黃　斌　汪　棟

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院、公共財(cái)政研究中心， 江蘇 南京 210023)

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中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入的回顧與展望

黃斌汪棟

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院、公共財(cái)政研究中心， 江蘇 南京 210023)

2000年以來(lái)中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度經(jīng)歷“以縣為主”和“新機(jī)制”兩次改革，義務(wù)教育財(cái)政投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，生均投入持續(xù)上升，經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化。本文就我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政在“十二五”期間所取得的成就進(jìn)行了總結(jié)，并指出當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政依然面臨著地區(qū)間投入差距較大、缺少科學(xué)測(cè)算的生均標(biāo)準(zhǔn)成本作為撥款依據(jù)、轉(zhuǎn)移支付缺乏激勵(lì)、政府間支出職責(zé)分配不合理等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出中央政府應(yīng)以充足投入作為新時(shí)期義務(wù)教育財(cái)政的發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)中小學(xué)會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革，科學(xué)測(cè)算生均標(biāo)準(zhǔn)成本，適度調(diào)整不同層級(jí)政府義務(wù)教育支出職責(zé)，構(gòu)建科學(xué)化、多元化的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，以保障義務(wù)教育財(cái)政投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育高水平均衡發(fā)展。

義務(wù)教育； 財(cái)政投入； 轉(zhuǎn)移支付； 經(jīng)費(fèi)差距

2000年以來(lái)中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制歷經(jīng)“以縣為主”和“新機(jī)制”兩次改革，已由原先高度分權(quán)化體制逐步向集權(quán)化方向發(fā)展，政策設(shè)計(jì)思路亦由“效率優(yōu)先”向“保障投入”，進(jìn)而再向“促進(jìn)公平”的方向不斷轉(zhuǎn)變。在“十一五”期間，義務(wù)教育全面納入到公共財(cái)政保障范圍內(nèi)，支出職責(zé)分配的結(jié)構(gòu)重心不斷上移，從“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”，再過(guò)渡到“省級(jí)政府統(tǒng)籌”和“中央與地方共擔(dān)”體制。①“十二五”期間，義務(wù)教育財(cái)政體制基本繼承和延續(xù)了“十一五”期間形成的“新機(jī)制”制度框架，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)多種政策措施，鞏固并擴(kuò)大前期改革成果，有效緩解了中西部農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)緊張，以及城鄉(xiāng)間、東中西部之間巨大的公用經(jīng)費(fèi)差距等問(wèn)題。本文將全面分析“十二五”期間我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入的發(fā)展成就、不足及面臨的問(wèn)題，指出我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度在“十三五”期間的改革方向，提出具體的政策性建議。

一、“十二五”期間中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入水平與差距分析

“十二五”期間，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總規(guī)模和生均經(jīng)費(fèi)投入呈大幅度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，與發(fā)達(dá)國(guó)家間差距逐年縮小，經(jīng)費(fèi)內(nèi)部結(jié)構(gòu)也得到不斷的優(yōu)化。與此同時(shí)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入在省際、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的差距也發(fā)生了不同程度的變化。以下，我們將利用全國(guó)與省級(jí)數(shù)據(jù)就我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入在這一時(shí)期的基本發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析。

1.投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)際差距逐步縮小

2010年以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入總規(guī)模呈不斷上升趨勢(shì)，且保持較快的增長(zhǎng)速度。2014年全國(guó)普通小學(xué)和初中教育事業(yè)費(fèi)②總額分別為7259.38億元和4542.18億元，與2010年相比分別增長(zhǎng)了1.89倍和1.65倍，即便剔除通貨膨脹影響，這兩項(xiàng)事業(yè)費(fèi)亦分別上漲了1.61倍和1.46倍。義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)增幅水平(1.75倍)超過(guò)公共財(cái)政教育總支出增幅水平(1.67倍)，表明“十二五”期間義務(wù)教育在公共財(cái)政教育總投入這個(gè)“大蛋糕”中所占的份額有所增大。

相對(duì)指標(biāo)方面，本文采用生均經(jīng)費(fèi)投入占人均GDP比重③指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量。如表1所示，2014年我國(guó)小學(xué)和初中生均事業(yè)費(fèi)占人均GDP的比重總和為38.69%，但通過(guò)國(guó)際比較可以發(fā)現(xiàn)，該比重在主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的均值水平接近50%，新興工業(yè)化國(guó)家和前社會(huì)主義國(guó)家也大都能達(dá)到40%以上。④我國(guó)的比重?cái)?shù)值與這些國(guó)家相比依然存在較大差距，雖然近年來(lái)這一差距在逐年縮小。此外，從小學(xué)和初中各自比重的數(shù)值表現(xiàn)來(lái)看，2014年中國(guó)小學(xué)生均事業(yè)費(fèi)占人均GDP比重為16.47%，明顯低于其他新興工業(yè)化國(guó)家、OECD和歐盟國(guó)家的平均水平。相比之下，2014年中國(guó)初中比重為22.22%，與其他新興工業(yè)化國(guó)家水平相當(dāng)，與OECD和歐盟國(guó)家平均水平的差距也相對(duì)較小。可見(jiàn)，中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的差距主要表現(xiàn)在小學(xué)階段。

表1　生均小學(xué)和初中財(cái)政支出占人均GDP比重的國(guó)際比較　單位：%

注：中國(guó)數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，生均支出均采用事業(yè)費(fèi)口徑；其他國(guó)家數(shù)據(jù)取自O(shè)ECD的《Education at a Glance》。

