葉敏

（華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海 200237）

中印社會(huì)比較研究

中印大城市攤販治理：行政化排斥與政治性接納

葉敏

（華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海 200237）

中國和印度的大城市都存在規(guī)?？捎^的攤販經(jīng)濟(jì)，通過對(duì)中國和印度的攤販經(jīng)濟(jì)以及治理模式的觀察，一方面發(fā)現(xiàn)中印大城市在攤販治理上存在明顯的相異之處，比如攤販的弱組織與強(qiáng)組織、攤販治理的去政治化與政治化、司法機(jī)構(gòu)的弱卷入與強(qiáng)卷入，以及規(guī)制強(qiáng)度的高與低，另一方面，中印大城市在攤販治理上又存在著相似性，比如正式制度對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)存在排斥取向、城市的“形象政治”和階層利益沖突導(dǎo)致城市政府容易對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)執(zhí)行“不歡迎”政策，同時(shí)兩國大城市在攤販治理過程都存在明顯的執(zhí)法尋租和賄賂行為。比較而言，中國和印度大城市在攤販治理上分別走上了行政化排斥和政治性接納的治理路徑。中國和印度之間的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政治體制上的差異有助于解釋兩國大城市政府在攤販治理上的趨異性，而兩國大城市政府對(duì)攤販治理的趨同性則似乎根源于發(fā)展中國家大城市的增長體制和階層利益沖突。

中國 印度 攤販 治理

一、中印大城市的攤販經(jīng)濟(jì)及其產(chǎn)生

1.中印大城市的攤販經(jīng)濟(jì)

中國和印度是世界上最大的兩個(gè)發(fā)展中國家，兩個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)上都先后經(jīng)歷了大改革事件，目前都處于快速城市化階段。由于兩國巨大的人口基數(shù)，在城市化發(fā)展快速推進(jìn)的進(jìn)程中，中國和印度都形成了眾多人口規(guī)模相當(dāng)可觀的大城市。與其他發(fā)展中國家一樣，中國和印度的大城市在城市的主流空間逐步展現(xiàn)出繁榮發(fā)達(dá)、現(xiàn)代光鮮和受法律保護(hù)的正規(guī)經(jīng)濟(jì)體系，但是在城市的非主流空間、邊緣空間和縫隙空間則容納著大量的“傳統(tǒng)落后”、形象欠佳且不受法律保護(hù)的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)體系。城市攤販經(jīng)濟(jì)是這種非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的典型代表，作為一種非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的子類，攤販經(jīng)濟(jì)主要是指一種個(gè)體或家庭經(jīng)營的街頭貿(mào)易行為，一般難以得到正式制度的合法性確認(rèn)。中國和印度的大城市都似乎是攤販經(jīng)濟(jì)的“重災(zāi)區(qū)”，一些城市窮人和來自鄉(xiāng)村的移民以此為生。截止目前，中國還沒有全國范圍內(nèi)的攤販統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但可以肯定的是，彌散分布于中國大中小城鎮(zhèn)的街頭攤販的規(guī)模相當(dāng)可觀。在印度，有學(xué)者估計(jì)2005年印度的攤販數(shù)量高達(dá)1000萬左右，大約占到城市人口的2.5％。①Bhowmik，S.，Street Vendors in Asia：Survey of Research.Street Vendors in the Global Urban Economy.London New York New Delhi：Routledge，2010，PP.20-45.2009年的一項(xiàng)普查提供的數(shù)字顯示，印度大概有11％的城市就業(yè)人口，也即是約1440萬人，通過在街頭售賣物品和服務(wù)獲取生計(jì)。②Chen，M.A.，＆amp;Raveendran，G，“Urban Employment in India: Recent Trends and Patterns”，Margin：The Journal of Applied Economic Research，Vol.6，No.2，2012，PP.159-179.如果按照印度的比例估算（占城市人口的2.5％），并以2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)中城市人口為基數(shù)，那么中國的攤販數(shù)量將達(dá)到1664萬人。而如果按照北京市2003年的測(cè)算方案，攤販數(shù)量占到流動(dòng)人口的8.8％，以2003年流動(dòng)人口數(shù)量為基數(shù)，那么對(duì)應(yīng)當(dāng)年的中國攤販數(shù)量就是1949萬人。而如果按照2003年左右臺(tái)灣地區(qū)的測(cè)算方案，攤販數(shù)量占到就業(yè)人口的4.6％，以2003年中國的就業(yè)人口為基數(shù)，那么2003年中國的攤販數(shù)量就高達(dá)3501萬人。③黃耿志：《城市攤販的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源與空間政治》，商務(wù)印書館2015年版，第65頁。此外，有學(xué)者在2009年撰文指出，中國攤販的人口規(guī)模不少于3000萬，但該項(xiàng)數(shù)據(jù)并沒有說明根據(jù)。④田必耀：《“整編”流動(dòng)攤販?zhǔn)敲裆}》，《中國人大》2009年第15期。這些估算數(shù)據(jù)可能都不是與真實(shí)相符的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但是都能夠說明中國有著規(guī)模龐大的攤販群體。

