和軍，劉鳳義

（1.遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽110036；2.南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300071）

交易成本、沉淀成本、自然壟斷與公私合作治理機(jī)制

和軍1，劉鳳義2

（1.遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽110036；2.南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300071）

公共品供給從傳統(tǒng)公共供給、狹義公私合作、廣義公私合作到私有化的連續(xù)譜系，對生產(chǎn)效率的內(nèi)在激勵不斷增強(qiáng)，而公私之間的交易成本也不斷加大。并且由于沉淀成本、自然壟斷的存在，公私合作存在雙方關(guān)系套牢、策略行為、交易要挾、進(jìn)入退出難以及不可競爭性等問題，影響公私合作績效。公私合作成功的關(guān)鍵在于合作項目特性與合作治理機(jī)制的匹配，適當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制有助于解決某類項目中交易成本、沉淀成本或自然壟斷的某些特殊問題。應(yīng)該基于特定項目交易成本、沉淀成本、自然壟斷三維特性的特定組合，選擇相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)制方式與合約內(nèi)容，并通過相應(yīng)的法律體系、規(guī)制體制、市場機(jī)制、政府治理能力建設(shè)，保障治理機(jī)制更好發(fā)揮作用，提升公私合作治理績效。

交易成本；沉淀成本；自然壟斷；公私合作；治理機(jī)制

一、問題提出

公私合作（PPP）作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一項創(chuàng)新性制度安排，不但是公共品提供方式的一種歷史性變革，而且對于利用市場機(jī)制推動公共管理根本轉(zhuǎn)型、利用預(yù)算管理平衡促進(jìn)社會資本資源充分利用、利用競爭機(jī)制激發(fā)壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)部效率、利用實(shí)施國家戰(zhàn)略項目提升國際競爭力等意義重大。公私合作的績效目標(biāo)是多維的：提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)展基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)更多投資、緩解失業(yè)等［1］。但基于上述績效目標(biāo)的實(shí)證研究，世界范圍的實(shí)踐顯示了有效［2-3］和無效［4］的矛盾事實(shí)。許多研究強(qiáng)調(diào)了適當(dāng)?shù)暮霞s［5］及規(guī)制設(shè)計［6］對于公私合作成功的重要性。然而適當(dāng)合約的書寫、簽訂與執(zhí)行涉及高額交易成本，特別是在投資具有資產(chǎn)專用性的情況下，契約雙方會由于沉淀成本而出現(xiàn)關(guān)系“套牢”進(jìn)而可能產(chǎn)生“要挾”行為。而規(guī)制設(shè)計與執(zhí)行，則既可能降低公私合作的交易成本和沉淀成本，也受到兩類成本的制約與影響。并且由于許多公私合作項目屬于自然壟斷領(lǐng)域，在交易成本和沉淀成本很高的情形下，單純依靠合約及規(guī)制設(shè)計很難保證企業(yè)績效，還需要考慮適當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)選擇。許多公私合作項目的再談判和失敗退出，表明需要綜合考慮項目的交易成本、沉淀成本和不可競爭性問題，進(jìn)而進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕M織、規(guī)制與合約選擇。

實(shí)際上，公私合作成功的關(guān)鍵在于具體項目特性與治理機(jī)制的適當(dāng)匹配?，F(xiàn)實(shí)中，城市公交等沉淀成本較低的壟斷行業(yè)，往往采用間隔較短的周期性特許投標(biāo)方式來提高公私合作績效；而汽車、研發(fā)等沉淀成本較高的競爭性行業(yè)，則采用股份公司制來提高公私合作績效；水網(wǎng)、地鐵等沉淀成本較高的壟斷行業(yè)，大多采用公共供給或公私組建特殊目的公司（SPV）來提高公私合作績效。公私合作具體項目的沉淀成本性、自然壟斷性及公私雙方（包括規(guī)制機(jī)構(gòu)與私人方）之間交易成本的高低，如何決定公共品提供方面的組織結(jié)構(gòu)、合約選擇和規(guī)制重點(diǎn)，進(jìn)而決定公私合作績效，這是本文探討的重點(diǎn)問題。

二、交易成本與公私合作治理機(jī)制

（一）公私合作與交易成本

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中，將企業(yè)和市場看作是兩種可以替代的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，并首次提出交易成本的思想。阿羅是第一個使用“交易成本”一詞的人，認(rèn)為交易成本就是“利用經(jīng)濟(jì)制度的成本”。張五常進(jìn)一步將交易成本定義為包括信息、談判、契約、產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管及制度變革等多種成本在內(nèi)的制度成本。邁克爾·迪屈奇把交易成本定義為三方面成本：調(diào)整和信息成本、談判和決策成本以及制定和實(shí)施政策的成本。威廉姆森進(jìn)一步對交易成本的具體內(nèi)容進(jìn)行了說明，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)契約的事前和事后兩類交易成本，并在有限理性和機(jī)會主義行為假設(shè)基礎(chǔ)上，按照不確定性、資產(chǎn)專用性和交易頻率三個維度來探討交易成本的決定因素，分析不同維度組合與關(guān)系型、古典型及三方治理型三種治理結(jié)構(gòu)的匹配［7］。

