.政策評估的概念

有學者將公共政策定義為：規(guī)范、措施和方法。規(guī)范是指一國的憲法、法律和除此之外的制定和執(zhí)行公共政策的指導思想、價值標準、行為準則、程序方法；措施和方法是指具體的應對策略和慣常的程序步驟。①張親培主編：《新編公共政策基礎》，吉林大學出版社2009年版，第11頁。英國學者黑堯的定義更為簡潔：公共政策是國家組織的控制者決定要做的事。②[英]米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版，第15頁。根據(jù)上述定義，我國各級人大的立法可以被視為公共政策。

一般而言，公共政策從產(chǎn)生到結束需要經(jīng)歷一個過程，即所謂的政策過程或政策循環(huán)：包括問題建構、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估和政策反饋等。一個完整的政策過程，不僅僅意味著合理的政策制定與有效的政策執(zhí)行，還理應有科學政策評估。

對于政策評估的概念，主要有如下幾種界定：其一，如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價。作為某種功能，政策評價能夠而且確定發(fā)生在整個政策過程中，而不能簡單地將其作為最后的階段。③[美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第183頁。其二，政策評估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程，就是判斷這些效果與政策的目的是否符合的過程。④[美]托馬斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠芳安等譯，中國人民大學出版社1994年版，第3頁。其三，系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情況、遭遇的困難，有無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用。⑤鄭敬高主編：《政策科學》，山東大學出版社2005年版，第221頁。

上述定義有兩個共識：其一，政策評估是一種衡量公共政策可行性或成效的重要工具；其二，政策評估不能僅僅理解為對政策執(zhí)行后的評估，而是貫穿于整個政策過程，在政策制定、執(zhí)行和執(zhí)行后都可能出現(xiàn)政策評估。也即，在一個政策過程中，可能出現(xiàn)針對三種不同政策階段的政策評估，它們分別是：政策計劃、選擇階段評估（或稱政策預評估）；政策執(zhí)行評估；政策結果評估?？茖W的政策評估不僅可以對政策問題進行分析和評價，發(fā)現(xiàn)和修正政策制定和執(zhí)行中的有關問題以及評估政策的實施效果，還可以影響政策的發(fā)展方向。

上海市人大常委會對于《控煙條例》的立法后評估——執(zhí)法檢查，是對政策執(zhí)行的評估，所以是一種政策執(zhí)行評估。它能為執(zhí)法部門改善其執(zhí)法績效提供科學依據(jù)。執(zhí)法部門通過評估結果所獲得的信息，總結過去的成績與不足，在理性反思的基礎上做出客觀的判斷，科學地規(guī)劃和決策未來的計劃和行動。

2.政策評估的方式與標準

評估公共政策的標準有兩大類，一為價值標準，一為績效標準。具體來說，可以建立如表1所示的政策評估指標體系。

對于實際的政策評估，如果能較為充分、準確地參照到以上指標，可以算是比較系統(tǒng)、可靠的政策評估了。

二、作為政策評估的立法后評估

立法后評估，是法律法規(guī)實施后對其實施、執(zhí)行情況進行評估，從而判斷立法的質(zhì)量和執(zhí)行情況如何。法律的生命在于它的適用與生效。通過評估，法律法規(guī)的效果才能真實地呈現(xiàn)：發(fā)現(xiàn)法律制定的潛在問題，及時地修正、終結不當?shù)姆煞ㄒ?guī)，提高立法水平?！傲⒎ê笤u估本質(zhì)上是人大立法活動的延續(xù)”。①許安標：《立法后評估初探》，《中國人大》2007年第8期，第22-25頁。

從政策過程來看，立法后評估是對法律法規(guī)的執(zhí)行或者法律法規(guī)實施結果的評估，所以是政策執(zhí)行或者說結果評估。評估的目的往往在于檢測執(zhí)法機構是否嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定規(guī)范有效率地執(zhí)行法律，政策是否到達了目標群體，實現(xiàn)了立法的目的，等等。立法后評估的主要目的是為法律的立、改、廢提供決策依據(jù)，同時它為執(zhí)法、司法部門改善其執(zhí)法績效提供科學依據(jù)。②汪全勝、陳光：《立法后評估結果的回應機制》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2011年第1期，第40頁。

