馬海濤　師玉朋（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081）

特別關(guān)注

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀與制度改進(jìn)

馬海濤師玉朋
（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081）

內(nèi)容提要：作為一種以市場化理念引導(dǎo)和扶持小微企業(yè)的制度安排，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)營方式在實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新下日趨完善。為推進(jìn)雙創(chuàng)政策落地，各地創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模的爆發(fā)式增長激發(fā)了全社會從事天使投資的熱情和潛力。然而，基金規(guī)模過快膨脹暴露出管理分散、公私利益沖突、運(yùn)營監(jiān)管不到位等核心問題，成為制約引導(dǎo)基金健康發(fā)展的瓶頸。為此，建議在明確政府職能定位基礎(chǔ)上，統(tǒng)一創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，建立事前規(guī)劃制度，完善信息披露機(jī)制和寬容失敗機(jī)制，確保引導(dǎo)基金在制度框架下的市場化運(yùn)營。同時(shí)建立創(chuàng)新項(xiàng)目信息共享平臺，破除地域限制，增強(qiáng)落后地區(qū)的投資機(jī)會。

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展?fàn)顩r制度改進(jìn)區(qū)域共享

推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的動力之源，對增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力、推動供給側(cè)改革、走創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展道路具有重要意義，也是激發(fā)億萬群眾智慧和創(chuàng)造力，促進(jìn)社會縱向流動、公平正義的重大舉措。創(chuàng)業(yè)投資信息不對稱和研發(fā)項(xiàng)目的正外部性和高風(fēng)險(xiǎn)性等內(nèi)在屬性，導(dǎo)致資本供給短缺和逆向選擇等市場失靈問題時(shí)常出現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)投資市場（OECD［1］，2006；Da Rin［2］，2007）。在財(cái)政新常態(tài)下，為解決創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的市場失靈問題，貫徹落實(shí)市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)運(yùn)而生。政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金是由政府出資，通過第三方專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)以股權(quán)或債權(quán)等方式扶持特定階段、行業(yè)與區(qū)域的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展，吸引社會資金對初創(chuàng)期企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行投資，以此發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和引領(lǐng)作用，標(biāo)志著政府治理理念的轉(zhuǎn)變。因此，引導(dǎo)基金能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵在于它能否吸引社會資本參與創(chuàng)新投資，彌補(bǔ)市場失靈。為發(fā)揮我國政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金這一引導(dǎo)和撬動作用，亟需實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新來不斷規(guī)范基金管理模式，提升引導(dǎo)基金對創(chuàng)業(yè)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資家的激勵作用。然而，公共資本和私人資本的經(jīng)營目標(biāo)差異性、信息不對稱性等特征引致一系列問題，隨著各地創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，相關(guān)政策和制度體系設(shè)計(jì)不健全，成為制約基金發(fā)揮引導(dǎo)和杠桿作用的瓶頸。

一、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的制度建設(shè)

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在各國普遍存在，目前國內(nèi)外學(xué)者的研究重點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面：政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的有效性和國際創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ浇梃b。首先，關(guān)于政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的有效性，主要有信號發(fā)送假說和良性循環(huán)假說等理論可行性分析。信號發(fā)送假說認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的投資行為可以為其他市場主體發(fā)送信號，彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資過程中市場信息不完善機(jī)制，引導(dǎo)社會資本參與有政策目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資項(xiàng)目［3］。良性循環(huán)假說認(rèn)為，在企業(yè)創(chuàng)業(yè)初期，設(shè)立引導(dǎo)基金可以開創(chuàng)一個(gè)良性循環(huán)，為后續(xù)資本不斷進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資市場和進(jìn)行天使投資鋪平道路［4］。實(shí)證方面，Cumming［5］（2007）對澳大利亞政府創(chuàng)業(yè)投資基金進(jìn)行分析，認(rèn)為其與私人資本的合作有效支持了處于種子期的新興戰(zhàn)略性企業(yè)，有利于風(fēng)險(xiǎn)投資市場發(fā)展。楊敏利［6］（2014）分析了我國省際創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用，該文結(jié)論支持良性循環(huán)假說，在創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展成熟的省份存在擠出效應(yīng)，而在落后省份則存在引導(dǎo)效應(yīng)。其次，關(guān)于國際基金運(yùn)作模式及其對我國啟示方面，蕭端［7］（2014）以以色列Y0ZMA基金為例，探究其糾正市場失靈又避免政府失靈的機(jī)制設(shè)計(jì)，并分析其在中國的適用性；黃曼遠(yuǎn)［8］（2015）對比分析我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與歐洲投資基金，并提出優(yōu)化我國政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)作的政策建議。