2.生均投入持續(xù)上升，經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

“十二五”期間我國(guó)小學(xué)和初中生均經(jīng)費(fèi)投入水平大幅度上升，2014年小學(xué)和初中生均事業(yè)費(fèi)分別為7681.02元和10359.30元，四年間小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)漲幅達(dá)1.91倍，初中生均經(jīng)費(fèi)幾乎翻番。初中生均經(jīng)費(fèi)增速高于小學(xué)，2010年小學(xué)和初中生均經(jīng)費(fèi)僅有兩百余元差額，兩者比值為1∶1.16，至2014年小學(xué)和初中生均經(jīng)費(fèi)差額將近2700元，兩者比值上升為1∶1.35。誠(chéng)然，初中學(xué)校辦學(xué)在課程開(kāi)設(shè)與教師聘用、房屋與設(shè)備維護(hù)等方面確實(shí)面臨著比小學(xué)更高的生均成本，但另一方面，初中學(xué)校在校生規(guī)模與班級(jí)規(guī)模通常要比小學(xué)大⑤，大規(guī)模辦學(xué)所具有的規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢(shì)應(yīng)會(huì)在一定程度上壓低初中生均成本。根據(jù)2013-2015年《Education at a Glance》，OECD與歐盟國(guó)家小學(xué)和初中生均經(jīng)費(fèi)比值大致在1∶1.10-1∶1.20之間，該比值在新興工業(yè)化國(guó)家多數(shù)小于1∶1.10。與這些國(guó)家相比，我國(guó)小初生均經(jīng)費(fèi)比值水平偏大，這意味著現(xiàn)階段小學(xué)和初中經(jīng)費(fèi)分配可能存在一定的失衡問(wèn)題。

生均人員經(jīng)費(fèi)與生均公用經(jīng)費(fèi)都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但從增速看，公用經(jīng)費(fèi)漲幅要遠(yuǎn)超人員經(jīng)費(fèi)漲幅。小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費(fèi)由2010年的862.08元和1414.33元上升至2014年的2102.09元和3120.81元，分別上漲了2.44倍和2.21倍。相比之下，小學(xué)和初中的生均人員經(jīng)費(fèi)雖在增長(zhǎng)，但同期漲幅(1.48倍和1.76倍)遠(yuǎn)低于前者。公用經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支內(nèi)容既包含一些保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“基礎(chǔ)性”投入，又包含教師專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)與發(fā)展、學(xué)生社團(tuán)活動(dòng)、課程開(kāi)發(fā)與利用、教學(xué)設(shè)備維修與更新等“發(fā)展性”投入。公用經(jīng)費(fèi)投入的大幅度提升對(duì)于降低義務(wù)教育學(xué)齡兒童輟學(xué)率，提升中小學(xué)校教學(xué)質(zhì)量具有重大意義。

3.省際差距呈波動(dòng)型下降趨勢(shì)

由于不同省份小學(xué)和初中在校生規(guī)模存在較大差異，因此在對(duì)生均經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行省際基尼系數(shù)分析時(shí)，需以不同省份在校生人數(shù)為權(quán)重進(jìn)行調(diào)整⑥。如圖1所示，權(quán)重調(diào)整后省際小學(xué)和初中生均事業(yè)費(fèi)差距的基尼系數(shù)在“十二五”期間呈波動(dòng)變動(dòng)。

圖1　2006-2014年義務(wù)教育生均事業(yè)費(fèi)省際差距的基尼系數(shù)變化注：根據(jù)教育部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站(http://www.moe.gov.cn)與2006-2014年《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算并繪制。

受“新機(jī)制”改革影響，圖1中基尼系數(shù)值在“十一五”初期有所縮小，隨后又不斷上升，基尼系數(shù)“十一五”末期值與“十一五”初期值基本持平。進(jìn)入“十二五”后，基尼系數(shù)呈持續(xù)下降趨勢(shì)，尤其在2010-2012年“4%”目標(biāo)沖刺階段下降幅度最大，而后降幅減緩，2014年末小學(xué)和初中生均事業(yè)費(fèi)省際差距的基尼系數(shù)值分別為0.167和0.165?？梢?jiàn)，我國(guó)政府在“十二五”期間實(shí)施的一系列政策措施有效遏制了“十一五”后期出現(xiàn)的省際差距持續(xù)惡化的勢(shì)頭，并促成該差距不斷下降，最終使得義務(wù)教育財(cái)政資源在省際分配達(dá)到了一個(gè)相對(duì)公平的狀態(tài)。

4.區(qū)域間生均經(jīng)費(fèi)差距表現(xiàn)

區(qū)域間差距方面，雖然總體看東部地區(qū)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)依然高于中部和西部地區(qū)，但中西部生均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度要超過(guò)東部地區(qū)，從而推動(dòng)?xùn)|中西部地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)差距逐步縮減?！笆濉逼陂g，東部地區(qū)各省小學(xué)和初中生均事業(yè)費(fèi)年均增速分別為11.34%和14.72%，中部分別為19.18%和21.40%，西部分別為18.69%和17.70%。在“十一五”期間，中部地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)增速相對(duì)較慢，“中部塌陷”問(wèn)題較明顯⑦，但在“十二五”期間，中部地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)開(kāi)始提速，增長(zhǎng)速度較中部和西部快，“中部塌陷”問(wèn)題有所緩解。