公私合作作為一種項目融資的重要制度創(chuàng)新，具有降低交易成本、合理分配項目風(fēng)險等多項功能，但也使得公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量控制難度加大，并有可能產(chǎn)生公共品供給中斷等風(fēng)險。PPP的涵義有廣義與狹義兩種：前者包括公私合作的全部制度安排，如民營化、BOT、特許經(jīng)營、政府購買、服務(wù)合同等；后者則只包括PPP公私雙方共同組建特殊目的公司SPV，按照合約共同決策、融資、建設(shè)、運(yùn)營這一種形式。依據(jù)公私關(guān)系的緊密性，由松散到緊密的PPP模式譜系依次為：服務(wù)合同——管理合同——租賃經(jīng)營——特許經(jīng)營——SPV。

相對于廣義PPP在合約之后政府一般不參與企業(yè)的運(yùn)營，狹義PPP中政府在立項、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等階段全程參與，雙方信息更加對稱，在交易成本、生產(chǎn)效率等方面都表現(xiàn)出不同特征。而傳統(tǒng)公共品供給方式主要包括政府設(shè)立國有企業(yè)或者政府自身直接提供，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，廣泛采取政企合一型供給方式。如表1所示，四種公共品供給方式的功能特征各不相同，如在風(fēng)險分配能力方面，由于傳統(tǒng)公共供給的運(yùn)營風(fēng)險全部由國企或政府承擔(dān)，所以風(fēng)險分配能力很低；而廣義PPP、私有化又將建設(shè)、運(yùn)營甚至政策等風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私人部門，風(fēng)險分配能力也很低；狹義PPP通過組建PPP項目機(jī)構(gòu)，將某項風(fēng)險分配給“最能承受該項風(fēng)險”或“承受該項風(fēng)險成本較低”的一方，如將政策風(fēng)險分配給政府，而將經(jīng)營風(fēng)險分配給私人部門，較好實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的合理轉(zhuǎn)移與分配。交易成本方面，政企合一型為主的傳統(tǒng)供給方式交易成本較低，官僚制成本較高，生產(chǎn)效率較低；而廣義PPP公共品提供方與生產(chǎn)方分離，生產(chǎn)效率高但交易成本也高；私有化則由私人壟斷了公共品提供，政府甚至失去了提供公共品合約的權(quán)力，而只能通過監(jiān)管一條途徑與私人企業(yè)相聯(lián)系，交易成本最高；而狹義PPP則能在提升生產(chǎn)效率的同時有效地降低交易成本，這也是近年來狹義PPP獲得特別青睞的重要原因。

表1 四種公共品供給方式的功能比較

（二）交易成本、生產(chǎn)成本與公私合作治理機(jī)制

（1）產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)難度差異的影響。公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品種類繁多，既包括道橋、管線、電訊等交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施，也包括社會救助、科教文衛(wèi)等公共服務(wù)，其中一些具有網(wǎng)絡(luò)自然壟斷性，另一些則屬于普通競爭產(chǎn)業(yè)。不同經(jīng)濟(jì)屬性的產(chǎn)業(yè)，PPP項目中各生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)之間、政企之間存在不同的協(xié)調(diào)難度（harmonize），進(jìn)而對PPP項目中交易成本和生產(chǎn)成本的影響也大不相同。

圖1分析了不同協(xié)調(diào)難度下，政企合一型傳統(tǒng)供給方式與PPP方式對公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本和交易成本的影響。其中，△M＝G（H）-M（H），G（H）是傳統(tǒng)方式供給的管理成本，M（H）是PPP方式中公私雙方的交易成本?！鰿＝G（C）-M（C），G（C）是傳統(tǒng)方式供給的生產(chǎn)成本，M（C）是PPP方式供給的生產(chǎn)成本?？梢钥闯?，在協(xié)調(diào)難度較低的產(chǎn)業(yè)，如比較簡單的政府購買服務(wù)，傳統(tǒng)方式（國企）供給的官僚制成本較大，而PPP方式交易成本較小、管理成本較低，△M為正值。當(dāng)協(xié)調(diào)難度加大時，如比較復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，PPP方式中交易成本變大，△M變負(fù)值。就生產(chǎn)成本而言，PPP生產(chǎn)效率總是高于傳統(tǒng)方式，因而△C恒為正值，但隨協(xié)調(diào)難度加大，兩種方式間生產(chǎn)成本差異縮小?！鰿+△M為兩種供給方式的管理（交易）成本與生產(chǎn)成本總和之差，當(dāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)難度小于H2時，PPP方式總成本相對較小，應(yīng)采取PPP方式，反之亦然。