在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，我國開始探索使用財(cái)政資金扶持和資助早期階段創(chuàng)新項(xiàng)目，各級政府先后組建了一批國有獨(dú)資或國有控股的創(chuàng)業(yè)投資公司，直接從事特定領(lǐng)域的創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)。然而，公共資本固有的產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致難以建立收益激勵機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和創(chuàng)新能力不及預(yù)期，因此這種模式政策效果欠佳。

在強(qiáng)調(diào)市場精神的新時(shí)期，主張?jiān)O(shè)立政策性創(chuàng)業(yè)投資基金的呼聲高漲。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降幕A(chǔ)上，政府不再對創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行直接投資，逐步試點(diǎn)探索和創(chuàng)新國外創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金模式。2001年，中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立，為建立和完善我國政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金制度提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)?！秳?chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（國發(fā)［2005］39號）規(guī)定“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”，標(biāo)志著我國創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金正式制度建設(shè)的開端，政府對企業(yè)財(cái)政支出模式開始轉(zhuǎn)變。2007年，財(cái)政部、科技部聯(lián)合發(fā)布《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定政府引導(dǎo)基金可以以階段參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障等四類引導(dǎo)方式對科技型中小企業(yè)進(jìn)行間接扶持和孵化。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論探索的基礎(chǔ)上，2008年出臺的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，從七個(gè)方面明確了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立的性質(zhì)和宗旨、資金的來源、運(yùn)作原則和方式、管理模式以及監(jiān)管機(jī)制等，彌補(bǔ)了相關(guān)制度的空白，為各地引導(dǎo)基金的創(chuàng)立和運(yùn)行提供了具體的制度安排，開啟了我國政府引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”原則規(guī)范運(yùn)作的新紀(jì)元。2010年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，對符合條件的國有創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和國有創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投資于未上市中小企業(yè)形成的國有股，可以豁免其轉(zhuǎn)持義務(wù)，進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)國有創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)加大對中早期項(xiàng)目的投資。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式不斷規(guī)范?！犊萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》（財(cái)企［2010］36號）明確股權(quán)投資收入上繳中央國庫，納入中央一般預(yù)算管理；《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（財(cái)建［2011］668號）將中央財(cái)政參股的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投資限定于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)裝備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)化資金管理。十八屆三中全會明確了政府與市場在資源配置中的職能定位，一系列針對性政策文件如雨后春筍，在出臺盤活財(cái)政資金、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，國務(wù)院于2015年先后頒布《設(shè)立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級》和《大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，明確提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提升財(cái)稅政策支持天使投資、創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，培育發(fā)展天使投資群體，推動大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。受此政策驅(qū)動影響，各個(gè)地方政府因地制宜相繼出臺相關(guān)政策并整合資源形成專項(xiàng)基金。為進(jìn)一步規(guī)范政府創(chuàng)業(yè)投資資金管理，2015年11月財(cái)政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》，強(qiáng)化資金的透明化績效預(yù)算評價(jià)制度，明確基金募資、投資、投后管理、清算、退出的市場運(yùn)作方式。此外，在完善政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金制度建設(shè)的同時(shí)，一系列稅收優(yōu)惠、行政審批減免政策以及鼓勵扶持天使投資的相關(guān)信貸金融政策對社會創(chuàng)業(yè)投資資本提供了優(yōu)良的制度環(huán)境。

二、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的探索與發(fā)展

由于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有引領(lǐng)效應(yīng)，與政策安排與制度建設(shè)同步，各地區(qū)對于發(fā)起引導(dǎo)基金的熱情高漲。在蹣跚起步階段，自2002年中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立之后，江蘇、上海等地陸續(xù)設(shè)立地方性創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，江蘇省科技發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金、浦東創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等創(chuàng)投基金的設(shè)立積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》出臺標(biāo)志著政府引導(dǎo)基金步入快速發(fā)展軌道，每年成立的基金數(shù)量和規(guī)模均呈現(xiàn)穩(wěn)定增長，設(shè)立主體也由省級政府逐漸延伸至市級及區(qū)級單位。截止2013年，獲得政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股支持的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)數(shù)量累計(jì)達(dá)到252家，累計(jì)327億元的政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金撬動1600億元的社會資本［9］。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年提出成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，盤活存量資金，加快設(shè)立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場化運(yùn)作長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題。隨后，財(cái)政部在當(dāng)年8月下達(dá)中央財(cái)政支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金20億元，與地方政府聯(lián)合參股，吸引社會投資者出資設(shè)立49只創(chuàng)業(yè)投資基金，例如中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)天使投資和創(chuàng)業(yè)投資支持資金、成都高新區(qū)創(chuàng)業(yè)天使投資基金等。