表1　街頭攤販在印度就業(yè)結(jié)構(gòu)中的所占比例

2.中印大城市攤販經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生邏輯

從攤販經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生邏輯上而言，城市化進(jìn)程中的正規(guī)就業(yè)不足、全球化的沖擊、農(nóng)村移民的生存手段、制度上的排斥、經(jīng)營者的理性選擇都是產(chǎn)生非正規(guī)的攤販經(jīng)濟(jì)的原因。與中國不同，印度的工業(yè)化似乎大大滯后于城市化，造成城市化進(jìn)程中正規(guī)就業(yè)崗位的嚴(yán)重不足，甚至有學(xué)者針對(duì)印度情況提出了“無就業(yè)崗位的增長”的概念。⑤Mehrotra，S.，Gandhi，A.，Saha，P.，＆amp;Sahoo，B.K.，“Joblessness and informalization:Challenges to inclusive growth in India”，IAMR occasional paper，Vol.9，2012.對(duì)印度而言，更為嚴(yán)重的情況是，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)印度一些城市造成了去工業(yè)化的趨勢(shì)，造成城市大量工人失業(yè)。與此同時(shí)，印度很長一段時(shí)間由于土地改革的不徹底和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的稀缺，造成了較為嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)危機(jī)，在農(nóng)業(yè)危機(jī)的逼迫下，許多農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)獲取生計(jì)，最為方便的辦法就是進(jìn)行街頭貿(mào)易。在印度的加爾各答和孟買，分別有50％和30％的攤販曾經(jīng)處于正規(guī)就業(yè)狀態(tài)，或者說印度的去工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)調(diào)整使得城市工人進(jìn)入攤販經(jīng)濟(jì)行列。⑥Bhowmik，Sharit，“Legalprotection for street vendors”，Economic and Political Weekly，Vol.45，No.51，2010，PP，12-15.根SEWA（自我雇用婦女聯(lián)合會(huì)）對(duì)艾德邁赫巴德的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，50％的街頭攤販來自于紡織行業(yè)的失業(yè)工人。中國大城市也存在相當(dāng)可觀的攤販經(jīng)濟(jì)，攤販經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生原因也是多元因素的組合。與印度相比，中國的工業(yè)化更為成功，提供的正規(guī)就業(yè)崗位也更多。但是中國作為“世界工廠”在全球經(jīng)濟(jì)鏈條中并不具有優(yōu)勢(shì)，大量勞動(dòng)力掙取的工資極為有限，他們的消費(fèi)品很難通過正規(guī)經(jīng)濟(jì)來滿足。所以許多中國學(xué)者都指出中國的攤販經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生原因是城市化進(jìn)程中對(duì)社會(huì)中低端需求的一種滿足形式。①李瑾：《論城市化進(jìn)程中的低端需求——以城市攤販問題為例》，《城市問題》2009年第3期；孫芝興等編：《攤販經(jīng)濟(jì)研究》，上海人民出版社2009年版；劉新宇：《中國低端就業(yè)與城市環(huán)境管理沖突研究》，上海市社會(huì)科學(xué)院出版社2012年版。黃耿志在對(duì)中國攤販經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力因素的分析中，將動(dòng)力因素分為推力組和拉力組，推力組是將勞動(dòng)者推入攤販經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)的外部因素，包括農(nóng)村貧困、過度剝削的工作條件（包括低工資、拖欠工資、不自由、沒前途和工作過度勞累）、失業(yè)、城市貧困、創(chuàng)業(yè)因素/企業(yè)家精神，拉力組包括自由自治或靈活性、不錯(cuò)的收入和僅夠生存的收入。在對(duì)廣州200名攤販問卷調(diào)查后進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)勞動(dòng)力進(jìn)入攤販經(jīng)濟(jì)最主要的兩個(gè)原因是過度剝削的工作條件和農(nóng)村貧困。②黃耿志：《城市攤販的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源與空間政治》，商務(wù)印書館2015年版，第70-71頁。

二、中印大城市攤販治理的相異之處

1.攤販的弱組織與強(qiáng)組織

中國和印度在攤販治理時(shí)，國家所面對(duì)的社會(huì)存在著重要的差異?？傮w而言，中國的攤販經(jīng)濟(jì)內(nèi)部處于一種近似“一盤散沙”的弱組織狀態(tài)，而印度攤販經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部紐帶則更為強(qiáng)勁，處于一種局部“攥緊拳頭”的強(qiáng)組織狀態(tài)。在印度，全國性和地區(qū)性的攤販協(xié)會(huì)較為常見。比如，成立于1972年的自我雇用婦女聯(lián)合會(huì)（SEWA）是其中影響較大的一個(gè)，它以捍衛(wèi)婦女?dāng)傌湹臋?quán)益為使命。1998年，印度全國性的攤販組織NASVI（印度國家攤販協(xié)會(huì)）在艾德邁赫巴德成立。到2010年，NASVI已經(jīng)在全國22個(gè)邦發(fā)展超過350個(gè)分支性攤販組織。地區(qū)性的攤販協(xié)會(huì)，比如“孟買小販協(xié)會(huì)”（Bombay Hawkers Union） 擁有會(huì)員60，000。而且還有10多個(gè)總部設(shè)在孟買之外的攤販組織。加爾各答的攤販組織是HSC。在印度，有相當(dāng)部分的攤販經(jīng)營者加入了攤販協(xié)會(huì)組織。根據(jù)CUE（Centre for Urban Equity）的一份基于對(duì)艾德邁赫巴德街頭攤販調(diào)查的工作論文，在被調(diào)查的200個(gè)街頭攤販中，有29％的人被組織起來了。③Mahadevia，D.，Brown，A.，Lyons，M.，Vyas，S.，Jajoo，K.，＆amp; Mishra，A，“Street Vendors in Ahmedabad：Status，Contribution and Challenges”，Working Paper 20，2013，Centre for Urban Equity，CEPT University，Ahmedabad.一般而言，印度的攤販協(xié)會(huì)組織起到多方面的功能，主要的功能是內(nèi)部秩序維護(hù)和外部與政府的溝通談判。比如，加爾各答的攤販組織HSC有兩個(gè)方面的主要功能：一是作為街頭攤販的監(jiān)護(hù)者，與市政的基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判；二是限制特定區(qū)域的攤販數(shù)量。HSC阻止新進(jìn)入的攤販，以使現(xiàn)有攤販的利潤不受影響。④Bandyopadhyay，R.，“Hawkers'Movement in Kolkata，1975-2007”，Economic and Political Weekly，Vol.44，No.17，2009，PP.116-119.目前而言，印度的攤販協(xié)會(huì)組織已經(jīng)成為影響政府政策議程的一支不可忽視的重要力量，比如，1998年成立的印度國家攤販協(xié)會(huì)（NASVI）曾對(duì)當(dāng)局就攤販監(jiān)管的某些議題，譬如對(duì)婦女?dāng)傌湙?quán)益保護(hù)（NASVI）采取支持性政策發(fā)揮積極作用，尤其對(duì)2004年印度國家攤販政策的出臺(tái)作出了貢獻(xiàn)。⑤Bhowmik，S.，Street Vendors in Asia：Survey of Research.Street Vendors in the Global Urban Economy.London New York New Delhi：Routledge，2010，PP.20-45.又比如，在2005年總部設(shè)在加爾各答的HSC攤販組織參與了一次政府組織的攤販調(diào)查，當(dāng)這次合作調(diào)查開展后，HSC的參與者很快發(fā)現(xiàn)政府會(huì)在沒有安置的情況下減少攤販數(shù)量。在知悉這種情況下，HSC采取了兩項(xiàng)針對(duì)性措施，一方面，HSC的成員開始干預(yù)調(diào)查員，讓他們不那么容易獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，另一方面，HSC組織了一個(gè)針對(duì)性的調(diào)查，對(duì)分布于21個(gè)交叉路的2350個(gè)攤販采集了樣本，并且在加爾各答市兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的幫助下做了技術(shù)性分析。通過這次與政府的博弈，HSC掌握了一定的政策話語權(quán)。⑥Bhattacharya R and Sanyal K.，"Bypassing the squalor：New towns， immateriallabour， andexclusioninpost-colonial urbanization"，Economic and Political Weekly，Vol.46，No.31，2011，PP.41-48.與印度的情況不同，中國的攤販經(jīng)濟(jì)多處于一種“散兵游勇”狀態(tài)，攤販之間雖然也存在一些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，但是這些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)處于一種碎片化的未整合狀態(tài)。城市一些區(qū)域的攤販經(jīng)營者之間可能是親戚或老鄉(xiāng)關(guān)系，但是能夠超越這種傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)跨區(qū)域甚至全國性的新式攤販協(xié)會(huì)組織是不存在的。當(dāng)然也有學(xué)者注意到中國攤販經(jīng)濟(jì)強(qiáng)組織的“特例”，比如來自新疆維吾爾族的攤販經(jīng)營者之間是高度組織化的，這大大加強(qiáng)了他們?cè)谀吧鞘兄械纳婺芰?。①黃耿志：《城市攤販的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源與空間政治》，商務(wù)印書館2015年版，第73頁。