圖1 不同協(xié)調(diào)難度下成本的比較

（2）組織選擇的影響。公共品供給從政府傳統(tǒng)公告供給方式到完全私有化方式的連續(xù)譜系，從產(chǎn)業(yè)組織角度看則屬于一體化組織（integration）到市場化組織的漸變。隨著產(chǎn)業(yè)一體化程度的提高，外部交易成本（SC）內(nèi)部化了，從而SC呈現(xiàn)逐漸降低趨勢；但同時由于市場激勵程度的降低，內(nèi)部管理成本與生產(chǎn)成本（PC）則呈逐漸上升趨勢；總成本呈先降后升的U形曲線。如圖2所示，在完全市場化的情形下，由于交易成本較高，盡管此時內(nèi)部管理成本與生產(chǎn)成本較低，但總成本較高；而傳統(tǒng)一體化情形則正好相反，由于內(nèi)部管理與生產(chǎn)成本增幅超過外部交易成本降幅，因而總成本最終呈現(xiàn)急遽上升態(tài)勢。所以居于產(chǎn)業(yè)組織譜系中間的公私合作型方式，兼具譜系兩端的部分優(yōu)勢，能夠達(dá)到總成本較低的狀態(tài)（如I2點(diǎn)）。

圖2 不同產(chǎn)業(yè)組織下成本的比較

具體而言，公私合作中間組織形式降低總成本的原因在于：①降低雙方的信息不對稱程度。雙方通過規(guī)劃設(shè)計、招投標(biāo)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等過程的不斷溝通與合作，能夠比較深入地了解彼此的意圖及各自在技術(shù)、管理、生產(chǎn)方面的優(yōu)勢與不足，充分利用信息的外部性，降低信息的搜尋成本，減少合作方機(jī)會主義行為和不確定性。②促進(jìn)雙方的合作參與程度。PPP項目實(shí)施必須由公私雙方合作完成，各方作為組織網(wǎng)絡(luò)中一個不可或缺的節(jié)點(diǎn)發(fā)揮作用。與完全市場化形式相比，政府不再只是扮演監(jiān)管者或“橡皮圖章”的角色，而是深入?yún)⑴c項目全程，尤其對于早期的項目規(guī)劃等至關(guān)重要［8］，私營企業(yè)也能夠更加專注于自己的專業(yè)領(lǐng)域，減少與政府打交道時高額的交易成本。③實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險分擔(dān)與分配。傳統(tǒng)一體化、完全市場化組織基本承擔(dān)了項目的制度類、市場類和完成類風(fēng)險，缺乏合理的風(fēng)險分擔(dān)與分配功能。而PPP則可以按照風(fēng)險向控制力較強(qiáng)或控制風(fēng)險成本較低一方分配、風(fēng)險承擔(dān)與回報相匹配、風(fēng)險承擔(dān)設(shè)置上限等原則，將建設(shè)、運(yùn)營等微觀、完成類風(fēng)險向私人部門分配，將政策、法律、社會等宏觀、制度類風(fēng)險向公共部門分配，從而整體上降低風(fēng)險成本。④創(chuàng)新管理方式。傳統(tǒng)一體化組織的官僚制色彩濃厚，而完全市場化組織則存在私有壟斷、監(jiān)管難、服務(wù)價格高企等問題。PPP方式使監(jiān)管更加方便靈活，同時合約管理并未損害對私人部門的激勵功能，有利于兼顧公平與效率雙重目標(biāo)。

（3）合作時間的影響。主要涉及兩方面影響：合作初期公私組織文化沖突導(dǎo)致雙方交易成本上升，合作后期相互信任的增進(jìn)促使交易成本下降。PPP合作雙方的利益沖突會導(dǎo)致相互間的誤解、沖突，這主要是由于合作初期公私雙方在價值觀、思維方式、組織規(guī)范及專業(yè)知識方面存在差異。在組織規(guī)范方面，政府部門依據(jù)法律法規(guī)和憲法程序開展工作，財政預(yù)算等行政計劃不易更改；而私人部門記錄會計賬目與業(yè)務(wù)流程以便符合審計要求，完全可以在短期內(nèi)靈活改變預(yù)算。價值觀和思維方式方面，公共部門的核心價值規(guī)范是為公眾提供服務(wù)，其雇員尋求工作穩(wěn)定與清閑，而私人部門則將為股東盈利作為其核心目標(biāo)，其雇員尋求職業(yè)發(fā)展機(jī)會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。專業(yè)知識方面，政府雇員一般不太熟悉公共品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)，而私人方也對行政程序知之不多［9］。因而在合作初期，雙方由于存在上述差異而產(chǎn)生組織文化沖突，增加了溝通與合作的交易成本。