2015年1月，在整合中央財(cái)政戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金和基建專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，成立首個(gè)總規(guī)模400億元的國家級新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以此引導(dǎo)和完善創(chuàng)業(yè)投融資機(jī)制，培育天使投資群體，營造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍，推動大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)以及助力產(chǎn)業(yè)升級。隨后又成立600億規(guī)模的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，進(jìn)一步激發(fā)了全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情和潛力。在各項(xiàng)政策制度和激勵機(jī)制鼓勵下，為推進(jìn)雙創(chuàng)落地，2015年政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金呈爆發(fā)式增長，全年共設(shè)立297支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模1.51萬億元，分別是2013年引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模的2.83倍和5.24倍（如圖1所示），設(shè)立主體也擴(kuò)展到縣級政府。截止2015年底，各級政府已累計(jì)設(shè)立780支政府引導(dǎo)基金，基金總規(guī)模已超2萬億元。除此以外，部分政府亦設(shè)立天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼金等補(bǔ)助措施，增加民間投資者信心。

圖1 2006年-2015年我國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況

（二）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的引導(dǎo)和杠桿效應(yīng)

在“雙創(chuàng)”政策鼓舞下，大量的公共資本進(jìn)入VC/PE市場，通過市場機(jī)制帶動社會資本進(jìn)行天使投資的熱情，諸多天使機(jī)構(gòu)或VC機(jī)構(gòu)在政策鼓舞和引導(dǎo)基金帶動下成立孵化器來提升投資成功率。簡政放權(quán)、教育培訓(xùn)等優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境的制度安排，提升了創(chuàng)業(yè)者投資信心。2015年股權(quán)投資基金（包括天使、創(chuàng)業(yè)和私募）共募資7849億元，投資總額5255億元［10］。由于天使投資是創(chuàng)業(yè)投資中最前端的投資，一般發(fā)生在公司發(fā)展的種子期和初創(chuàng)期，最能代表創(chuàng)業(yè)市場環(huán)境，因此本文重點(diǎn)分析近年來國內(nèi)天使投資情況。

2015年國內(nèi)天使投資機(jī)構(gòu)共成立124支天使投資基金，已披露基金規(guī)模203.57億元，基金數(shù)量和規(guī)模分別同比增長317.95%和309.94%。從投資主體來看，本土天使投資機(jī)構(gòu)全面爆發(fā)，在宏觀政策支持和創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金帶動下，上半年投資案例數(shù)便超過歷史總和，共發(fā)起天使投資809起，涉及資金48.68億元，投資案例和金額分別同比增長126.6%和184.1%。盡管下半年受二級市場震蕩和IPO暫停等影響，天使投資仍爆發(fā)出巨大能量，全年共發(fā)起天使投資2075起，投資101.88億元，接近2014年3倍，反映天使投資市場愈發(fā)火熱的盛況（如圖2所示）。在政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的帶動下，天使投資參與項(xiàng)目的階段有所轉(zhuǎn)變，投資種子期和成長期的比例大幅增加。

圖2 2008年-2015年我國天使市場投資變化圖

從投資標(biāo)的來看，互聯(lián)網(wǎng)、電信及增值業(yè)務(wù)等新興市場深受資金青睞，部分VC/PE已由投資項(xiàng)目前移至投資高端創(chuàng)業(yè)人才，以搶占天使項(xiàng)目先機(jī)。這表明政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在發(fā)揮杠桿作用的同時(shí)，也引導(dǎo)資金流入創(chuàng)業(yè)教育以及前景廣闊的“互聯(lián)網(wǎng)+”、TMT等行業(yè)，表現(xiàn)為尊重市場眼光的同時(shí)更好地發(fā)揮了財(cái)政職能。就投資地域來看，盡管各地紛紛成立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及相關(guān)配套政策，天使投資市場馬太效應(yīng)凸顯，依然集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是投資案例抑或投資金額，北京、上海、廣東依然是主會場，大多數(shù)省市創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目獲得天使投資的案例仍為個(gè)位數(shù)。