2.攤販治理的去政治化與政治化

在中國的大城市，攤販經(jīng)營者多為外來人口，在這種情況下，攤販治理過程是一種去政治化的社會(huì)治理過程，政府通過法律、政策和執(zhí)法措施嚴(yán)格約束攤販經(jīng)濟(jì)，而攤販經(jīng)營者很難形成壓力集團(tuán)，也得不到政府或者政黨的有力支持。攤販經(jīng)營者與政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的博弈和抗?fàn)幨鞘冀K發(fā)生的，但是這種博弈和抗?fàn)幎嗍橇阈呛蛡€(gè)體化的，只有極少數(shù)情況下出現(xiàn)集體性抗?fàn)?，攤販?jīng)營者的生存哲學(xué)并不是結(jié)成壓力集團(tuán)或者參與政治尋找政治黨派的保護(hù)，而是以一種非政治化的心態(tài)與政府進(jìn)行著“貓捉老鼠的游戲”。不過，如果攤販經(jīng)營者是本地居民（特別是弱勢(shì)群體，如下崗工人）或少數(shù)民族，那么攤販治理過程的政治化就會(huì)體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)而對(duì)這些特殊的攤販群體采取較為容忍的治理策略。與中國的情況不同，政治因素在印度大城市的攤販治理中發(fā)揮著重要影響，或者說攤販治理過程明顯體現(xiàn)出政治化的特征。攤販經(jīng)營者往往是黨派成員，并具有選舉權(quán)，由攤販組成的協(xié)會(huì)組織對(duì)印度的政治黨派和各級(jí)政府的政策導(dǎo)向形成了不可忽視的影響力?；蛘哒f，印度的攤販經(jīng)營者不僅在權(quán)利上是一種政治行為者，而且在行動(dòng)上也更容易作為一種政治勢(shì)力而存在。比如，在全國層面，從2004年開始，印度全國性攤販組織（NASVI）就在印度國家攤販政策中起著關(guān)鍵的推動(dòng)作用。在推動(dòng)優(yōu)待攤販的全國性立法過程中，運(yùn)動(dòng)得到了印度國大黨的支持。2011年5月，由國大黨主席索尼婭·甘地領(lǐng)導(dǎo)的全國顧問委員會(huì)也傾向于聯(lián)邦議會(huì)立法。經(jīng)過全面考慮，印度政府決定盡早制定有關(guān)街頭小販的法律。②賀永紅：《印度為街頭小販立法》，《中國人大》2013年第23期。在地方層面，地區(qū)性攤販組織的政治參與和政治勢(shì)力的角逐對(duì)攤販治理政策也形成了相當(dāng)大的影響。在加爾各答，在1996年之前，加爾各答市對(duì)攤販的態(tài)度較為寬容，這在很大程度上是因?yàn)樽笠碚h基于選舉利益的考慮。但是等到印共馬列CPI（M）上臺(tái)主政之后，很快就發(fā)現(xiàn)社會(huì)利益的眾口難調(diào)了。所以印共馬列又采取了現(xiàn)實(shí)策略，即將現(xiàn)有的攤販整合進(jìn)入其附屬的工會(huì)組織，同時(shí)限制1977年之后的新進(jìn)入者。在印共馬列的主導(dǎo)下，政府宣布1977之前的攤販會(huì)得到許可證，而1977之后的攤販則是非法的。也即是說，印共馬列的策略是將已經(jīng)被政治動(dòng)員起來的攤販納入政治庇護(hù)，而同時(shí)又限制攤販規(guī)模的擴(kuò)大。③Bandyopadhyay，R.，“Hawkers'Movement in Kolkata，1975-2007”，Economic and Political Weekly，Vol.44，No.17，2009，PP.116-119.印度著名學(xué)者查特杰曾在其代表性著作《被治理者的政治》中提到，在印度，“攤販在政治社會(huì)中進(jìn)行了策略操作，成功地動(dòng)員了市民和政黨的支持，確立和維持他們那脆弱和顯然非法的對(duì)街道的占領(lǐng)”。④[印度]帕薩·查特杰：《被治理者的政治——思索大部分世界的大眾政治》，田立年譯，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第71頁。