隨著合作時間的推移，基于雙方重復(fù)博弈的信任選擇會得以提升，從而會降低合作的機(jī)會主義行為和交易成本：信任在事前減少了雙方的信息搜尋成本和協(xié)商成本［10］，在事后可以減少雙方的監(jiān)督、執(zhí)行及討價還價成本［11］。同時，隨著合作機(jī)制的完善，作為合作規(guī)范的一系列正式約束與非正式約束的組織內(nèi)部控制制度逐漸完善，不斷減少組織內(nèi)部專業(yè)化和分工導(dǎo)致的交易成本增加，降低合作雙方面臨的各種不確定性風(fēng)險，創(chuàng)造出適應(yīng)性合作解。

但如圖3所示，在平均交易成本隨時間不斷下降的同時，在合作后期平均生產(chǎn)成本卻有可能出現(xiàn)增加。這是由于依據(jù)信任及關(guān)系治理逐漸在某種程度上代替硬性合約治理時，私人運(yùn)營方會由于約束軟化而導(dǎo)致內(nèi)部X-非效率；也可能在合約期結(jié)束之前停止有利于長期成本降低的某種專用性資產(chǎn)投資。但總體而言，公私合約期需要較長時間才能達(dá)到理想的總成本降低狀態(tài)。

圖3 不同合作時間成本的比較

三、沉淀成本與公私合作治理機(jī)制

（一）公私合作與沉淀成本

沉淀成本也稱沉沒成本，是指廠商退出某一行業(yè)時所不能收回的成本［12］。沉淀成本總是固定成本，但并非所有固定成本都是沉淀的。之所以會產(chǎn)生沉淀成本，首先是由于某些經(jīng)濟(jì)活動需要專用性資產(chǎn)投資，這些專用性資產(chǎn)一般包括以下四種類型：專用實(shí)物資產(chǎn)、地點(diǎn)、人力資產(chǎn)及其他特定用途的專用資產(chǎn)，這些資產(chǎn)是針對特定時期的交易而投資形成的，一旦交易半途而廢，則該資產(chǎn)很難改作他用［7］。其次，即使某種程度上固定資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)賣，但由于資產(chǎn)用途更改十分有限，買者會利用該弱點(diǎn)榨取最大利益，并且由于舊車市場效應(yīng)，資產(chǎn)價格最終會大打折扣［13］。第三，有限理性的存在，使經(jīng)濟(jì)人在投資決策時難以做出完全理性的判斷和預(yù)期，從而使得一些投資出現(xiàn)沉淀。此外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、市場不足、信息不完全、會計制度、監(jiān)管制度等都可能導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生沉淀成本。

公私合作也會產(chǎn)生沉淀成本：①專用性資產(chǎn)投資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)類BOT、合同外包等公私合作方式投入巨大，很多項目形成不可移動、不可轉(zhuǎn)用固定投資。私人方為公共品生產(chǎn)而特別進(jìn)行的人力資本投入、公共方為適應(yīng)公私合作而進(jìn)行的投入以及雙方為某項特別項目的共同投入，都會產(chǎn)生沉淀成本。②固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)售難。公共品區(qū)別于一般市場商品，其生產(chǎn)與服務(wù)往往與社會福利增進(jìn)相聯(lián)系，需要私人方特別的人力資本投入，合適的市場買主并不多；并且在轉(zhuǎn)售時，由于信息不對稱以及資產(chǎn)評估難導(dǎo)致原來的價值打折，并誘發(fā)買方故意要挾（holdup）的機(jī)會主義行為，資產(chǎn)的本來價值難以完全實(shí)現(xiàn)。③隱形關(guān)系投資難以實(shí)現(xiàn)。由于公私合作合約期一般較長，雙方為適應(yīng)對方組織規(guī)范、價值觀與思維方式及知識基礎(chǔ)，對降低合作交易成本進(jìn)行了大量關(guān)系投資。但由于這些投資往往形成無形而非有形的固定資產(chǎn)，合作關(guān)系的終結(jié)往往意味著這種隱形資產(chǎn)的消散，其可回收性甚至低于專用性固定資產(chǎn)投資。④投資失誤導(dǎo)致沉淀成本。由于有限理性，投資難以完全按照理想情形實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，例如對于公共品需求的預(yù)期可能誤判，事后需求量小于預(yù)期值，或者由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生不利轉(zhuǎn)換、技術(shù)選擇失誤，都會導(dǎo)致沉淀成本。

基于公私合作的本質(zhì)特征，其合作一般選擇在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，產(chǎn)品大多具有生產(chǎn)或消費(fèi)方面的外部性，市場結(jié)構(gòu)大多具有一定的壟斷性，自然壟斷產(chǎn)業(yè)占很大比重。同時，對于不同的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，其投資的成本沉淀性、產(chǎn)品質(zhì)量可測性各不相同，相應(yīng)需要不同的效率激勵方式、契約選擇與之相匹配。