事實(shí)上，東中西部差距并不是我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政面臨的最為重要的區(qū)域間差距矛盾。我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政區(qū)域間差距具有多層次差距并存的特征，且通常是差距所處層級(jí)越低，差距程度越大，即東中西部之間差距要小于省際差距，而省際差距要小于市、縣之間差距。此種差距特征決定了中國(guó)的義務(wù)教育財(cái)政在科學(xué)決策設(shè)計(jì)方面必須要將目光聚焦于更低層級(jí)(縣域間與縣內(nèi)校際)的差距矛盾，僅著眼于東中西部之間和省際差距的政策設(shè)計(jì)對(duì)于緩解現(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政地區(qū)間差距矛盾所能起到的作用是十分有限的。

5.城鄉(xiāng)間生均經(jīng)費(fèi)差異不斷減少

“十二五”期間，各級(jí)政府投向農(nóng)村義務(wù)教育的事業(yè)總經(jīng)費(fèi)由2010年的2906.12億元上升至2014年的2985.08億元，增幅并不明顯，農(nóng)村小學(xué)和初中事業(yè)費(fèi)占義務(wù)教育事業(yè)總經(jīng)費(fèi)比重分別由2010年的51%和32%下降至31%和16%。導(dǎo)致這一現(xiàn)象主要原因是農(nóng)村中小學(xué)在校生人數(shù)的大幅度縮減。2010年我國(guó)農(nóng)村普通小學(xué)和初中在校生人數(shù)分別為5350.22萬(wàn)人與1784.48萬(wàn)人，2014年這兩個(gè)數(shù)字迅速下降至3094.86萬(wàn)人和748.46萬(wàn)人，降幅高達(dá)42%和58%，而同期城鎮(zhèn)小學(xué)和初中在校生人數(shù)分別上升了39%和4%。大量的學(xué)齡兒童隨家庭由農(nóng)村遷移至城市，城區(qū)學(xué)額分配愈發(fā)緊張、師資不足、超大班額、學(xué)區(qū)分化等問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，若缺乏有效的政策應(yīng)對(duì)，義務(wù)教育“大城市病”將日趨惡化。

農(nóng)村小學(xué)生均事業(yè)費(fèi)由2010年的3802.91元/生，上升至2014年7403.91元/生，農(nóng)村初中生均事業(yè)費(fèi)由2010年的4896.38元/生，上升至2014年的9711.82元/生。農(nóng)村義務(wù)教育生均事業(yè)費(fèi)幾乎翻番，其中農(nóng)村小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費(fèi)增幅均超過(guò)兩倍?！笆濉逼陂g，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度在大多數(shù)年份均超過(guò)城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增速，由此推動(dòng)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)差距不斷縮減。2014年小學(xué)和初中生均事業(yè)費(fèi)的城鄉(xiāng)比值分別達(dá)到1∶0.95和1∶0.93，在中央財(cái)政重點(diǎn)保障的不少中西部地方，義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)“城鄉(xiāng)倒掛”，農(nóng)村超出城鎮(zhèn)。

6.公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)差距分解

“十二五”期間中央政府多次調(diào)高中西部地區(qū)中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，由2010年的小學(xué)400元/生、初中600元/生升高至2014年小學(xué)600元/生、初中800元/生。根據(jù)基尼系數(shù)的測(cè)算結(jié)果(如表2)，2006年以來(lái)小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費(fèi)省際差距程度不斷下降，但相較而言，該差距在“十一五”期間降幅較大，在“十二五”期間該差距降幅并不明顯?？梢?jiàn)，“十二五”期間中央相關(guān)政策在提升公用經(jīng)費(fèi)水平方面起到較大作用，但對(duì)地區(qū)間公用經(jīng)費(fèi)差距的改善作用相對(duì)有限。

表2　2006-2014年小學(xué)和初中生均公用與人員經(jīng)費(fèi)省際差距基尼系數(shù)

注：中國(guó)數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，生均支出均采用事業(yè)費(fèi)口徑；其他國(guó)家數(shù)據(jù)取自O(shè)ECD的《Education at a Glance》。

按收入來(lái)源分解，我國(guó)的義務(wù)教育生均事業(yè)費(fèi)省際差距可分為公用經(jīng)費(fèi)差距和人員經(jīng)費(fèi)差距兩部分。利用基尼系數(shù)分解技術(shù)⑧，我們發(fā)現(xiàn)雖然生均公用經(jīng)費(fèi)省際差距對(duì)總差距的貢獻(xiàn)度在不斷上升(由2006年13.02%上升至2014年20%)，但對(duì)總差距起決定性作用的依然是人員經(jīng)費(fèi)差距，其對(duì)總差距的貢獻(xiàn)度在2014年達(dá)到80%。中小學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題一直是中央財(cái)政關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。2016年中央將開(kāi)始逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一保障機(jī)制改革。從財(cái)政角度看，這一改革將會(huì)產(chǎn)生兩方面效應(yīng)：一是集權(quán)效應(yīng)，即改革使得地方中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出職責(zé)重心進(jìn)一步上移至中央，中央政府的強(qiáng)烈財(cái)政干預(yù)將使得公用經(jīng)費(fèi)地區(qū)間差異程度繼續(xù)下降；二是體量效應(yīng)，即公用經(jīng)費(fèi)支出占義務(wù)教育總支出的比重將會(huì)在改革后有較大幅度的增長(zhǎng)，從而使得公用經(jīng)費(fèi)差距對(duì)總差距擁有更大的影響力。然而，在義務(wù)教育階段總經(jīng)費(fèi)中占大頭的依然是人員經(jīng)費(fèi)，因此從長(zhǎng)期治理的角度看，中國(guó)義務(wù)教育地區(qū)間投入差距的癥結(jié)依然在人員經(jīng)費(fèi)方面。當(dāng)前中小學(xué)校教師工資主要依靠縣級(jí)地方統(tǒng)籌發(fā)放，分權(quán)化體制特征明顯。如果中央政府在“十三五”期間對(duì)此種教師工資分擔(dān)體制不做根本性改變的話，那么教師工資水平依然受制于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力與教育成本等各方面因素而呈現(xiàn)出較高水平的地區(qū)間差距，僅在公用經(jīng)費(fèi)方面做公平性政策努力并不能使得我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)地區(qū)間總體差距得到明顯的改善。