3.司法機(jī)構(gòu)的弱卷入與強(qiáng)卷入

在中印攤販治理過程中，司法機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用大小也具有很大的差異，中國的司法機(jī)構(gòu)具有明顯的司法保守主義，而印度的司法機(jī)構(gòu)則表現(xiàn)出顯著的司法能動(dòng)主義，這很大程度上是因?yàn)閮蓢痉▽彶橹贫鹊牟煌?。在中國，攤販與政府之間的糾紛極少會(huì)鬧到法院，這一方面是因?yàn)檎畧?zhí)法機(jī)構(gòu)“師出有名”，相關(guān)法律、法規(guī)和政策為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行為提供了合法性，攤販在制度上是相當(dāng)“理虧”的，另一方面是因?yàn)橹袊姆ㄔ簬缀醪粚?duì)政府出臺(tái)的“抽象行政行為”（如立法，或者紅頭文件）進(jìn)行司法審查，即便攤販經(jīng)營者訴告到司法機(jī)構(gòu)，法院也不會(huì)受理。所以在中國，攤販經(jīng)營者與政府之間的糾紛解決一般不會(huì)走司法化軌道，通常的情況是攤販表面上會(huì)服從政府的管制，但是如果管制過于嚴(yán)厲，攤販可能會(huì)通過個(gè)體化、私人化、非正規(guī)的“弱者的武器”予以反抗。與中國不同，印度的司法機(jī)構(gòu)在攤販治理過程中是一種能動(dòng)者，特別是印度最高法院的判決發(fā)揮著巨大的影響力。在印度，最高法院的地位相當(dāng)顯赫，最高法院的司法審查是政府立法和政策實(shí)施一道嚴(yán)厲的“緊箍咒”。1985年，在“Bombay Hawkers'Union＆amp;others v.Bombay Municipal Corporation”一案中，原告是孟買小販聯(lián)盟以及幾名小販，被告則是大孟買市政公司、馬哈拉施特拉邦、市政官員和警官。原告認(rèn)為他們有在公共街道上從事憲法所賦予其的商業(yè)、事業(yè)或職業(yè)的根本權(quán)利，但是被告對(duì)其權(quán)利進(jìn)行了非法干涉。這個(gè)案件中法院認(rèn)可了小販有從事販賣的權(quán)利，但是不能以憲法上的根本權(quán)利為依據(jù)認(rèn)為有占用某處地方從事商業(yè)、經(jīng)營而不接受任何管理——包括市政管理當(dāng)局為了公共利益目的的管理。1989年，在“Sodan Singh and Ors.v.New Delhi Municipal Committee and Ors.”一案中，最高法院判決強(qiáng)調(diào)了“街頭攤販的重要作用以及對(duì)公共空間的使用問題”，認(rèn)為街頭攤販“在提供普通人的必需品方面有積極作用”，“街頭攤販的營生是行使其憲法上的根本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)管理而不是清除、驅(qū)逐”。2010年，在“Gainda Ram and Ors.v. Municipal Corporation of Delhi and Ors.”一案中，印度最高法院再次重申，“街頭攤販的謀生權(quán)利和行人的自由行路權(quán)都是憲法規(guī)定的根本權(quán)利”，市政當(dāng)局“不能因?yàn)槁愤厰傌溫毟F、無組織，就讓他們應(yīng)享有的這些基本權(quán)利處于混亂狀態(tài)，也不能用不斷變化的行政方案來決定他們的基本權(quán)利”。①董開星：《貓鼠游戲：城管與小販的復(fù)雜關(guān)系——印度的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國的啟示》，《清華法律評(píng)論》2012年第2期。

4.規(guī)制強(qiáng)度的高與低

如果從對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的規(guī)制強(qiáng)度上而言，中國的大城市明顯表現(xiàn)出高強(qiáng)度規(guī)制，而印度大城市的規(guī)制強(qiáng)度則相對(duì)較弱。在中國一元化體制結(jié)構(gòu)下，國家是高度統(tǒng)一的，立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)更容易作為一種整體而存在，或者說相對(duì)于社會(huì)，中國的國家是高度組織化和整合的。在地方各級(jí)政府認(rèn)準(zhǔn)攤販經(jīng)濟(jì)必須得到嚴(yán)厲整治的情況下，國家機(jī)器不僅能夠快速地出臺(tái)立法和政策措施，而且體制內(nèi)不太可能形成異質(zhì)性聲音或者實(shí)質(zhì)性阻力，媒體輿論也會(huì)配合決策而進(jìn)行導(dǎo)向性宣傳。與此同時(shí)，相對(duì)于強(qiáng)大的國家，中國的社會(huì)是分散化和個(gè)體化的，社會(huì)組織的發(fā)育相對(duì)孱弱，社會(huì)利益缺乏理性化和制度化的表達(dá)渠道。在中國的體制環(huán)境下，中國的大城市政府往往會(huì)出臺(tái)高度嚴(yán)厲的攤販治理政策，以及緊隨其后的強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法。在中國，國家層面有許多法律、法規(guī)禁止設(shè)攤行為，如1992年6月頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、2003年國務(wù)院出臺(tái)的《無照經(jīng)營查處取締辦法》，以及2009年出臺(tái)的《食品安全法》等等。地方層面出臺(tái)的政策措施往往更為嚴(yán)厲，比如上海在2012年之后明顯強(qiáng)化了對(duì)街頭攤販的整治力度，特別是隨著人口調(diào)控政策的施行，上海市將對(duì)街頭攤販治理視為一種人口調(diào)控的有效措施加以執(zhí)行，以致出臺(tái)一系列嚴(yán)厲的政策措施，例如《上海市臨時(shí)占用城市道路管理辦法》（2012年修訂）、《關(guān)于本市進(jìn)一步加強(qiáng)城市無序設(shè)攤綜合治理工作的實(shí)施意見》（2014年七部門文件）、《上海市食品攤販經(jīng)營管理辦法》（2015，地方規(guī)章）。除了這些政策措施之外，中國的大城市政府還通過相對(duì)集中處罰權(quán)、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、網(wǎng)格化管理、“第三方管理”等措施對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)形成了強(qiáng)大的管制能力。在政府的強(qiáng)勢(shì)管制之下，大城市的街道上的攤販已經(jīng)越來越少見。與中國的情況不同，印度大城市政府對(duì)攤販的規(guī)制強(qiáng)調(diào)明顯偏弱。筆者曾經(jīng)走訪印度第五大城市海德拉巴，其街道上熙熙攘攘的攤販令人十分震驚。相比中國的情況，印度大城市政府在規(guī)制攤販時(shí)很顯然面對(duì)著更多的阻力，包括來自反對(duì)黨的壓力、法院的壓力、NGO的壓力、媒體的壓力，等等。學(xué)者Schindler對(duì)德里的街頭攤販治理過程的研究就發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制對(duì)攤販實(shí)際依據(jù)的合法性邊界處于不斷變動(dòng)之中，法院、市政機(jī)構(gòu)、基層官僚、NGO、市民、媒體等多方主體一同參與了合法性邊界的再生產(chǎn)。國家并非是個(gè)有清晰目標(biāo)的整體，而是被多元利益集團(tuán)和競(jìng)爭性目標(biāo)所塑造和妥協(xié)。以至于在印度，“規(guī)制公共空間是一項(xiàng)無法結(jié)束的工作”，“雖然排斥性規(guī)制可以施加，但是卻很容易被顛覆、反轉(zhuǎn)和挑戰(zhàn)”。①Schindler，S.，“Producing and Contesting the Formal/informal Divide：Regulating Street Hawking in Delhi，India”，Urban Studies，Vol.51，No.12，2014，PP.2596-2612.