（二）沉淀成本與公私合作治理機(jī)制

（1）自然壟斷與可競爭性的影響。關(guān)于沉淀成本與可競爭性的關(guān)系存在爭議。普遍的認(rèn)識是沉淀成本阻礙了市場可競爭性：Bain（1956）認(rèn)為，沉淀成本影響到在位企業(yè)的競爭優(yōu)勢、在位優(yōu)勢和進(jìn)入威懾效果，決定了產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的進(jìn)入與退出，導(dǎo)致市場不完全競爭性［14］。Stigler（1968）認(rèn)為沉淀成本可以制造進(jìn)入壁壘［15］。進(jìn)入壁壘是強(qiáng)加于新進(jìn)者而非在位者的成本，如果新進(jìn)者必須為容量進(jìn)行不可逆的投資，而在位者已完成這些投資，則沉淀成本就會形成一種進(jìn)入壁壘。如果沒有沉淀成本，則即使產(chǎn)業(yè)存在自然壟斷性，則新進(jìn)者依然可以通過“打了就跑”（hit-and-run）戰(zhàn)略而實(shí)施競爭［16］。

而史普博（2008）認(rèn)為，即使存在沉淀成本，競爭仍然是可行的，沉淀成本本身并不足以導(dǎo)致價格和進(jìn)入管制［17］。一些具有巨大沉淀成本的產(chǎn)業(yè)同樣具有可競爭性，如資本密集型產(chǎn)業(yè)（鋼鐵、汽車）和技術(shù)研發(fā)密集型產(chǎn)業(yè)（計算機(jī)、化工）。當(dāng)然，一般而言，成本沉淀性越低，或者企業(yè)能以較低的沉淀成本提供替代性產(chǎn)品或服務(wù)，則市場可競爭性越強(qiáng)。

公私合作的許多項目具有自然壟斷性。自然壟斷又可分為強(qiáng)自然壟斷和弱自然壟斷，前者具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性而后者沒有。我們也可據(jù)此將兩者形成的沉淀成本分為強(qiáng)沉淀成本和弱沉淀成本，對于前者，一家生產(chǎn)可以達(dá)到平均成本最低點(diǎn)，新進(jìn)者的沉淀投資不具有優(yōu)勢；但對于后者，如果新進(jìn)者可強(qiáng)行擠占在位者領(lǐng)域（刮奶皮戰(zhàn)略），達(dá)到平均成本較低時，在位者不可持續(xù)，產(chǎn)生巨大沉淀成本損失，因而需要通過進(jìn)入規(guī)制來避免。在整個自然壟斷階段形成的是不可競爭性沉淀成本，主要通過進(jìn)入、價格等規(guī)制來促進(jìn)效率。而在非自然壟斷階段，即便存在沉淀成本，也是可競爭性的，可謂社會為獲取多樣性產(chǎn)品的必要犧牲，在該階段，競爭可以促進(jìn)績效提升（圖4）。

圖4 自然壟斷性、沉淀成本與可競爭性

（2）成本沉淀性與后續(xù)投資的影響。PPP項目主要是適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的一種組織形式，前期投資一般比較大。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)包含的具體產(chǎn)業(yè)種類繁多，其技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征差別較大：一是兩者投資的成本沉淀性相去甚遠(yuǎn)，二是項目所需的后續(xù)投資也相差較大。如圖5所示，公交線路運(yùn)營、垃圾清運(yùn)等市政環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的后續(xù)投資較少，并且其前期車輛等投資比較容易轉(zhuǎn)手出賣因而成本沉淀性較低，對于這類PPP項目，主要可以通過一定周期間隔（如兩年）的特許拍賣競爭來促進(jìn)合作績效的提升。而道橋、市政建設(shè)等前期投資較大且成本沉淀性高，后期投資相對較小，該類投資的轉(zhuǎn)移性差，一般在一個合約期內(nèi)由于資產(chǎn)評估難等原因很難實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)手，主要依靠前期合理的工程價格設(shè)計、工程質(zhì)量監(jiān)控來實(shí)現(xiàn)合約績效。礦產(chǎn)資源類項目的前期與后期投資都比較大，但是由于探礦權(quán)、采礦權(quán)等資產(chǎn)評估比較容易，礦產(chǎn)交易市場比較成熟，礦權(quán)買賣較順暢，投資的成本沉淀性較低。對于該類產(chǎn)業(yè)，前期可以通過競爭性投標(biāo)選擇公私合作伙伴，后期也可以經(jīng)由市場選擇實(shí)現(xiàn)資本進(jìn)退，合作期主要通過環(huán)境、價格等規(guī)制提升績效。而城市水、電、氣等產(chǎn)業(yè)的投資具有較高的沉淀成本，并且與管線維護(hù)等相關(guān)的后續(xù)投資也較大，對此，需要特別的競爭與規(guī)制設(shè)計以實(shí)現(xiàn)合作效率：一是動態(tài)費(fèi)率設(shè)計，既保證項目投資的合理回報，又發(fā)揮硬性約束的激勵功能；二是長期合約，研究表明，只有在能夠降低二期成本的一期沉淀投資得以收回的情形下，一期投資才是合理的，而這需要依賴二期較長的合約期來實(shí)現(xiàn)，并且費(fèi)率與期限設(shè)計應(yīng)考慮到整體投資的合理回報；三是公私雙方各階段的適當(dāng)股權(quán)比例設(shè)計以充分實(shí)現(xiàn)資金的價值（FVM）；四是對民生類服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、安全、親貧等方面的特別規(guī)制。

