王艷偉，黃 宜

（1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，昆明 650201；2.云南省統(tǒng)計(jì)局，昆明 650051）

政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制研究

王艷偉1，黃 宜2

（1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，昆明 650201；2.云南省統(tǒng)計(jì)局，昆明 650051）

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)可以提高項(xiàng)目實(shí)施的效率。本文首先分析PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，然后研究了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因及演化機(jī)制。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制的研究有助于分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的內(nèi)在原因，從而有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為PPP項(xiàng)目順利實(shí)施提供保障。

PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)演化；演化機(jī)制

0　引 言

李克強(qiáng)總理提出要吸引社會(huì)資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供，一方面，可以有效緩解國(guó)家財(cái)政支出的困難，加速公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供；另一方面，可以激活社會(huì)資本，發(fā)揮社會(huì)資本方的靈活高效的作用，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府從大包大攬逐漸向監(jiān)督管理的角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，也解決了大量閑置社會(huì)資本沒(méi)有好的投資去向的難題，實(shí)現(xiàn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供與社會(huì)資本的有效對(duì)接。

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制的研究有助于政府和社會(huì)資本方有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目實(shí)施的成功率和項(xiàng)目績(jī)效。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的順利及有效實(shí)施，能夠有效緩解政府公共財(cái)政投入不足的壓力，為社會(huì)資本找到了一條相對(duì)理想的投資渠道，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府的職能，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，具有重要的意義和價(jià)值。

1　政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的全過(guò)程即風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控循環(huán)進(jìn)行的過(guò)程。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析與識(shí)別，把PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為：政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等十大類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

政治風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、政策穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)；法律風(fēng)險(xiǎn)包括法律環(huán)境變化風(fēng)險(xiǎn)、法律認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)；金融風(fēng)險(xiǎn)包括通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)包括市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)；信用風(fēng)險(xiǎn)包括道德風(fēng)險(xiǎn)、非道德風(fēng)險(xiǎn)；完工風(fēng)險(xiǎn)包括延遲風(fēng)險(xiǎn)、中途停工風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、工程地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、資源風(fēng)險(xiǎn)、能源和原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)；腐敗風(fēng)險(xiǎn)包括政府官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制腐敗風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、政治形勢(shì)變化風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的不僅包括項(xiàng)目中己經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，還包括項(xiàng)目中潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生變化時(shí)，項(xiàng)目可能出現(xiàn)的新的風(fēng)險(xiǎn)。也即是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別應(yīng)該考慮到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的方方面面，不遺漏任何一種風(fēng)險(xiǎn)，不給項(xiàng)目的運(yùn)行埋下隱患。

2　PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化分析

2.1PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化系統(tǒng)架構(gòu)

運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)理論，基于PPP項(xiàng)目復(fù)雜系統(tǒng)思想，提出政府、社會(huì)資本方和公眾三者協(xié)同的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化系統(tǒng)的概念、結(jié)構(gòu)特征以及各子系統(tǒng)之間發(fā)展過(guò)程（如圖1所示）。分析如何通過(guò)政府、社會(huì)資本方以及公眾子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用，從而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的最小化，為之后的研究奠定基本的方向，以此促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本方和公眾的多贏。

圖1　PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化系統(tǒng)基本結(jié)構(gòu)圖

2.2PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制分析

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化系統(tǒng)，在外界環(huán)境信息交流、外界能量交流和外界環(huán)境物質(zhì)交流3個(gè)條件下形成的，3個(gè)重要組成因素分別是政府、公眾和社會(huì)資本方。而三者擁有不同的功能機(jī)制，政府部門(mén)行使管理機(jī)制，社會(huì)資本行使運(yùn)營(yíng)機(jī)制而公眾行使生態(tài)機(jī)制。三者的關(guān)系也構(gòu)成了整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)框架的核心，公眾與政府之間。公眾為政府提供了社會(huì)回報(bào)，政府為公眾提供服務(wù)。公眾從社會(huì)資本方購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，社會(huì)資本方為公眾提供產(chǎn)品。在政府與社會(huì)資本方之間，政府與社會(huì)資本方互利合作，而社會(huì)資本方的建設(shè)運(yùn)營(yíng)為政府帶來(lái)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的提高。三者中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配是整個(gè)架構(gòu)的關(guān)鍵，在三者分擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，首要原則是讓三者中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有著最強(qiáng)控制力的一方來(lái)主要承擔(dān)，同時(shí)還要遵從著分擔(dān)最多風(fēng)險(xiǎn)的一方要獲得最大的利潤(rùn)。為了保證三者之間權(quán)利和義務(wù)的平衡，在合同中應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的條款，當(dāng)出現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目有利的變化時(shí)，要進(jìn)行對(duì)稱(chēng)性的風(fēng)險(xiǎn)分配。風(fēng)險(xiǎn)分配作為風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)貫穿項(xiàng)目合同期的全過(guò)程，公共部門(mén)和私人部門(mén)應(yīng)該采用有效的措施管理各自分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并盡可能幫助對(duì)方管理風(fēng)險(xiǎn)，從而保證項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

2.3PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)形成路徑及因果關(guān)系圖分析

PPP項(xiàng)目投資巨大，歷經(jīng)的周期較長(zhǎng)，涉及的利益相關(guān)方較多，在項(xiàng)目全生命周期中研究風(fēng)險(xiǎn)演化過(guò)程及發(fā)展機(jī)制顯得尤為重要。借助PPP項(xiàng)目全面風(fēng)險(xiǎn)演化系統(tǒng)，通過(guò)系統(tǒng)工程學(xué)的相關(guān)知識(shí)探究PPP項(xiàng)目全面風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制。下面選擇幾個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

2.3.1金融風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制分析

金融風(fēng)險(xiǎn)因素由外匯風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)及通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素構(gòu)成，如圖2所示。其中通貨膨脹會(huì)使貨幣貶值，導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加而產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。外匯風(fēng)險(xiǎn)的匯率改變和利率風(fēng)險(xiǎn)的利率變動(dòng)均會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。

圖2　金融風(fēng)險(xiǎn)形成路徑圖

2.3.2信用風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制分析

信用風(fēng)險(xiǎn)因素由道德風(fēng)險(xiǎn)和非道德風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成。PPP是一種項(xiàng)目融資模式，而“有限追索”的項(xiàng)目融資是依靠有效的信用保證結(jié)構(gòu)支撐起來(lái)的。道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生的原因有兩種，包括由于項(xiàng)目參與者的道德缺失，不履行合同約定的內(nèi)容造成的道德風(fēng)險(xiǎn)，以及由于戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等不可抗力使合約不能正常履行的非道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.3腐敗風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制分析

腐敗風(fēng)險(xiǎn)因素由政府官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)和制度機(jī)制腐敗風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)因素構(gòu)成。政府在PPP項(xiàng)目中起主導(dǎo)作用，但是在政府和社會(huì)資本合作期間政府官員利用其職務(wù)便利非法索取利益會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目造成不可估量的影響，最直接的影響是項(xiàng)目成本的增加，同時(shí)會(huì)對(duì)政府信用有負(fù)面的影響。制度機(jī)制腐敗是由于政府對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)制度的制定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏時(shí)效性，約束力和監(jiān)督力度不夠，不能形成高效的工作流程。

3　結(jié) 語(yǔ)

本文從PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因著手，將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等十大類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)政府和社會(huì)合作（PPP）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制分析，進(jìn)而可以探析風(fēng)險(xiǎn)演化的內(nèi)在機(jī)制，從而可以有針對(duì)性地采取相應(yīng)措施降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

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