在我國，立法后評估經(jīng)常被稱作“立法回頭看”。它于本世紀初試行于國務院系統(tǒng)的行政立法后評估，漸擴展至一些省、市、自治區(qū)地方人大常委會對有關地方性法規(guī)的后評估或回頭看，這兩年幾乎成為各級各類立法機關和立法學界的一種共識，大有推行之勢。2004年以來，甘肅、云南、重慶、北京、上海、福建、海南、吉林、黑龍江、浙江等省和直轄市，深圳、太原、大連、武漢、青島、寧波等市，都先后開展了立法后評估工作（詳見表2）。

表1　政策評估的指標體系

縱觀各地的立法后評估，可以認識到，在立法后評估中，地方人大常委會及法工委往往是評估工作的主體，客體則往往是地方性法律法規(guī)。地方人大也是希望通過這樣的立法后評估，提高地方立法質(zhì)量水平，監(jiān)督法律執(zhí)行。

表2　地方立法后評估情況

三、立法后評估的實現(xiàn)——執(zhí)法檢查制度

2011年3月，吳邦國委員長在全國人大會議上莊嚴宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。這標志著我國從整體上結束了一個無法可依的時代，但有法不依、執(zhí)法不嚴仍然阻礙著我國建設法治國家的進程。所以對于法律的執(zhí)行，剛性的制度約束是必不可少的，執(zhí)法檢查制度應運而生。

在第六屆全國人大常委會第十次會議上，“委員們在討論全國人大常委會一年來的工作時指出，人大及其常委會在加強立法工作的同時，還要認真監(jiān)督法律的執(zhí)行”，并明確“要求進一步加強人大及其常委會對已經(jīng)頒布的法律執(zhí)行情況的監(jiān)督。”代表委員們的呼聲得到全國人大常委會委員長彭真的認可，他肯定了加強對法律實施情況進行監(jiān)督的必要性。執(zhí)法檢查逐漸登上了歷史的舞臺。當年，全國人大教科文衛(wèi)委員會、財經(jīng)委員會、民族委員會對《文物保護法》、《藥品管理法》、《食品衛(wèi)生法（試行）》等法律的實施情況進行調(diào)查。1993年，第八屆全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，對執(zhí)法檢查的對象、內(nèi)容和程序都作了具體規(guī)定。一些省級人大常委會也據(jù)此制定了有關執(zhí)法檢查的地方性法規(guī)。從此，各級人大常委會的執(zhí)法檢查開始步入有法可依的軌道。①周鑫：《人大執(zhí)法檢查制度史話》，《法治與社會》2011年第5期，第61頁。

2006年，全國人大常委會通過了《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，“法律法規(guī)實施情況的檢查”被設置為獨立的一章，確認了各級人大常委會的執(zhí)法檢查權（詳見表3）。

根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，執(zhí)法檢查的主體是各級人大常委會，每年選擇若干關系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題的有關法律、法規(guī)實施情況，作為執(zhí)法檢查的客體。執(zhí)法檢查的對象是執(zhí)法機關。常務委員會年度執(zhí)法檢查計劃，經(jīng)委員長會議或者主任會議通過，印發(fā)常務委員會組成人員并向社會公布。常務委員會執(zhí)法檢查工作由本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構具體組織實施。常務委員會根據(jù)年度執(zhí)法檢查計劃，按照精干、效能的原則，組織執(zhí)法檢查組。執(zhí)法檢查組的組成人員，從本級人民代表大會常務委員會組成人員以及本級人民代表大會有關專門委員會組成人員中確定，并可以邀請本級人民代表大會代表參加。執(zhí)法檢查結束后，執(zhí)法檢查組應當及時提出執(zhí)法檢查報告，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議。①《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過），中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov. cn/wxzl/wxzl/2006-09/26/content_354987.htm.以上是法律上規(guī)定的各級人大對執(zhí)法檢查的工作安排的基本流程?？梢蕴釤挒椋骸爸贫ㄓ媱潯加媱潯獙嵤z查——審議報告”四大步驟，這是從法律上對人大執(zhí)法檢查的規(guī)范。但在實際個案的操作中內(nèi)容會更加豐富。可以將其總結設計成一個執(zhí)法檢查操作流程圖，見圖1。