圖5 成本沉淀、后續(xù)投資與激勵方式匹配

（3）成本沉淀性與產(chǎn)品可測性（measurability）的影響。成本沉淀性的高低影響到可競爭性，成本沉淀性較低的產(chǎn)品一般可以通過市場競爭促進(jìn)效率提高，反之則需要特別的契約制度安排來實(shí)現(xiàn)效率。公共服務(wù)中涉及產(chǎn)品質(zhì)量的可測性問題：如果PPP產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量可測性較低，則私人提供方可能從事機(jī)會主義行為以求利潤最大化，而政府監(jiān)管部門由于難測量或準(zhǔn)確測量的成本太高而難以保證質(zhì)量。當(dāng)質(zhì)量可測性太低時（圖6），即使能夠通過競爭提升效率，但為保證質(zhì)量（特別是涉及公共安全、衛(wèi)生等敏感服務(wù)時），也應(yīng)采取公私一體化契約，盡可能降低監(jiān)管質(zhì)量信息不對稱性。據(jù)美國國際市/郡管理協(xié)會對PPP產(chǎn)品或服務(wù)供給的調(diào)查，當(dāng)外包服務(wù)可測性較低時，被收回公共部門的可能性更大［18］，此也證實(shí)了以上論述。

圖6 產(chǎn)品可測性、沉淀成本與契約選擇

而在可測性較高、成本沉淀性較低的領(lǐng)域，則應(yīng)采取古典型契約，促進(jìn)完全或壟斷競爭。但在成本沉淀性太高情況下，即使可測性高，由于存在要挾可能性，則應(yīng)采取公私一體化契約來降低不確定性。此外，其他中間形態(tài)的交易情形，則可采取第三方仲裁形式，通過三方契約來提升產(chǎn)業(yè)績效。

四、產(chǎn)業(yè)三維特性與公私合作治理機(jī)制的匹配

如上所述，公私間交易成本、生產(chǎn)的沉淀成本、自然壟斷性越低的領(lǐng)域，產(chǎn)品的可競爭性越強(qiáng)，在公共品提供的組織方式方面，適合于私有化與廣義PPP模式中公私之間松散關(guān)系的服務(wù)合同、管理合同等，在圖7中即是交易成本、沉淀成本、自然壟斷立體坐標(biāo)系中各邊界內(nèi)的部分A。反之亦然，在上述三種特性值都很高的領(lǐng)域，產(chǎn)品的可競爭性極弱，在公共品提供的組織方式方面最適合于公共經(jīng)營。

圖7 交易成本、沉淀成本、自然壟斷與公私合作方式

除上述兩種極端情形，還存在三種“兩高一低”型特性值高低搭配的其他情形。①沉淀成本、自然壟斷性高而交易成本低的領(lǐng)域B（如城市水、電、氣），可通過特殊目的公司、特許經(jīng)營、租賃經(jīng)營等方式壟斷經(jīng)營，重要的是針對需求、技術(shù)、投資等具體實(shí)際，通過設(shè)計適當(dāng)?shù)拈L期合約并加強(qiáng)進(jìn)入、價格、質(zhì)量、環(huán)境、安全等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制，兼顧經(jīng)濟(jì)效率和社會效益的提升。②交易成本、自然壟斷性高而沉淀成本低的領(lǐng)域C（如城市公交），由沉淀成本導(dǎo)致的買賣雙方“要挾”、關(guān)系鎖定效應(yīng)和退出成本都很低，盡管產(chǎn)品仍需要壟斷性生產(chǎn)，但完全可以通過幾年一度的投標(biāo)拍賣或區(qū)際競爭等生產(chǎn)過程之外的競爭方式來激勵效率提升，也可以通過公私雙方設(shè)立特殊目的公司SPV，降低交易成本，提高壟斷經(jīng)營效率。③交易成本、沉淀成本高而自然壟斷性低的領(lǐng)域D（如道橋、市政建設(shè)），可以通過特殊目的公司SPV或特許投標(biāo)方式，依靠工程前期合理的規(guī)劃、設(shè)計、投標(biāo)或競爭性談判確定合作方，并在期中加強(qiáng)工程價格、工程質(zhì)量監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)合約績效。

除此之外，還存在“兩低一高”特性的組合領(lǐng)域：①沉淀成本、自然壟斷性低而交易成本高的領(lǐng)域（如醫(yī)療、教育），適合低交易成本的特殊目的公司SPV方式；②交易成本、自然壟斷性低而沉淀成本高的領(lǐng)域C（如研發(fā)），適合股份公司制方式；③交易成本、沉淀成本低而自然壟斷性高的領(lǐng)域（如垃圾清運(yùn)），適合競爭性投標(biāo)并附加質(zhì)量、環(huán)境規(guī)制方式，等等。