三、中印大城市攤販治理的相似性分析

1.法律制度上對(duì)街頭攤販經(jīng)濟(jì)的排斥

由于攤販經(jīng)濟(jì)經(jīng)常涉及到對(duì)城市公共空間的非法侵占，所以無論是在中國還是在印度，攤販經(jīng)營者所面對(duì)的制度環(huán)境都是不甚友好的。在中國，對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的規(guī)制政策來自中央與地方兩個(gè)層面。在中央層面，1992年6月國務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都不得在街道兩側(cè)和公共場(chǎng)地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施?！?003年國務(wù)院出臺(tái)的《無照經(jīng)營查處取締辦法》是到目前為止城市管理者查處攤販經(jīng)濟(jì)的重要規(guī)定，該行政法規(guī)第3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營?！倍鴶傌溄?jīng)濟(jì)恰恰是缺乏證照情況下的經(jīng)營形式。2009年出臺(tái)的《食品安全法》也大大強(qiáng)化了對(duì)食品生產(chǎn)、流通經(jīng)營的監(jiān)管，食品攤販自然受到國家的立法影響。該法第29條規(guī)定：“國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定”。一般而言，中央層面對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的規(guī)制政策較為宏觀和寬松，而來自于地方層面的規(guī)制政策則更加具體和嚴(yán)厲。以上海為例，2002年修訂的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第25條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得占用道路、橋梁、人行天橋、地下通道及其他公共場(chǎng)所設(shè)攤經(jīng)營、兜售物品，影響市容環(huán)境衛(wèi)生。經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)占用道路及其他公共場(chǎng)所堆放物品、設(shè)攤經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)保持周圍市容環(huán)境衛(wèi)生整潔。”2006年修訂出臺(tái)的《上海市城市道路管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定，城市道路范圍內(nèi)禁止下列行為，其中第4款為：“占用橋面、隧道堆物、設(shè)攤，占用道路堆放超過道路限載的重物”。2015年出臺(tái)的《上海市食品攤販經(jīng)營管理辦法》第14條規(guī)定：“在非臨時(shí)區(qū)域（點(diǎn)）和固定時(shí)段從事食品攤販活動(dòng)行為的查處，嚴(yán)厲打擊違法食品攤販經(jīng)營行為?！痹谟《龋瑪傌溄?jīng)濟(jì)面臨的制度環(huán)境相對(duì)寬松，但是正式制度對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)總體上是排斥的。雖然印度《憲法》第1 款g項(xiàng)高調(diào)規(guī)定了印度公民的職業(yè)自由，“一切公民均享有下列權(quán)利：從事任何專業(yè)、職業(yè)、商業(yè)或事業(yè)”，但是《憲法》同時(shí)也規(guī)定：“任何現(xiàn)行法律，凡因公共利益而對(duì)第1款g項(xiàng)所賦權(quán)利之行使加以合理限制者，其實(shí)施不受該款項(xiàng)規(guī)定之影響，該項(xiàng)規(guī)定亦不妨礙國家為此制定此類法律。”1951年出臺(tái)的《警察法》規(guī)定：“任何人不得在任何街道或公共的地方通過下列方式造成阻礙：以公開展示售賣，或者在貨攤、放人桶里、籃子里等任何方式進(jìn)行售賣?！痹摲ㄟ€規(guī)定警察有權(quán)驅(qū)逐任何在大街上的售賣。以印度大城市艾德邁赫巴德為例，對(duì)街頭攤販進(jìn)行管制的法律包括孟買省市政聯(lián)合體法（BombayProvincialMunicipalCorporationAct，1949）、孟買省警察法（Bombay Police Act，1951）、印度刑法典（Indian Penal Code，1860）、機(jī)動(dòng)車管制法（Motor Vehicle Act，1988）、刑事訴訟法（Criminal Procedure Code，1973），以及古吉拉特邦市鎮(zhèn)規(guī)劃與城市發(fā)展法（Gujarat Town Planning and Urban Development Act，1978）等。加爾各答市就規(guī)定任何人都不能利用街道進(jìn)行擺攤，違反此規(guī)定侵占公共道路的攤主將被認(rèn)定為犯罪并不得保釋。②蔡克蒙：《中國城管能從國外學(xué)習(xí)哪些經(jīng)驗(yàn)》，《法學(xué)》2010年第10期。與中國的情況類似，印度法律雖然往往沒有直接禁止街頭攤販經(jīng)濟(jì)，但是卻通過限制攤販對(duì)城市公共空間使用的方式排斥攤販經(jīng)濟(jì)。