二、我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題

1.“保障型”體制的調(diào)節(jié)能力不足

目前，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度安排是以保障中小學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)投入和正常運(yùn)轉(zhuǎn)為主要目標(biāo)。此種政策設(shè)計(jì)雖有益于實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間在基本投入水平上的橫向公平，但這只是一種低水平公平，對(duì)地區(qū)間教育投入差異的調(diào)節(jié)能力不足。自2006年實(shí)施“新機(jī)制”改革以來(lái)，絕大多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)都通過(guò)一定體制化或半體制化的方式得到了較為妥善的安排，一系列圍繞保障基本投入目標(biāo)的改革措施在“增量效應(yīng)”方面取得了很好的成效，義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)水平以前所未有的速度不斷增大，而與此相比，改革在調(diào)節(jié)差距方面的成效卻不太理想。

根據(jù)我們之前運(yùn)用相對(duì)分布方法對(duì)全國(guó)縣(區(qū))級(jí)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果⑦，2006年以來(lái)小學(xué)和初中生均事業(yè)費(fèi)縣域間差距經(jīng)歷了一個(gè)先下降，后徘徊，再度擴(kuò)大的過(guò)程。在實(shí)行“新機(jī)制”改革后，由于大量生均經(jīng)費(fèi)處于“赤貧”水平的縣獲得了中央和省級(jí)政府強(qiáng)有力的財(cái)政支持，其生均經(jīng)費(fèi)水平在短期內(nèi)得到大幅度提升，由此極大地改善了縣級(jí)地方生均經(jīng)費(fèi)分布的底部極化問(wèn)題，整體差距程度有所下降。之后，改革的“分配效應(yīng)”紅利開(kāi)始逐步消失，原低教育支出水平縣在達(dá)到中央要求的基本投入保障水平之后缺乏持續(xù)加強(qiáng)教育投入的動(dòng)力與財(cái)力，增資乏力使得這些縣滯留在支出中下水平而無(wú)法進(jìn)一步向分布中部位置靠攏。此后，隨著絕大多數(shù)教育支出“貧困”縣都陷入支出中下水平“陷阱”之中，這些縣在新的分布下又會(huì)再次一同淪為教育支出“貧困”縣，分布重新出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，由此導(dǎo)致整體差距再度上升。在當(dāng)前階段，唯有持續(xù)提升義務(wù)教育的財(cái)政投入水平，并通過(guò)一定激勵(lì)手段改變地方政府的財(cái)政支出偏好結(jié)構(gòu)，方能推動(dòng)我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展走出上述“差距改善-徘徊-再度惡化”的循環(huán)怪圈。

2.缺少科學(xué)測(cè)算的生均標(biāo)準(zhǔn)成本作為撥款依據(jù)

科學(xué)測(cè)算生均標(biāo)準(zhǔn)投入成本是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政制度科學(xué)化設(shè)計(jì)的首要前提條件，而實(shí)現(xiàn)該成本的科學(xué)測(cè)算又在很大程度上取決于中小學(xué)運(yùn)行成本相關(guān)信息的可獲性與精確性。有關(guān)教育生均成本標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題已在學(xué)界和政界討論多年，中央政府亦多次提出要盡快建立和完善各級(jí)各類(lèi)教育生均標(biāo)準(zhǔn)成本，但這一重大問(wèn)題至今懸而未決。

當(dāng)前一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政預(yù)算采用的是增量預(yù)算方式，制定教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還需多考慮政府實(shí)際可用財(cái)力，采用先確立一個(gè)較低的投入標(biāo)準(zhǔn)而后逐年適度遞增的“漸進(jìn)”模式。這一觀點(diǎn)主要考慮的是財(cái)政對(duì)教育的供給能力，但忽視了教育投入需求與結(jié)構(gòu)問(wèn)題。教育財(cái)政規(guī)劃與設(shè)計(jì)不是一個(gè)短期的政府行為，而是政府帶有明確政策目標(biāo)，具有戰(zhàn)略性、連續(xù)性、經(jīng)常性和長(zhǎng)期性的治理行為。缺乏對(duì)投入需求的考量，教育財(cái)政投入政策設(shè)計(jì)極易造成教育預(yù)算的總量安排不當(dāng)與分配結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。在“基數(shù)+增量”的預(yù)算模式下，“教育究竟要投入多少才夠用”的問(wèn)題永遠(yuǎn)得不到解決，而原有支出中所存在的分配不合理問(wèn)題亦會(huì)受制于固定的“基數(shù)”結(jié)構(gòu)而不斷被復(fù)制，無(wú)法得到改善。