從圖1中可以清楚地看到，一般情況下的執(zhí)法檢查分為準備、實施、反饋三個階段，八大步驟。

表3　各級人大執(zhí)法檢查情況一覽表

圖1　執(zhí)法檢查操作流程圖

準備階段的第一步是宣傳造勢。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，各級人大要將每年的執(zhí)法檢查計劃向社會公布。這不僅僅是個程序上的要求，也有著實質(zhì)的效用。①趙正樂：《簡述地方人大執(zhí)法檢查的程序》，載《2005湖南省地方人大執(zhí)法檢查理論研討會論文集》。在這一階段，通過媒體宣傳，動員大會，組織學習以及下發(fā)檢查方案通知等方式達到宣傳造勢的效果。以上海某區(qū)法院經(jīng)歷的一次該區(qū)人大對政務公開情況的執(zhí)法檢查為例，在檢查之前，法院確實收到了通知，也預先知道檢查組要檢查的各項指標，以及來訪時間。當時，法院的相關工作人員協(xié)調(diào)了各個部門，根據(jù)下發(fā)的指標整理、制作相關材料，同時也及時完善了在此之間沒有做好的政務公開工作。比如上傳各種材料到該法院的官網(wǎng)，更新立案庭多媒體機的內(nèi)容等。所以，宣傳造勢確實能夠在一定程度上督促檢查對象完善自身的相關工作。

在準備階段，還有一個具體籌劃的步驟，該步驟主要是指制定切實可行的執(zhí)法檢查方案。執(zhí)法檢查方案一般包括指導思想、檢查重點、檢查提綱、時段規(guī)定、工作要求等五個方面的內(nèi)容。

在實施階段，分為三個步驟，分別為執(zhí)法機關自評、執(zhí)法檢查和撰寫執(zhí)法檢查情況。執(zhí)法機關自評指的是執(zhí)法機關對自己執(zhí)法情況的評價并向執(zhí)法檢查小組報告。

執(zhí)法檢查的核心步驟是人大的執(zhí)法檢查小組的行政機關的執(zhí)法情況的檢查。一位參與人大執(zhí)法檢查的工作人員將執(zhí)法檢查總結為：“內(nèi)容主要以預先確定的執(zhí)法檢查方案中的‘檢查提綱'為依據(jù)；檢查的方式主要是全面檢查和重點抽查相結合；檢查的方法一般是‘聽、看、查、訪、談'。聽，即聽取政府貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的情況匯報，聽取有關部門執(zhí)法情況的匯報；看，即看現(xiàn)場，看效果；查，即查閱有關文件資料、數(shù)據(jù)；訪，即走訪相關人員及部分干部群眾；談，即召開各種座談會，多方了解情況。執(zhí)法檢查通過聽、看、查、訪、談，全面了解一個區(qū)域?qū)δ撤矫娣煞ㄒ?guī)的貫徹實施狀況。”（來自訪談）

在實施階段的最后一步是形成執(zhí)法檢查報告，把執(zhí)法檢查的情況、數(shù)據(jù)進行書面化，它是執(zhí)法檢查的書面成果，也是之后執(zhí)法檢查反饋階段的依據(jù)。

人大執(zhí)法檢查的最后一個階段是反饋階段，其包括人大常委會會議或?qū)ｉT委員會會議對執(zhí)法檢查報告的審議，在審議之后，人大一般會向同級政府或者是相關執(zhí)法機關提出交辦意見。最后，一般由專門委員會對交辦意見進行督查，督促政府和相關執(zhí)法機構完善工作。

四、上海市人大常委會的控煙條例執(zhí)法檢查

對于執(zhí)法檢查制度的具體實施過程及其效果，這里以上海市人大常委會對《上海市公共場所控制吸煙條例》執(zhí)法檢查的情況展開分析。

1.上海市《控煙條例》出臺歷程

上海市的控煙政策可以追溯至1994年上海市人民政府頒布的《上海市公共場所禁止吸煙暫行規(guī)定》。經(jīng)過多年的實施，該《暫行規(guī)定》的部分內(nèi)容已不適應新的要求。隨著社會的不斷發(fā)展，市民健康意識不斷提高，文明水平的逐步提高，公共場所控煙立法呼聲日益強烈。自上海市十屆人大一次會議以來，先后有6位代表提出了控制吸煙危害方面的書面意見6項，31位代表參與附議。在2009年召開的上海市十三屆人代會二次會議上，3位代表分別領銜提出議案，5O位代表參與附議，這些議案都建議上海市人大能夠制定控煙的地方性法規(guī)。①陸軼、張進：《上海市控煙立法背景與內(nèi)容綜述》，《中國衛(wèi)生法制》2010年第2期，第21頁。2008年控煙立法項目被列人《上海市人大常委會五年立法規(guī)劃（2008-2012年）》立法預備項目，并于2009年5月將控煙立法轉為年度正式立法項目。上海市政府于2009年7月向上海市人大常委會提出《關于提請審議＆lt;上海市公共場所控制吸煙條例（草案）＆gt;的議案》。2009年8月和10月，上海市人大常委會對《上海市公共場所控制吸煙條例（草案）》分別進行了兩次審議。2009年12月10日，上海市第十三屆人大常委會第十五次會議表決通過該條例草案。