2.城市的“形象政治”與階層利益沖突

中國和印度大城市攤販經(jīng)濟(jì)的治理過程之所以矛盾重重，其背后的一個(gè)共同根源是城市的“形象政治”與階層利益沖突。由于攤販經(jīng)濟(jì)總體上無法擺脫“臟亂差”的形象，所以對(duì)城市形象是個(gè)顯著的“污染”，城市政府出于“形象政治”的考慮經(jīng)常選擇犧牲攤販經(jīng)營者的利益。而隨著中國和印度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的社會(huì)階層分化，社會(huì)利益日益多元化，不同社會(huì)階層的利益偏好差異明顯，對(duì)城市公共空間使用和城市管理政策的要求日益差異化。社會(huì)中高階層的需求主要通過正規(guī)市場(chǎng)來滿足，而攤販經(jīng)濟(jì)滿足的是社會(huì)中低端需求，并且對(duì)城市中高階層而言，城市街道和公共空間被攤販經(jīng)濟(jì)所占用，不僅削減了他們的生活便利性，而且污染他們對(duì)城市的視覺享受。所以，無論在中國還是在印度，社會(huì)高層和城市中產(chǎn)階級(jí)一直是攤販經(jīng)濟(jì)的反對(duì)力量。在中國的大城市，城市政府高度在乎城市形象，這一方面是因?yàn)橐辉募瘷?quán)體制的制度慣性，另一方面也是大城市社會(huì)中高階層對(duì)城市形象高要求的政策傳導(dǎo)效應(yīng)。比如，2014年上海七部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于本市進(jìn)一步加強(qiáng)城市無序設(shè)攤綜合治理工作實(shí)施意見的通知》中就在文件開頭明確指出：“城市無序設(shè)攤是人民群眾反映突出的本市城市管理領(lǐng)域頑癥問題。”很顯然，這些的“人民群眾”主要是城市高層和城市中產(chǎn)階級(jí)。印度的情況也大體類似。印度攤販問題始終存在，但是學(xué)者發(fā)現(xiàn)到二十世紀(jì)九十年代攤販治理問題才開始引起廣泛關(guān)注，這主要是印度經(jīng)濟(jì)改革之后社會(huì)階層變遷所形成的漣漪效應(yīng)。1991年經(jīng)濟(jì)改革啟動(dòng)之后，印度新興中產(chǎn)階級(jí)興起。從二十世紀(jì)九十年代中期開始，攤販問題成為媒體廣為報(bào)道的議題，爭論通常在公民與非公民、秩序與失控、合法與非法等幾對(duì)關(guān)系上持續(xù)。①Bandyopadhyay，R.，“Politics of Archiving：Hawkers and Pavement Dwellers in Calcutta”，Dialectical Anthropology，Vol. 35，No.3，2011，PP.295-316.印度學(xué)者Rajagopal指出，按照孟買中產(chǎn)階級(jí)的觀點(diǎn)，街頭攤販?zhǔn)恰岸际锌臻g失控的象征”。②Rajagopal A.“The Violence of Commodity Aesthetics：Hawkers，Demolition Raids，and a new Regime of Consumption”，Social Text，Vol.19，No.3，2001，PP.91-113.還有學(xué)者甚至指出，街頭攤販和中產(chǎn)階級(jí)之間關(guān)系是一場(chǎng)“陣地戰(zhàn)”。但有的學(xué)者也認(rèn)為，新興中產(chǎn)階級(jí)并不想徹底地從城市里趕走這些貧困人口，而是試圖努力與這些貧民進(jìn)行溝通，從而規(guī)制他們對(duì)城市空間的使用?；蛘哒f，新興中產(chǎn)階級(jí)與攤販之間的沖突在于他們對(duì)公共空間使用上的爭議。③Bhattacharya R and Sanyal K.，“Bypassing the Squalor：New Towns，ImmaterialLabour，and Exclusion in Post-colonial Urbanization”，Economic and Political Weekly，Vol.46，No.31，2011，PP.41-48.2003年，一個(gè)代表利益訴求的中產(chǎn)階級(jí)環(huán)保組織向高等法院發(fā)起了一場(chǎng)公益訴訟，試圖讓法院裁決干預(yù)攤販問題。高等法院在2005年裁決邦政府和市政聯(lián)合體采取措施使得交叉路口在規(guī)定時(shí)間里是通暢的?？梢哉f，在印度，“反對(duì)將擺攤行為合法化的主要?jiǎng)恿碜杂谏鐣?huì)上層精英和中產(chǎn)階級(jí)以及代表他們利益的NGO，他們認(rèn)為街頭攤販大量侵占了城市的街道和其他公共空間，降低了城市的效率和生活質(zhì)量”。④蔡克蒙：《中國城管能從國外學(xué)習(xí)哪些經(jīng)驗(yàn)》，《法學(xué)》2010年第10期。