事實(shí)上，科學(xué)的成本標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算應(yīng)綜合考慮教育成本、教育結(jié)果與現(xiàn)有財(cái)力預(yù)算等各方面因素的影響。所謂“充足生均投入”并不是一個(gè)絕對(duì)投入值，而是一個(gè)可以通過(guò)相關(guān)系數(shù)調(diào)整實(shí)施預(yù)算控制的相對(duì)投入值，經(jīng)科學(xué)測(cè)算后的生均投入水平同樣也可采取漸進(jìn)模式分階段逐步實(shí)現(xiàn)。根據(jù)美國(guó)義務(wù)教育財(cái)政改革的一般經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)州在實(shí)行充足投入財(cái)政規(guī)劃后，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量雖較改革前有所增長(zhǎng)，但總體看，經(jīng)費(fèi)漲幅并未超出事先的預(yù)期⑨。可見(jiàn)，基于需求與成本側(cè)的政策設(shè)計(jì)并不一定會(huì)產(chǎn)生無(wú)法控制的預(yù)算結(jié)果。

另一種觀點(diǎn)主要從技術(shù)角度出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)有的義務(wù)教育數(shù)據(jù)信息不足以滿(mǎn)足科學(xué)測(cè)算各級(jí)各類(lèi)生均成本標(biāo)準(zhǔn)的要求?？茖W(xué)測(cè)算生均成本標(biāo)準(zhǔn)需大量教育成本、教育產(chǎn)出、學(xué)生個(gè)人與家庭信息的支持，其中最重要的是教育成本信息，但這一信息在現(xiàn)行學(xué)校會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)制度下根本無(wú)法獲得。目前我國(guó)中小學(xué)校會(huì)計(jì)實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制，會(huì)計(jì)賬目包括收入和支出兩個(gè)要素，支出賬目將學(xué)校當(dāng)期所有現(xiàn)金支出全部計(jì)入為當(dāng)期學(xué)校開(kāi)支。然而，學(xué)校成本具有跨期性特征，當(dāng)期學(xué)校支出并不一定與當(dāng)期教育活動(dòng)有關(guān)，而往期或未來(lái)期發(fā)生的支出亦有可能與當(dāng)期教育活動(dòng)相關(guān)，由此造成由收付實(shí)現(xiàn)制歸集的學(xué)校當(dāng)期支出并非真實(shí)的學(xué)校成本，無(wú)法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映學(xué)校資產(chǎn)負(fù)債情況與學(xué)生培養(yǎng)成本信息，因此若不對(duì)現(xiàn)行學(xué)校會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)制度進(jìn)行改革，就無(wú)法從根本上解決科學(xué)測(cè)算生均標(biāo)準(zhǔn)成本或財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

3.轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)錯(cuò)位，激勵(lì)效果不甚理想

“新機(jī)制”改革以來(lái)，中央不斷加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管力度，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性、體制化程度和資金到位率都較改革前有明顯提高，但仍存在一些問(wèn)題。

首先，轉(zhuǎn)移支付體系過(guò)于復(fù)雜，種類(lèi)過(guò)多，政出多門(mén)，轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)的科學(xué)性有待提升，不少轉(zhuǎn)移項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)規(guī)劃與遠(yuǎn)期考慮，目標(biāo)定位與具體設(shè)計(jì)相互錯(cuò)位，功能界定不清。

例如，“新機(jī)制”改革以來(lái)，中央政府有意識(shí)地將一些義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合歸并至“新機(jī)制”保障經(jīng)費(fèi)中，統(tǒng)一實(shí)施和管理，形成了一種全新的針對(duì)義務(wù)教育的“一攬子”轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。從資助目標(biāo)定位上看，“新機(jī)制”資金主要是為中西部農(nóng)村地區(qū)提供財(cái)力支持，以達(dá)到平衡地區(qū)間教育財(cái)政供給能力的目的，應(yīng)屬于一般性轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付原理，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)僅起補(bǔ)充地方財(cái)力的作用，不應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移資金做過(guò)多的限制，并且一般性轉(zhuǎn)移支付通常需設(shè)定統(tǒng)一的生均標(biāo)準(zhǔn)成本，按照“地方財(cái)力能力-標(biāo)準(zhǔn)成本”的辦法確定不同地方的受助金額。與此對(duì)照，現(xiàn)有“新機(jī)制”保障項(xiàng)目在資助設(shè)計(jì)上幾乎是背道而馳的。“新機(jī)制”保障項(xiàng)目包含有多種財(cái)政資助，有些資助對(duì)資金的使用用途與資助對(duì)象有著非常嚴(yán)格的限制，并且不同補(bǔ)助的地方收助金額按照不同的標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行核算。過(guò)多的資助標(biāo)準(zhǔn)與使用限制使得地方教育經(jīng)費(fèi)支出被“固化”于既定的結(jié)構(gòu)之中。尤其是在中西部地區(qū)，近年來(lái)雖然受助金額規(guī)模越來(lái)越大，生均經(jīng)費(fèi)水平增長(zhǎng)很快，但地方對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的自主決策權(quán)不斷減弱，極不利于地方教育支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與地方教育質(zhì)量提升。