三、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)行中存在的問題

綜上可知，近年來隨著創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿和引導(dǎo)作用不斷凸顯，投資案例和規(guī)模顯著攀升，有效支持了一批創(chuàng)新型和科技型企業(yè)尤其是初創(chuàng)期企業(yè)的孵化與成長。與此同時(shí)，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較少，規(guī)模過快膨脹導(dǎo)致基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、公私利益沖突、運(yùn)營監(jiān)管不到位、績效考核不完善和地域分布馬太效應(yīng)等核心問題不斷顯現(xiàn)，成為制約引導(dǎo)基金健康發(fā)展的瓶頸。

首先，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金仍未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。引導(dǎo)基金的公共屬性和資金來源要求其納入財(cái)政資金統(tǒng)籌安排，并及時(shí)披露信息來表明政策意圖。然而，當(dāng)前在“眾創(chuàng)”政策和中央財(cái)政支持下，各級政府各部門設(shè)立創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的熱情高漲，但缺乏事前整體規(guī)劃，未能充分發(fā)揮盤活財(cái)政資金和引導(dǎo)示范作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1-10月創(chuàng)業(yè)投資基金累計(jì)投資15.6億元，而上年結(jié)存397.56億元，不及結(jié)存額的4%［11］。引導(dǎo)基金設(shè)立缺乏事前運(yùn)行范圍、運(yùn)行目標(biāo)等整體規(guī)劃，資金使用未納入預(yù)算績效考核體系，主管部門的分散化導(dǎo)致基金在具體運(yùn)作中管理分散、重復(fù)設(shè)立、小規(guī)模運(yùn)營，在全省乃至全國無法形成合力，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的作用大打折扣。同時(shí)，管理主體的分散化導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行缺乏透明度，公眾很難獲得基金的運(yùn)作模式、項(xiàng)目投資情況和引導(dǎo)成效。在缺乏統(tǒng)一監(jiān)管主體的背景下，審計(jì)體系的缺失容易滋生腐敗問題。

其次，投資限制較多，政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)不協(xié)調(diào)。我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的子基金都帶有明顯的地域化和本土化特色，基金注冊地限制了引導(dǎo)基金的投資對象。與國際經(jīng)驗(yàn)不同，由于我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金最先在部分地方試點(diǎn)，在政策支持下地方政府逐漸成為我國設(shè)立引導(dǎo)基金的主力軍。在政績考核制度影響下，地方財(cái)政出資設(shè)立的子基金本地化投資現(xiàn)象凸出，導(dǎo)致其與商業(yè)性資金運(yùn)營理念不合，從而無法與最優(yōu)資本合作。合作對象和投資標(biāo)的的“次優(yōu)”選擇，造成引導(dǎo)基金偏離市場化運(yùn)作的原則，不僅增加了引導(dǎo)基金投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低了引導(dǎo)基金使用效率。

第三，對失敗的寬容機(jī)制不完善，缺乏完善的考核評價(jià)體系。現(xiàn)行的規(guī)章條款提供了原則性指導(dǎo)，缺乏具體實(shí)施條例約束，賦予了地方政府極大地自由裁量權(quán)。在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范的同時(shí)，卻忽略了對投資失敗的寬容和對民間資本的補(bǔ)償，存在典型的投多投少一個(gè)樣的現(xiàn)象。目前，由于創(chuàng)投專業(yè)人才的缺乏，部分基金的負(fù)責(zé)人仍為政府或國企事業(yè)單位編制，在政績考核壓力下缺乏積極性和主動性，對公共財(cái)政資金虧損可能帶來的輿論壓力和政治壓力讓其心存擔(dān)心，小規(guī)模多案例的“撒胡椒面”投資方式較為普遍。引導(dǎo)基金過于注重資本風(fēng)險(xiǎn)控制，引致追逐利潤最大化的社會資本容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，造成“利益共享甚至多得，風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)”的尷尬局面。同時(shí)，考核指標(biāo)的單一化導(dǎo)致一些子基金的管理者為提高基金業(yè)績，往往偏好于投資成熟期項(xiàng)目，有悖于創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金扶持孵化期、起步期企業(yè)的目的。

第四，地區(qū)分布不均衡。相對于落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資活動越活躍是客觀存在的。就當(dāng)前我國創(chuàng)業(yè)投資案例來看，主要集中在京津唐、長三角和珠三角等東部省市。2015年北京依舊火熱，天使投資占據(jù)全國半壁江山，70%的“引導(dǎo)基金”分布在東部沿海省市。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金分布差異性導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡加劇，不符合國家宏觀調(diào)控目標(biāo)。

四、提升政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的建議

（一）明確政府職能定位，統(tǒng)一創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)