3.街頭官僚的執(zhí)法尋租與攤販的賄賂行為

對(duì)中印大城市的攤販經(jīng)營者而言，他們每天都需要面對(duì)代表公權(quán)力的街頭官僚的管制，以及這種管制異化之后的尋租行為。在中國的大城市，對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)管制的街頭官僚主要是城管，以及街鎮(zhèn)的準(zhǔn)街頭官僚，比如協(xié)管員隊(duì)伍。一般而言，作為城市管理的一線隊(duì)伍，城管（特別是協(xié)管員）的待遇較差、職業(yè)環(huán)境不佳，但同時(shí)卻掌握相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)，這使得他們?cè)趫?zhí)法過程中容易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為。當(dāng)然在現(xiàn)實(shí)中，攤販對(duì)城管的態(tài)度也較為復(fù)雜，一方面，城管的管制，特別是不時(shí)出現(xiàn)的跨部門參與的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，使得他們的街頭生意非常不穩(wěn)定，工作環(huán)境十分緊張和危險(xiǎn)，但是另一方面，多數(shù)攤販經(jīng)營者又認(rèn)為如果沒有城管的管制，街頭秩序可能更為惡劣，他們的生意可能更加得不到保障。筆者采訪的一位攤販認(rèn)為，“如果沒有城管的管理，可能每天都會(huì)打破頭”。所以在現(xiàn)實(shí)層面，攤販與城管的對(duì)抗往往并不是常態(tài)，相反攤販經(jīng)常想方設(shè)法地與城管搞好關(guān)系，以確保城管能夠給他們更多的空間和時(shí)間做好生意。比如2013年，某大城市的一個(gè)攤販和筆者說，他們每個(gè)月一個(gè)攤位需要給城管繳納300元的“罰款”，這個(gè)費(fèi)用的名義是“罰款”，實(shí)際上是讓他們做生意的“保護(hù)費(fèi)”。在該市，攤販向城管繳納“罰款”并不完全是一種被迫，而且一些攤販非常樂意賄賂城管，因?yàn)檫@種“小錢”會(huì)換來“大錢”，只要城管給他們時(shí)間和空間，這些小額賄賂是可以接受的，并且一旦城管接受了某種程度的賄賂，攤販在心理和合法性上就得到了更大的保障，他們更加能夠心安理得地在街頭做生意。所以，攤販真正害怕的不是交保護(hù)費(fèi)，而是街頭官僚的鐵面無私和不通人情。在印度的大城市，情況比較類似，攤販對(duì)街頭官僚的賄賂行為也是常態(tài)化行為。許多研究印度攤販的文獻(xiàn)都記錄了攤販對(duì)基層官僚的賄賂現(xiàn)象。在一項(xiàng)對(duì)印度十大城市的攤販調(diào)查報(bào)告中，提到大約60％-70％的攤販有對(duì)基層官僚的行賄經(jīng)歷。這種賄賂也有被迫的性質(zhì)，因?yàn)椤叭绻麄兺Ｖ怪Ц顿V賂，基層官僚就會(huì)驅(qū)逐他們，毀壞他們的商品”?！巴ǔＧ闆r下，賄賂金額每天在2盧比到100盧比之間”。①Bhowmik，S.K.，＆amp;Saha，D.，“Street Vending in Ten Cities in India”，Delhi National Association of Street Vendors of India，2012.根據(jù)印度城市平等研究中心（Centre for Urban Equity，CUE）的一份基于對(duì)艾德邁赫巴德街頭攤販調(diào)查的工作論文中指出，有31％的被調(diào)查攤販有賄賂的經(jīng)歷。賄賂的金額，至少每月300盧比，有的攤販需要支付更多的保護(hù)費(fèi)。②Mahadevia，D.，Brown，A.，Lyons，M.，Vyas，S.，Jajoo，K.，＆amp; Mishra，A.，“Street Vendors in Ahmedabad：Status，Contribution and Challenges”.Working Paper 20，2013，Centre for Urban Equity，CEPT University，Ahmedabad.在一項(xiàng)對(duì)871名攤販的調(diào)查中，研究者發(fā)現(xiàn)在班加羅爾，超過半數(shù)的攤販經(jīng)營者要平均要拿出他們收入的15％去支付賄賂。③Williams，C.C.，＆amp;Gurtoo，A.，“Evaluating Competing Theories of Street Entrepreneurship：Some Lessons From a Study of Street Vendors in Bangalore，India”，International Entrepreneurship and Management Journal，Vol.8，No.4，2013，PP.391-409.

四、行政化排斥與政治性接納：中印大城市攤販治理模式的比較啟示

從上述比較分析中可以看出中國與印度大城市攤販治理既存在趨異性的一面，同時(shí)也存在趨同性的一面。在總體的治理邏輯上，中國大城市的攤販治理走的是一條行政化排斥的道路，這種治理模式的基本特點(diǎn)是一種去政治化的行政管制過程，攤販經(jīng)濟(jì)幾乎無法取得制度合法性，強(qiáng)而有力的政府管制帶來了表面上更為良好的城市秩序。而印度大城市則走上了一種政治性接納的治理模式，這種治理模式是指攤販治理過程充滿著多元主體的政治性互動(dòng)，攤販經(jīng)濟(jì)的制度合法性在政治動(dòng)員下得到一定程度的承認(rèn)，而同時(shí)政治性接納又導(dǎo)致政府難以形成強(qiáng)而有力的管制能力，導(dǎo)致城市秩序的相對(duì)失控。

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治體制與中印大城市攤販治理的趨異性

如果從根源上解讀中印大城市攤販治理的趨異性，那么中印兩國在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治體制上的差異是難以繞開的結(jié)構(gòu)性因素。中國和印度雖然都處于工業(yè)化、現(xiàn)代化階段，但是過去30多年來，中國一直以“世界工廠”著稱，中國勞動(dòng)密集型的制造業(yè)吸納了大量人口進(jìn)入正規(guī)就業(yè)體系。在中國，攤販經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生邏輯主要不是因?yàn)槿狈φ?guī)就業(yè)的被迫而為，而在較大程度上是因?yàn)閿傌溄?jīng)營者基于利益最大化考慮的自主選擇。在中國的大城市，作為一種個(gè)體或家庭經(jīng)營的攤販經(jīng)濟(jì)，這種生計(jì)具有很大的自主性，雖然會(huì)遭遇政府執(zhí)法人員的嚴(yán)厲管制，但是在街頭“打游擊”下來的收入往往比在工廠上班更為可觀。所以，在這種情況下，城市政府容易視攤販經(jīng)濟(jì)為一種無序經(jīng)濟(jì)，這種就業(yè)形式也并不容易當(dāng)作一種缺乏就業(yè)狀態(tài)時(shí)的無奈之舉而得到寬容。而過去幾十年，印度以“世界辦公室”著稱，工業(yè)化明顯滯后于中國，制造業(yè)為社會(huì)提供的正規(guī)就業(yè)崗位明顯偏少，同時(shí)印度由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的短缺造成農(nóng)業(yè)危機(jī)的加重化。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，印度的大城市的攤販經(jīng)濟(jì)不僅量大，而且不具有禁止的社會(huì)可能性，因?yàn)橛写罅康某鞘胸毭窈娃r(nóng)村移民需要借助攤販經(jīng)濟(jì)獲得生計(jì)。在印度，相比中國，攤販經(jīng)營者更大程度上并不是因?yàn)橛憛捴圃鞓I(yè)或者嫌棄制造業(yè)賺錢過少而被迫進(jìn)入攤販經(jīng)濟(jì)，而是因?yàn)橹圃鞓I(yè)和正規(guī)就業(yè)崗位的缺乏而被迫進(jìn)入攤販經(jīng)濟(jì)。這種情況下，為了解決就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定性，印度政府更容易出臺(tái)接納攤販經(jīng)濟(jì)的政策措施。中印兩國的政治體制也極大地影響了兩國大城市在攤販治理上的差異。在政策形成上，中國主要是一種“內(nèi)輸入”體制，社會(huì)缺乏組織化、制度化的利益表達(dá)渠道，攤販經(jīng)營者無從發(fā)生組織化、制度化的權(quán)益訴求行為，政府也容易更為快速地出臺(tái)對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)嚴(yán)厲管制措施。而印度作為所謂西式民主的最大實(shí)踐國家，在政策形成上偏向一種“外輸入”體制，社會(huì)組織較為發(fā)達(dá)，政治系統(tǒng)也賦予了社會(huì)各集團(tuán)影響現(xiàn)實(shí)政治的制度化機(jī)制。在這種政策“外輸入”體制下，攤販經(jīng)營者更容易形成集體行動(dòng)和政治勢(shì)力，政府管制則更容易受到政治性抗?fàn)幍母蓴_和減速，不太容易形成中國式的管制能力。