4.政府間支出職責(zé)分配不合理

如何通過(guò)一定的財(cái)政制度安排以使得義務(wù)教育獲得穩(wěn)定且足夠的投入一直以來(lái)是我國(guó)學(xué)界和政界關(guān)注的重大議題。目前，不同國(guó)家義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制大致可分為兩種模式：一是“收入分配模式”，該模式從政府間財(cái)權(quán)分配入手，賦予地方義務(wù)教育一個(gè)或多個(gè)稅種，用這些稅種收入作為地方義務(wù)教育的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，并配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以補(bǔ)足地方義務(wù)教育收支缺口。美國(guó)即是此種模式的典型代表。在美國(guó)，學(xué)區(qū)房產(chǎn)稅為地方義務(wù)教育獨(dú)立稅基，該稅種所有收入均用于地方義務(wù)教育，此外州政府為下轄學(xué)區(qū)實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)足地方財(cái)力不足，聯(lián)邦政府為全國(guó)貧困兒童與具有特殊教育需求兒童提供專(zhuān)項(xiàng)資助。二是“支出分配模式”，該模式從政府間支出職責(zé)分配入手，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)按照一定方案分配給不同層級(jí)政府，或以地方作為負(fù)擔(dān)主體，高層級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行財(cái)力補(bǔ)充，或以高層級(jí)政府作為負(fù)擔(dān)主體，地方僅承擔(dān)有限的責(zé)任。我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制正是該分配模式下“地方主導(dǎo)”類(lèi)型，義務(wù)教育事權(quán)與支出主體安排在縣(區(qū))一級(jí)政府，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由縣、省和中央政府共同負(fù)擔(dān)，義務(wù)教育支出職責(zé)分配按項(xiàng)目、分地區(qū)給予不同的制度安排。

與“收入分配模式”相比，“支出分配模式”的優(yōu)勢(shì)在于其靈活機(jī)動(dòng)和快速調(diào)動(dòng)資源的能力。在該模式下，教育投入機(jī)制未完全體制化，不限定稅基且由多層級(jí)政府共同籌集資金發(fā)展教育，意味著政府可根據(jù)本國(guó)教育在特定時(shí)期的發(fā)展需求適時(shí)調(diào)整對(duì)教育的投入規(guī)模，但其缺點(diǎn)在于，為實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)權(quán)與支出職責(zé)的一致，教育支出職責(zé)分配需隨時(shí)根據(jù)各級(jí)政府財(cái)力分配的變化狀況進(jìn)行調(diào)整，這意味著在一個(gè)財(cái)政體制時(shí)常處于變動(dòng)不居狀態(tài)下的國(guó)家，任何一種試圖實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育支出職責(zé)分配常態(tài)化努力的政策最終都會(huì)成為一種臨時(shí)性和過(guò)渡性的政策。因此在該模式下，教育財(cái)政投入通常很難在制度層面上完成體制化進(jìn)程，教育經(jīng)費(fèi)將會(huì)在很長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)無(wú)法形成長(zhǎng)效的穩(wěn)定投入機(jī)制，這正是中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政發(fā)展面臨的最大制度障礙。

三、“十三五”期間完善中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入制度的建議

針對(duì)上述問(wèn)題，“十三五”期間，我國(guó)教育財(cái)政投入制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革和完善。

1.以“充足投入”作為新時(shí)期義務(wù)教育的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育高水平均衡發(fā)展

根據(jù)美國(guó)與其他西方國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)成熟的教育財(cái)政制度通常都是從保障基本投入目標(biāo)開(kāi)始，逐步向教育投入充足、教育結(jié)果公平目標(biāo)過(guò)渡發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育已基本完成“保障”目標(biāo)，中央政府提出從2006年春季學(xué)期開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育財(cái)政投入保障體制，將原有的保障范圍擴(kuò)展至東部及所有城鎮(zhèn)地區(qū)。與之前政策相比，這無(wú)疑又是一次巨大的進(jìn)步，但此次政策變化依然局限于基本投入目標(biāo)，未來(lái)的義務(wù)教育財(cái)政發(fā)展缺乏新的增長(zhǎng)點(diǎn)。為此，在“十三五”期間，中央政府應(yīng)考慮以“充足投入”作為義務(wù)教育新時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，并圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行制度重構(gòu)。

所謂“充足投入”即是一種高水平的投入公平，它要求公共財(cái)政應(yīng)為義務(wù)教育提供充足的財(cái)政資源，以使得來(lái)自于不同地區(qū)、學(xué)校、家庭和具有不同教育需求的所有學(xué)齡學(xué)生都能獲得某種較高水平的基本財(cái)政投入，都能夠在一個(gè)良好的辦學(xué)條件下獲得較高質(zhì)量的義務(wù)教育。與原有基本投入保障不同，教育投入充足是以學(xué)生某一較高水平投入的獲得為最終目的，從而能夠避免我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展陷入“低水平公平”發(fā)展誤區(qū)之中。

2.推動(dòng)中小學(xué)會(huì)計(jì)制度改革，為科學(xué)制訂生均充足投入成本標(biāo)準(zhǔn)奠定制度基礎(chǔ)

2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》與2014年12月《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，提出要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，要求建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系、政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系和政府會(huì)計(jì)制度，并在條件成熟時(shí)，推行政府成本會(huì)計(jì)，規(guī)定政府運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒?，反映政府向社?huì)提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息，達(dá)成全面提升政府財(cái)務(wù)管理水平、促進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度建設(shè)的目標(biāo)。

可以預(yù)見(jiàn)，加強(qiáng)績(jī)效管理與成本管理將會(huì)是我國(guó)政府行政體制在“十三五”期間的一個(gè)重要改革方向。公立學(xué)校作為事業(yè)單位，同樣急需對(duì)現(xiàn)有的學(xué)校會(huì)計(jì)制度進(jìn)行改革，由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政撥款管理科學(xué)化與現(xiàn)代化的必由之路。目前，由于缺乏相關(guān)教育成本與產(chǎn)出信息，財(cái)政與教育主管部門(mén)不得不將教育經(jīng)費(fèi)管理的重心放在對(duì)資金劃撥與使用過(guò)程的監(jiān)管之上，財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的依據(jù)，難以實(shí)施真正有效的教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制并建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)教育會(huì)計(jì)成本信息系統(tǒng)，則正可以滿(mǎn)足未來(lái)實(shí)現(xiàn)教育成本管理與績(jī)效管理對(duì)信息的需求。