五、公私合作治理績效的制度保障

治理機(jī)制是否匹配是提升公私合作績效的關(guān)鍵所在。而從世界范圍看，良好的制度條件則是公私合作成功的重要保證。一方面，相關(guān)制度應(yīng)具有內(nèi)在激勵性，有助于持久促進(jìn)公共品供給數(shù)量增加和質(zhì)量提升；另一方面，制度應(yīng)內(nèi)在地具有節(jié)約交易成本的功能，特別是當(dāng)外部性廣泛存在時，降低社會交易成本具有特別重要的意義［19］。

（一）健全公私合作法律體系

之前相當(dāng)長一段時間，我國PPP應(yīng)用法律主要是2000年實(shí)施的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、2004年實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以及《深圳市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》（2005）等地方性法規(guī)。這些法規(guī)主要針對招投標(biāo)或特許經(jīng)營項目，與PPP項目尚不能完全匹配。例如《中華人民共和國招投標(biāo)法》第四十三條規(guī)定：“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判?！北M管這是為了預(yù)防招投標(biāo)人合謀而進(jìn)行的制度設(shè)計，但與公私合作現(xiàn)實(shí)中常常采用的競爭性談判方式相沖突，壓縮了公私雙方降低合約交易成本的法律空間。

為推動PPP發(fā)展，2015年4月，國務(wù)院發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，強(qiáng)調(diào)公平競爭、簡化審批、完善財政補(bǔ)貼、拓寬金融渠道、嚴(yán)格履約監(jiān)管、擴(kuò)大有效投資，這必將對PPP的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生積極作用。但該辦法與已有土地、財稅、投資等法律法規(guī)存在相沖突的情況，尚需相關(guān)配套措施支持。另外，基于公共物品生產(chǎn)與供給的特殊性，政府應(yīng)承擔(dān)保障與補(bǔ)充責(zé)任，保留一定的公權(quán)力，使PPP合約接受公法規(guī)制［20］。

（二）完善公私合作規(guī)制體制

公私合作項目領(lǐng)域廣泛存在自然壟斷性、外部性、公共物品、信息不對稱等經(jīng)濟(jì)屬性，某些項目沉淀成本、交易成本較大，對建立適當(dāng)?shù)囊?guī)制體制提出現(xiàn)實(shí)和迫切的需求，世行、亞行等國際組織基于各國PPP實(shí)踐，也明確提出PPP項目需要有效的規(guī)制。①當(dāng)一些PPP項目沉淀成本較大，可能導(dǎo)致政府“要挾”私方或隨意征用，或者私方憑借市政服務(wù)不可中斷而反過來“要挾”政府、進(jìn)行惡意提價再談判等行為，需依靠公共規(guī)制機(jī)構(gòu)和運(yùn)用公法，對雙方進(jìn)行清晰約定與規(guī)制。對一些網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致的不可競爭性沉沒成本，可采取進(jìn)入數(shù)量規(guī)制以免造成重復(fù)建設(shè)、惡性競爭，同時運(yùn)用質(zhì)量、價格規(guī)制等激勵企業(yè)效率。②對于某些PPP項目交易成本過高的情況，一方面，要加強(qiáng)企業(yè)信息披露規(guī)制，加大日常規(guī)制介入，以降低信息不對稱性；另一方面，通過加強(qiáng)公私雙方信任來降低合作交易成本、加強(qiáng)公眾信任來減輕對PPP項目的抵制。同時，雙方需要發(fā)揮互補(bǔ)性優(yōu)勢，通過建立共同的目標(biāo)，培育共同的價值觀，塑造相互信任、理解的文化基礎(chǔ)，逐漸降低公私組織文化沖突［21］。③對于某些PPP項目自然壟斷性強(qiáng)、可競爭性缺乏的情形，可以采取特許投標(biāo)、地區(qū)間標(biāo)尺競爭等方法來增強(qiáng)競爭性，加大網(wǎng)絡(luò)性自然壟斷業(yè)務(wù)與可競爭性業(yè)務(wù)的縱向分離，放松競爭性業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)制；并通過價格、質(zhì)量、安全、環(huán)境等規(guī)制，提升企業(yè)內(nèi)在效率，促進(jìn)分配公平。