再過兩年多的時間，中國就將慶祝共和國五十周歲的誕辰；而人類將喜迎一個新世紀的千歲新年。我深信不疑，香港將在那個雙喜臨門的時刻，用更加美好的生活，向祖國獻禮；帶著更加輝煌的成就，跨進新世紀。

一般看來，法定決策機關外部人員的廣泛參與是政策民主化的應有內(nèi)容，而政策的民主化又往往有利于政策科學化程度的提高和防范權力的濫用。對于《控煙條例》而言，社會公眾的廣泛參與不僅能提升政策的科學性、合理性，還能起到控煙宣傳的效果。因此，在制定《控煙條例》的過程中強調(diào)公眾參與是非常有意義的。上海市人大常委會在對控煙條例草案進行一審之后，公布控煙條例草案全文向全社會征求意見。在征求意見的21天內(nèi)，上海市人大常委會共收到來信、傳真和電子郵件56件，收到的修改意見和建議多達207條。針對公開征求意見反映的焦點問題，上海市人大常委會舉行了立法聽證會。在立法聽證會上，有19名聽證陳述人發(fā)言，10名上海市民到會旁聽。公開征求意見和立法聽證會反映的諸多有價值的市民意見被立法機關所采納，并被寫入條例當中，如音樂廳、電梯、網(wǎng)吧等市民比較關心的場所被增加為禁止吸煙的場所；再如明確執(zhí)法主體等。②陸軼、張進：《上海市控煙立法背景與內(nèi)容綜述》，《中國衛(wèi)生法制》2010年第2期，第21頁。在《控煙條例》制定過程中以及批準實施后，上海市人大、政府相關機構注重公眾參與和媒體宣傳。在控煙條例正式實施后半年內(nèi)，各級健康促進委員會等部門共制作發(fā)放了90多萬份控煙宣傳資料，開展了1300多次控煙展板巡展，組織了500多次參與面較廣的主題宣傳活動，另外還投播控煙電視廣告累計超過5000次，持續(xù)1個半月在990、792調(diào)頻滾動播放控煙公益廣告。③馬云飛：《控煙半年考——市人大常委會啟動控煙條例執(zhí)法檢查》，《上海人大》2010年第10期，第20頁。

2.《控煙條例》執(zhí)法檢查基本情況

自2010年3月施行以來，市人大常委會高度重視《條例》的貫徹實施情況，《條例》施行僅半年，常委會即啟動了為期逾兩年的執(zhí)法檢查，劉云耕主任（時任）在執(zhí)法檢查動員會上對執(zhí)法檢查工作進行部署，要求市政府、各相關部門扎扎實實抓好《條例》各項規(guī)定的貫徹實施工作，破解社會領域法規(guī)執(zhí)行難題。自2010年10月起，執(zhí)法檢查組分別針對醫(yī)療、教育、機關、娛樂、餐飲、旅館、網(wǎng)吧、公共交通等公共場所，進行了八個系列的暗訪檢查（詳見表4）。

3.《控煙條例》執(zhí)法檢查效果分析

在2010年10月起到2012年10月兩年期間，執(zhí)法檢查組共開展了8個系列的執(zhí)法檢查活動。在政策認同度方面，根據(jù)上海市健康促進委員會副主任李忠陽的報告，《條例》的社會知曉率和公眾支持率始終保持在85％以上。④李忠陽：《關于本市貫徹實施＆lt;上海市公共場所控制吸煙條例＆gt;情況的報告》，上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議，2012年11月21日，調(diào)研資料。

控煙執(zhí)法檢查的績效自然體現(xiàn)在控煙條例的實施上來，也就是控煙的實效上面。根據(jù)市健康教育所進行的公共場所控煙狀況年度監(jiān)測顯示，在《控煙條例》實施后，法定控煙場所吸煙發(fā)生率下降，勸阻率明顯上升，社會知曉度以及公眾支持度一直保持在高位（見表5）。