目前，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金仍處于探索成長階段，在政府主推下制度建設(shè)不斷完善，有助于及時(shí)發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用。然而，制度設(shè)計(jì)缺乏市場主體的有效參與，在信息不完善和認(rèn)知能力有限的條件下，各級地方政府具有很大的自由裁量權(quán)，在政績驅(qū)動下容易導(dǎo)致盲目跟風(fēng)和運(yùn)動式膨脹。因此，當(dāng)下亟需優(yōu)化基金管理委員會，形成全國統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。在此框架下地方管理委員會統(tǒng)籌本地各類創(chuàng)業(yè)投資基金，因地制宜，以市場化原則對引導(dǎo)基金進(jìn)行投資運(yùn)作。

首先，設(shè)立中央政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金管理委員會的前提條件是明確政府職責(zé)定位。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的市場監(jiān)管主體地位決定其不能過多干涉基金運(yùn)行，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的投資對象必須是政府之外的其他社會主體。因此，有必要明確中央和地方政府、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和投資標(biāo)的之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，防治引導(dǎo)基金的市場運(yùn)營形式化。

其次，針對目前引導(dǎo)基金資金結(jié)存較大問題，管理委員會需統(tǒng)籌引導(dǎo)基金的資金預(yù)算管理，合并部門間的重復(fù)基金，防止類似專項(xiàng)基金的小金庫產(chǎn)生。特別是加大國家級政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金項(xiàng)目的建設(shè)，破除地區(qū)引導(dǎo)基金投資的地域限制，并對省市級（尤其是中西部地區(qū)）的引導(dǎo)基金項(xiàng)目予以資金上的支持。中央和各級政府引導(dǎo)基金管理委員會需建立完善的事前規(guī)劃體系，對各類基金的投資范圍和運(yùn)行目標(biāo)進(jìn)行整體規(guī)劃，各地根據(jù)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量來編制年度和中期基金投資預(yù)算草案，提高基金的運(yùn)行效率和可持續(xù)性。

第三，我國創(chuàng)業(yè)投資市場起步不久，市場機(jī)制尚未完善。在此背景下，基金管理委員會需及時(shí)披露年度基金預(yù)算安排，明確政策意圖，以達(dá)到引導(dǎo)社會資金進(jìn)入相關(guān)創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。此外，由于我國預(yù)算公開機(jī)制仍未完善，接受社會公眾監(jiān)督程度不高，要想杜絕腐敗滋生等問題，需要有明確的監(jiān)管主體和有效的監(jiān)管手段，以降低委托代理風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者利益，降低管理成本。為此，管理委員會應(yīng)建立科學(xué)規(guī)范的備案管理制度、信息披露機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和寬容失敗機(jī)制，確保引導(dǎo)基金在制度框架下的市場化運(yùn)營。

（二）建立創(chuàng)新項(xiàng)目信息共享平臺，增強(qiáng)落后地區(qū)的投資機(jī)會

首先，鑒于目前我國天使投資案例分布不均衡特征，有必要建立項(xiàng)目共享信息庫。政府部門可以通過購買服務(wù)的形式，委托優(yōu)秀投資咨詢機(jī)構(gòu)及專家對全國各地的創(chuàng)新型項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，篩選出發(fā)展?jié)摿^好而風(fēng)險(xiǎn)又較高的項(xiàng)目，與各地政府建立備選項(xiàng)目庫。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以根據(jù)項(xiàng)目庫的儲備數(shù)量、質(zhì)量來確定年度創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)模，實(shí)現(xiàn)先有項(xiàng)目后有引導(dǎo)基金預(yù)算安排，減少庫存資金的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。此外，國家級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金需加大對落后地區(qū)的支持，提高出資比例和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。

第二，因地制宜，創(chuàng)新引導(dǎo)基金運(yùn)作模式。在區(qū)域發(fā)展不均衡的客觀條件下，各省市財(cái)政能力和金融市場成熟度存在較大差距，因此有必要因地制宜創(chuàng)新引導(dǎo)基金模式。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不活躍的中西部地區(qū)，一方面政府要吸引高新人才，營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境；另一方面，要創(chuàng)新引導(dǎo)基金運(yùn)作模式。在對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采取階段參股的同時(shí)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助機(jī)制和稅收優(yōu)惠政策，降低創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)。而金融市場較為活躍的東部省市可以適當(dāng)運(yùn)用融資擔(dān)保模式來降低創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目對引導(dǎo)基金的過度需求。

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【責(zé)任編輯郭艷嬌】

F812

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1672-9544（2016）05-0004-05

2016-03-08

馬海濤，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；師玉朋，博士生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。