3.明確各類(lèi)型轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)定位，構(gòu)建科學(xué)化、多元化的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付體系

針對(duì)我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所存在的問(wèn)題，“十三五”期間，中央政府應(yīng)考慮以科學(xué)規(guī)劃為基本原則，就現(xiàn)有各類(lèi)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付做進(jìn)一步的整合，確立各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)定位，構(gòu)建出包括一般性、激勵(lì)性與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的多元化、科學(xué)化義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付體系。具體措施包括：

一是以“充足投入”為原則構(gòu)建義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付。中央政府需整合現(xiàn)有的“新機(jī)制”保障轉(zhuǎn)移支付，將其“做大做強(qiáng)”，使之成為一項(xiàng)覆蓋全國(guó)所有義務(wù)教育學(xué)齡兒童的基礎(chǔ)性民生工程。一方面，中央政府需明確一般性轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)定位，以實(shí)現(xiàn)縣域間在一個(gè)較高投入標(biāo)準(zhǔn)上的橫向公平作為資助目標(biāo)；另一方面，中央政府需徹底改變當(dāng)前公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)分而治之的資助形式，將涉及公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行合并，以生均經(jīng)常性“充足投入”為目標(biāo)重新設(shè)計(jì)義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)各地方公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)生均標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)財(cái)力適當(dāng)提高對(duì)人員經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付力度，基于事先設(shè)計(jì)的“生均經(jīng)常性標(biāo)準(zhǔn)成本+補(bǔ)助”的資助公式，并加以一定成本權(quán)重調(diào)整，最終確定不同地方的受助金額。

二是以“財(cái)政中立”為原則構(gòu)建義務(wù)教育激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。該轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)定位于鼓勵(lì)地方增加教育投入，削弱教育支出與地方財(cái)力的相關(guān)關(guān)系。首先，在當(dāng)前基礎(chǔ)教育“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大激勵(lì)性補(bǔ)助的資金規(guī)模，增強(qiáng)其規(guī)范性，使之成為一種體制化和經(jīng)?；D(zhuǎn)移支付模式；其次，將補(bǔ)助對(duì)象由省轉(zhuǎn)變?yōu)榭h，并設(shè)置一定的受資助門(mén)檻，將資助對(duì)象限制于人均財(cái)力處于一定水平以下的縣級(jí)地方；最后，改變當(dāng)前因素分配方法，轉(zhuǎn)而采用資助公式，結(jié)合地方財(cái)力、地方教育投入力度與教育事業(yè)發(fā)展績(jī)效表現(xiàn)，確立各縣級(jí)地方生均激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

三是以“縱向公平”為原則構(gòu)建義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。首先，繼續(xù)壓縮地方學(xué)校基建專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目數(shù)量與資金規(guī)模，壓制地方的建設(shè)投入沖動(dòng)，并徹底撤銷(xiāo)對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)資金的配套要求，緩解地方教育支出壓力；其次，加大對(duì)貧困家庭學(xué)生和具有特殊教育需求學(xué)生的專(zhuān)項(xiàng)資助力度。對(duì)學(xué)生個(gè)人的“扶貧性”專(zhuān)項(xiàng)資助應(yīng)多采用直補(bǔ)方式，直接面向?qū)W生或家庭發(fā)放補(bǔ)助資金；第三，改變教育專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)管方式，由原先以監(jiān)管教育投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管教育產(chǎn)出和教育質(zhì)量為主，嚴(yán)格監(jiān)管專(zhuān)項(xiàng)資金的到位情況，建立事后教育產(chǎn)出的評(píng)估和跟蹤評(píng)價(jià)、問(wèn)責(zé)體系，提高專(zhuān)項(xiàng)資金的資助效果。

4.適度調(diào)整不同層級(jí)政府的義務(wù)教育支出職責(zé)，適當(dāng)增加中央對(duì)人員經(jīng)費(fèi)的投入責(zé)任

為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制，政府間義務(wù)教育支出職責(zé)分配政策應(yīng)考慮逐步納入“收入分配模式”的一些制度元素，通過(guò)教育投入立法，中央下放或與地方分享某一稅種，或?yàn)榈胤叫略O(shè)某一稅種，使之成為地方教育的獨(dú)立稅基，從根本上解決義務(wù)教育缺乏穩(wěn)定收入來(lái)源的問(wèn)題。

當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨著嚴(yán)峻的下行壓力，各級(jí)政府財(cái)政收入增速明顯放緩，一些地方政府收入甚至負(fù)增長(zhǎng)。在此形勢(shì)下，推行教育投入立法、為教育設(shè)立獨(dú)立稅基的時(shí)機(jī)還不成熟，因此近期義務(wù)教育財(cái)政體制改革還應(yīng)以加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌、適當(dāng)調(diào)整中央與地方支出職責(zé)分配為主要內(nèi)容。一方面，中央提高對(duì)地方教師工資的投入責(zé)任，為各省制定教師工資標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合地方財(cái)力情況，確定中央與省對(duì)人員經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)比例。中央教師工資轉(zhuǎn)移支付納入到“新機(jī)制”補(bǔ)助，與公用經(jīng)費(fèi)“一攬子”下發(fā)到省，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌分配與使用，中央負(fù)責(zé)監(jiān)控事后各省公用經(jīng)費(fèi)與教師工資達(dá)標(biāo)情況；另一方面，中央不再就某一具體的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)，整合各類(lèi)中央義務(wù)教育基建轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立統(tǒng)一的學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，由地方根據(jù)自身基建短板自行申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目，中央政府定期對(duì)學(xué)?；ㄟ_(dá)標(biāo)情況進(jìn)行驗(yàn)收與績(jī)效考評(píng)，并以此為依據(jù)實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。