表4　上海人大常委會《控煙條例》執(zhí)法檢查情況一覽表

表5　公共場所控煙狀況年度檢測情況

另外，各級健康促進委員會組織對控煙監(jiān)管部門及健康促進系統(tǒng)的工作人員分批進行了專題普法培訓，各監(jiān)管部門也在系統(tǒng)或行業(yè)內(nèi)對包括法定控煙場所管理人員在內(nèi)的各類人群開展培訓，總計約2000場、8.8萬人。市公安局治安總隊與全市1500余家網(wǎng)吧逐一簽訂《禁煙責任書》，并把網(wǎng)吧控煙與消防安全防范結合起來，對違規(guī)吸煙情節(jié)嚴重的網(wǎng)民依據(jù)消防法從嚴處罰。據(jù)不完全統(tǒng)計，《條例》實施至今，全市共發(fā)放各類宣傳資料350多萬份，展版巡展4000多場、大型主題宣傳1200多場，參與人數(shù)120多萬。此外，在電視、電臺、報紙等大眾媒體先后投放控煙公益廣告5000余次，市級以上媒體關于控煙的原創(chuàng)報道達400余次。另外，市控煙立案處罰并處以罰款的案例數(shù)逐年遞增，反映出本市公共場所控煙執(zhí)法力度正在增強（見表6）。①李忠陽：《關于本市貫徹實施＆lt;上海市公共場所控制吸煙條例＆gt;情況的報告》，上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議，2012年11月21日，調(diào)研資料。

公共場所的具體控煙情況，以上海長寧區(qū)的控煙情況舉例，為了配合《控煙條例》的實施，長寧區(qū)在2010年2-9月期間，先后2次對區(qū)內(nèi)各類公共場所《控煙條例》執(zhí)行情況進行階段性監(jiān)測評估（見表7）。

從以上數(shù)據(jù)顯示，上海市的控煙工作確實有較大的進步，醫(yī)療衛(wèi)生機構控煙工作在衛(wèi)生部組織的暗查中連續(xù)幾年都名列前茅（2010年、2011年分別列居全國第一名、第二名）。③《＆lt;上海市公共場所控制吸煙條例＆gt;實施情況評估課題研究報告》，調(diào)研資料。人大常委會的控煙執(zhí)法檢查一直貫穿在上?？責煿ぷ鞯倪^程中。從整體來看，控煙執(zhí)法檢查卓有成效。

表6　上海市控煙立案處罰情況

4.執(zhí)法檢查存在的問題

從執(zhí)法檢查情況來看，控煙執(zhí)法檢查仍明顯存在著一些問題，而這些問題也是執(zhí)法檢查常常面臨的。

（1）檢查對象的錯位

從控煙執(zhí)法檢查的情況來看，執(zhí)法檢查組在兩年多的控煙執(zhí)法檢查過程中，分別對醫(yī)療、教育、機關、娛樂、餐飲、旅館、網(wǎng)吧、公共交通等公共場所，進行了八個系列的暗訪檢查。在具體的檢查情況中，執(zhí)法檢查小組暗訪的內(nèi)容也可以總結為這些場所對《控煙條例》的守法情況。而《監(jiān)督法》明確規(guī)定執(zhí)法檢查的對象是執(zhí)法機關，檢查的客體應該是執(zhí)法機關的貫徹法律的情況。

回溯執(zhí)法檢查的歷史，“縣級以上地方各級人大常委會，適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，針對法制建設中‘立法不少，執(zhí)法不好'、‘立法如林，執(zhí)法無人'的狀況，創(chuàng)造了執(zhí)法檢查這種工作方式，目的在于檢查法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題。很顯然，人大執(zhí)法檢查的初衷是解決執(zhí)法中的問題，保證國家法律的有效實施。”①顯瑞：《人大執(zhí)法檢查主要檢查什么》，《人大研究》1998年第8期，第1頁。從執(zhí)法檢查的性質(zhì)上來看，執(zhí)法檢查是人大對政府的一種監(jiān)督，它是人大作為國家權力機關監(jiān)督行為的體現(xiàn)，這也可以說明為什么講執(zhí)法檢查這一制度規(guī)定在《監(jiān)督法》的原因。

表7　《控煙條例》實施前后內(nèi)長寧區(qū)各類公共場所控煙資料配備情況比較

不僅是在控煙執(zhí)法檢查中，而且是在普遍的執(zhí)法檢查中都存在著將檢查的著重點放在了檢查社會關系主體的守法狀態(tài)，這不但是違背了執(zhí)法檢查制度的初衷，同時，人大調(diào)動大量資源做本應該由政府或者是法律法規(guī)授權的相關組織所做的事，不僅是職能的錯位，也是資源的浪費。