2.增長體制、階層分化與中印大城市攤販治理的趨同性

不過中印大城市攤販治理過程也具有趨同的一面，比如法律制度環(huán)境都并不友好，城市政府的“形象政治”導(dǎo)致驅(qū)逐政策的此起彼伏。對(duì)中印大城市攤販治理趨同性的理解，不僅需要結(jié)合中印大城市的經(jīng)濟(jì)增長邏輯來加以理解，而且也要將社會(huì)階層分化的因素納入考慮。對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)而言，中印大城市的地方政策都往往不夠友好，這很大程度上是兩個(gè)大城市所依賴的經(jīng)濟(jì)增長模式。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，即便存在政治體制上的重大差別，中印兩國大城市都必須服從于一種由資本驅(qū)動(dòng)的增長體制。資本驅(qū)動(dòng)的增長體制都促使城市政府追求高端經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)GDP、稅收和資本利潤的更大幅度地增長，而攤販經(jīng)濟(jì)這種低端經(jīng)濟(jì)則代表著落后、稅收無著落以及城市空間運(yùn)轉(zhuǎn)的無效率。資本在城市空間上的表達(dá)很顯然不是落后、非正規(guī)和影響城市秩序的攤販經(jīng)濟(jì)，而是一種干凈、有序、高效率和現(xiàn)代化的正規(guī)經(jīng)濟(jì)。在這種增長體制下，城市地方政府不僅面臨著跨國競(jìng)爭，而且還面臨著國內(nèi)其他城市的競(jìng)爭，其相關(guān)政策出臺(tái)不得不服從增長邏輯，而不是善待非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的包容邏輯。隨著中印兩國經(jīng)濟(jì)的成長，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在自動(dòng)地分化社會(huì)，形成高中低不等的城市社會(huì)階層。城市中高端階層對(duì)城市形象和街道使用效率具有更大的偏好，而城市中低階層則對(duì)生計(jì)和成本更為敏感，而對(duì)于城市形象或交通擁堵更少在意。在中印兩國，這種階層偏好差異都會(huì)被一定的機(jī)制傳導(dǎo)為具有階層偏向性的政策措施。而在增長體制的約束下，兩國城市管理者都更容易服從社會(huì)中高階層的利益偏好，而對(duì)于社會(huì)中低層的利益偏好置之不理。所以，雖然中印兩國大城市在制度環(huán)境上差異較大，但是地方城市政府對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的政策邏輯卻具有相似性，這顯然與兩國地方政府所服從的增長邏輯和階層政治存在重要關(guān)聯(lián)。

3.中印大城市的攤販治理模式：城市秩序與底層權(quán)利的平衡與取舍

由于不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治體制，中國和印度大城市攤販治理分別走上了行政化排斥和政治性接納的道路，但是又在總體上體現(xiàn)了“異中有同”和“同中有異”的痕跡。實(shí)際上，中印大城市在攤販治理過程中都面臨著城市秩序與底層權(quán)利的平衡與取舍問題，即如何在維持現(xiàn)代化發(fā)展所要求的城市秩序的同時(shí)，為攤販經(jīng)濟(jì)這種底層經(jīng)濟(jì)留有更大的空間。很顯然，中國的大城市更多地偏向于城市秩序，對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)施加了更加不友好的政策環(huán)境，采取了更加強(qiáng)而有力的管制措施。而相比中國，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治體制的差異性，印度的大城市地方政府不得不為攤販經(jīng)濟(jì)留有更大的生存空間，雖然印度的大城市政府在社會(huì)中高層壓力下試圖壓縮攤販經(jīng)濟(jì)的空間，但是攤販治理過程已經(jīng)高度政治化，政府難以形成對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)持續(xù)有力的管制能力，從而為攤販經(jīng)濟(jì)的生存發(fā)展留下了更多空間。值得指出的是，中印兩國大城市在攤販治理上的不同選擇都可能是一種國情依賴和體制慣性，并不存在哪一種治理模式更為良好的問題。中國大城市的行政化排斥的治理模式帶來了更為干凈、整潔和高效率的城市秩序，但是在一定程度上犧牲了底層權(quán)利。而印度大城市的政治性接納的治理模式則在給予攤販經(jīng)濟(jì)更大生存空間的同時(shí)，使得城市秩序遭受更多的形象污染和秩序失控。但是筆者更愿意指出的是，攤販經(jīng)濟(jì)作為一種社會(huì)中底層集中受益的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，具有諸多方面的正功能，比如解決就業(yè)、窮人增收、生活便利化、降低生活成本和維持社會(huì)穩(wěn)定等等，這些正功能實(shí)際上需要中國大城市的城市管理者給予更多的重視。特別是當(dāng)下中國，經(jīng)濟(jì)上面臨較大的下行壓力，社會(huì)總體就業(yè)形勢(shì)趨于緊張，城市地方政府似乎更需要更新理念，以一種更加包容的心態(tài)為攤販經(jīng)濟(jì)留有更大的生存空間。

（責(zé)任編輯：徐澍）

The Governance of Street Vendors in Megacities of China and India：Administrative Elimination and Political Acceptation

YE Min
（The Humanity School of East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

After close comparison of the two countries'experiences，the article finds that China and India take two different models to govern street vending economy，the city governments of China prone to take administrative elimination policy，while the city governments of India more willing to take political acceptation policy.The differences of China and India in political system and social conditions help us to explain the dissimilarities of street governance，while the reasons of similarities root in the class collision and growth regime in the two countries.

China；India；street vendors；governance

本文為中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“中印大城市攤販治理模式比較”（2015M581539）和華東理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（222201522005）的階段性研究成果。[作者簡介]葉敏（1984-），男，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院講師，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員。研究方向：城鄉(xiāng)基層治理、中印治理比較。

F912.81

A

1008-7672（2016）03-0010-10