注釋

①孫志軍、杜育紅:《中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度改革：進(jìn)展、問(wèn)題與建議》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。

②由于缺少2012年后小學(xué)和初中公共財(cái)政支出數(shù)據(jù)，為保證相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)口徑一致，我們統(tǒng)一采用各年份都完備的事業(yè)費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。在口徑上，事業(yè)費(fèi)口徑明顯小于公共財(cái)政教育支出，前者既不包括用于學(xué)校的基建經(jīng)費(fèi)投入，也未包含政府對(duì)教育投入中不經(jīng)由“事業(yè)費(fèi)”撥款實(shí)現(xiàn)的其他支出。

③該比重指標(biāo)是近年來(lái)一些國(guó)際性組織(例如，OECD的《Education at a Glance》)經(jīng)常采用的指標(biāo)。教育生均經(jīng)費(fèi)投入占人均GDP比重=(教育經(jīng)費(fèi)投入/GDP)*(總?cè)丝跀?shù)/在校學(xué)生總數(shù))，可見(jiàn)該指標(biāo)就傳統(tǒng)的教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP指標(biāo)進(jìn)行了有關(guān)學(xué)生人數(shù)與人口數(shù)量的權(quán)重調(diào)整，這一調(diào)整可以更加真切地反映出一個(gè)具有某種支付能力的國(guó)家或地區(qū)對(duì)教育的投入水平，有利于在不同國(guó)家或地區(qū)之間進(jìn)行橫向比較。尤其是對(duì)于一些人口基數(shù)較大，人口發(fā)展處于老齡化階段，學(xué)齡兒童數(shù)量不斷減少的國(guó)家來(lái)說(shuō)，采用調(diào)整后的指標(biāo)明顯要更加公允一些。

④由于數(shù)據(jù)受限的緣故，在表1中對(duì)中國(guó)采用的是生均事業(yè)費(fèi)指標(biāo)，其統(tǒng)計(jì)口徑要比其他國(guó)家采用的生均預(yù)算財(cái)政教育支出小，若加上義務(wù)教育基建經(jīng)費(fèi)投入，以及政府對(duì)義務(wù)教育其他“非事業(yè)性”的財(cái)政撥款，2014年中國(guó)的這一比重?cái)?shù)值應(yīng)接近于40%。

⑤根據(jù)教育部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2014年我國(guó)小學(xué)平均在校生規(guī)模、平均班級(jí)規(guī)模分別為325.51人/校與37.42人/班，均低于初中平均在校生規(guī)模與班級(jí)規(guī)模(833.22人/校與48.30人/班)。

⑥Cowell， F.MeasuringInequality，3 ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf， 2000.

⑦黃斌、郝秀寧、董云霞:《“以縣為主”和“新機(jī)制”改革是否改善了縣域間教育財(cái)政支出差異》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2013年第6期。

⑧Sala-i-Martin， X. “The Disturbing ‘Rise’ of Global Income Inequality.” NBER Working Paper No. 8904， Cambridge: National Bureau of Economic Research， 2002；Lerman， R. I.， and S. Yitzhaki. “Income Inequality Effects by Income Source: A New Approach and Applications to the United States.”ReviewofEconomicsandStatistics67，no.1(1985):151-156．

⑨Guthrie， J.， C.G. Hayward， R.J. Smith，R. Rothstein， W.R. Bennett，E.J. Koppich， et al.AProposedCost-basedBlockGrantModelforWyomingSchoolFinance. Davis， CA: Management Analysis and Planning Associates， LLC. 1997. http://legisweb.state.wy.us/schoolxcostfinal/final.htm; Guthrie， J. W.， and R. Rothstein.“Enabling ‘Adequacy’ to Achieve Reality: Translating Adequacy into State School Finance Distribution Arrangements.” In Ladd， H. F.， R. Chalk， and J. S. Hansen, eds.EquityandAdequacyinEducationFinance:IssuesandPerspectives. Washington， DC: National Academic Press,1999.

責(zé)任編輯曾新

The Past and Future of Fiscal Expenditure for Compulsory Education in China

Huang BinWang Dong

(School of Public Administration, Center for Public Finance Research,Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210023)

The “County-based” reform and the “New System” reform on the fiscal institution of compulsory education in China have been implemented since 2000, which was followed by the constant increase and optimization of the fiscal investment in compulsory education. With the advancement of the reform process, the compulsory education finance is confronting a series of problems, including regional inequality of educational spending, lack of educational standardized cost for allocating funds, insufficient incentive of fiscal transfers, and unreasonable distribution of government expenditure responsibilities. During “the 13th Five-Year” period, the central government should strive to build a scientific and diversified fiscal transfers system to guarantee the steady growth of fiscal investment in compulsory education and the high-level and balanced development of compulsory education.

compulsory education; fiscal investment; fiscal transfers; “the 13th Five-Year ”

2016-03-30

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育一般項(xiàng)目“2000年后我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度改革效果評(píng)價(jià)研究”(BFA140039)