（2）執(zhí)法檢查缺乏相應的強制力

人大執(zhí)法檢查作為一種制度規(guī)定在《監(jiān)督法》中，而監(jiān)督的本質(zhì)在于其強制力，也正因為如此，監(jiān)督對被監(jiān)督者才會有真正的威懾力。

從上海市控煙執(zhí)法檢查報告來看，主要談及了執(zhí)法檢查的基本情況，《條例》實施的總體情況及啟示以及相關建議，對于執(zhí)法機構的執(zhí)法中存在問題幾乎沒有談到，反而詳談執(zhí)法部門積極配合執(zhí)法檢查的情況。對于這種情況，執(zhí)法檢查能起到的真正的監(jiān)督效果則要打上大大的問號。

而在《監(jiān)督法》只規(guī)定了執(zhí)法檢查報告包括對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法工作的建議；對有關法律、法規(guī)提出修改完善的建議。也就是說，人大常委會的執(zhí)法檢查對執(zhí)法部門的監(jiān)督只停留在了建議的層面上。

一方面，我們認定執(zhí)法檢查是一種獨立的監(jiān)督方式，并人為地夸大它的作用；另一方面，我們又不肯賦予執(zhí)法檢查以必要的強制手段，從而使它難以承擔監(jiān)督的職能。如何增強執(zhí)法檢查的強制力，是擺在各級人大面前亟須解決的問題。

（3）缺乏監(jiān)督機制

上海市人大常委會控煙執(zhí)法檢查是對控煙執(zhí)法機關的監(jiān)督，但執(zhí)法檢查作為一項制度，其本身也應該接受社會和公眾的監(jiān)督。正如前文說提到的政策評估，政策的質(zhì)量與效果如何，都應該有一套評判標準，而且作為一個政策也應該要有相應的監(jiān)督機制。人大執(zhí)法檢查工作質(zhì)量和效果如何，同樣也應有一個相應的評判標準和監(jiān)督機制。執(zhí)法檢查評判的標準不應該是簡單地檢查了多少次，檢查了多少個單位或部門，應該是通過執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)了多少問題，肯定了哪些經(jīng)驗和成績；作為問題是否得到了相應的處理，處理的結果所涉及的當事人是否認可和滿意；作為經(jīng)驗和成績是否得到進一步改進和提高。①崔珍洽：《人大執(zhí)法檢查中所存在的問題》，《吉林人大工作》，2008年第8期，第31頁。

執(zhí)法檢查是立法后評估的一種手段，是人大對一府兩院的監(jiān)督，而對于人大的執(zhí)法檢查工作，應該由社會和公眾來進行監(jiān)督?？尚械姆绞绞菆?zhí)法檢查過程和結果的透明度和公開化，讓社會和人民群眾更多地參與監(jiān)督，了解人大執(zhí)法檢查的過程和結果。只有這樣，執(zhí)法檢查工作才能取得更好的法律效果與社會效果。

（責任編輯：肖舟）

Implementation and Effect of Local Council's Post-Legislation Assessment：The Case of Shanghai Smoking Control Law Enforcement Inspection

LIU Weiwei，HUANG Kehao
（Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

In recent years，local policies tend to be implemented in the form of legislation.Throughout the entire policy process，legislation is only the beginning.Assessing the quality of a local policy is concerned not only the legislative level，but also the status of implementation of legislation.Therefore，the law enforcement inspection becomes a very popular manner to guarantee the implementation of policies.Law enforcement inspection is a policy assessment tool.In this article，we would take Shanghai Smoking Control Law enforcement inspection for example，analyze its effect.The main problems of present law enforcement inspection are：wrong positioning，and lack of oversight mechanisms.

policy evaluation；post-legislation assessment；law enforcement inspection；smoking control ordinance

本文是上海政法學院創(chuàng)新性學科團隊建設項目，上海政法學院青年科研基金項目。本文部分資料來自劉偉偉在上海市人大掛職期間（2011.10-2012.5）調(diào)研所得。

劉偉偉，上海政法學院國際事務與公共管理學院講師，政治學博士、公共管理博士后；黃科豪，上海政法學院國際事務與公共管理學院。

D92

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1008-7672（2016）03-0104-11