（三）完善公私合作市場機(jī)制

公私合作項目的成功實(shí)施和推進(jìn)，既需要政府的合理規(guī)劃和科學(xué)的頂層設(shè)計，更需要發(fā)揮市場的決定性作用。具體而言，首先是發(fā)揮市場的價格機(jī)制功能，在促進(jìn)民間投資方面，主要是通過PPP項目價格收入、結(jié)合跨期資本價格預(yù)期與折現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)項目資金的最佳價值（FVM），使得項目融資對于民間資本具有一定的吸引力，從而為民間資本投入公共品鋪設(shè)通道，緩解基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資金緊缺與富余民資亟待出路的矛盾。在公共品價格方面，則要通過區(qū)域?qū)Ρ?、競爭發(fā)現(xiàn)價格等方式，通過市場機(jī)制更好地發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)成本，以利于制定規(guī)制價格，合理確定居民公共品價格。其次，發(fā)揮市場的競爭機(jī)制功能，在公私合作的可競爭性領(lǐng)域盡力放松規(guī)制，促進(jìn)各個市場主體的公平競爭，通過優(yōu)勝劣汰實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。目前，國內(nèi)包括傳統(tǒng)壟斷行業(yè)在內(nèi)的國有企業(yè)正在積極推動PPP和混合所有制改革，但并非要一步到位全面實(shí)現(xiàn)公私合作，而應(yīng)先行試點(diǎn)，在局部改革難度較小的行業(yè)或行業(yè)的局部實(shí)施公私合作，同樣能夠發(fā)揮競爭作用，產(chǎn)生成功改革的示范效應(yīng)與可行路徑。再次，發(fā)揮市場的激勵機(jī)制功能，市場公平競爭是對企業(yè)內(nèi)在效率最強(qiáng)的激勵，如郵政與快遞的競爭極大地激勵了流通業(yè)效率的提升。最后，發(fā)揮市場的信息機(jī)制功能，通過規(guī)制自然壟斷、打破不必要的行政壟斷，促進(jìn)市場公平競爭，并通過相互競爭揭示企業(yè)質(zhì)量、成本、服務(wù)等運(yùn)營信息；規(guī)制企業(yè)信息披露，降低信息成本，促進(jìn)市場效率?？傊枰ㄟ^進(jìn)一步完善市場法律法規(guī)、健全市場體系、維護(hù)市場秩序，以更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公私合作績效。

（四）提升政府治理能力

PPP不但是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)、組織方式的重要制度創(chuàng)新，也是公共管理的重要制度創(chuàng)新，不但成為公共管理革新的重要抓手和突破口，也對政府治理能力現(xiàn)代化提出了新的要求。國外的實(shí)證研究特別強(qiáng)調(diào)了PPP成功的兩項經(jīng)驗：一是提升政府治理能力和管制能力；二是通過民主程序保持對規(guī)制體制的控制，使政府有能力把控PPP進(jìn)程并在遭遇挫折時能夠及時通過政府接管等方式進(jìn)行彌補(bǔ)［22］。PPP的目的就在于公私之間通過不斷合作，不斷提高公共服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)效率與公平雙重目標(biāo)。因此，政府部門要積極、主動地參與PPP項目，主導(dǎo)項目規(guī)劃、質(zhì)量提升、價格控制等公共利益核心內(nèi)容，而不能成為“甩手掌柜”或“橡皮圖章”。特別是對于廣大發(fā)展中國家，亟需民間資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，同時由于國家處于發(fā)展時期，貧困、疾病、基本公共服務(wù)供給等問題相對比較突出，特別需要通過PPP機(jī)制加強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)社會振興的作用。

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［責(zé)任編輯：余志虎］

Transaction Costs，Sunk Costs，Natural Monopoly and Governance Mechanism of Public-Private Partnership

HE Jun1，LIU Feng-yi2
（1.School of Economics，Liaoning University，Shenyang 110036，China；2.School of Economics，Nankai University，Tianjin 300071，China）

From the traditional public supply，the narrow public-private partnership，the broad public-private partnership to continuous spectrum of privatization，public goods supply intrinsic motivation continuously enhances production efficiency，and the transaction costs between public and private are also increasing.Because of the existence of sunk costs，natural mo?nopoly，public-private partnership bilateral relations stuck，strategic behavior，holdup entry and exit dilemma，non-competi?tive and so on，such issues affect the public-private partnership performance.The key factor to the success of public-private partnership is to match the characteristics of the project and governance mechanism of public-private partnership，appropri?ate governance mechanism contributes to dealing with the outstanding problems of transaction costs，sunk costs，natural mo?nopoly.Based on the specific combination of transaction costs，sunk costs，natural monopoly of the specific project，the paper selects the appropriate organizational structure，regulatory methods and contract terms.The public-private partnership gover?nance performance can be improved through the construction of corresponding legal system，regulatory system，market mecha?nism and government governance ability，security governance mechanism.

transaction costs；sunk cost；natural monopoly；public-private partnership；governance mechanism

F062.6；F019.8

A

1007-5097（2016）11-0150-07

10.3969/j.issn.1007-5097.2016.11.021

2016-04-19

國家社會科學(xué)基金項目（13BJL040）

和軍（1972-），男，山西大同人，教授，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：政府管制；劉鳳義（1972-），男，河北圍場人，教授，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。