張磊+馬治國

摘要：對(duì)于關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，統(tǒng)籌科技資源意義重大，關(guān)乎到經(jīng)濟(jì)區(qū)能否持久高效發(fā)展。目前經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)科技資源的統(tǒng)籌工作存在著諸多現(xiàn)實(shí)困境，通過地方立法規(guī)制的途徑可以對(duì)其予以規(guī)范化治理。既有的地方立法在基本屬性、具體形式和主要內(nèi)容三大維度之上都存在不足之處?；诟纳频胤搅⒎ìF(xiàn)狀、解決立法現(xiàn)存問題的出發(fā)點(diǎn)，地方立法機(jī)關(guān)須從立法的區(qū)域協(xié)同性、“規(guī)范傾向”性以及可操作性三方面對(duì)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源地方立法的基本理念進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同；“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”；統(tǒng)籌科技資源；地方立法

中圖分類號(hào)：D610文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）08-0075-05

2009年國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》突破以往常規(guī)定位，把西北地區(qū)中心地帶的陜甘兩省部分城市規(guī)劃在關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱為“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”）之中，給予其“具備強(qiáng)內(nèi)生性潛力”的準(zhǔn)確定位，即“統(tǒng)籌科技資源改革示范基地”。

在此政策背景之下，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)性和合理性程度有所提升，逐漸呈現(xiàn)一種可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但與此同時(shí)，諸多先天存在的瓶頸和后天人為的問題也引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的重視與深思。其中，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”在統(tǒng)籌科技資源過程中面臨的困境最為突出。與此相關(guān)的既有學(xué)理探討更多是以政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論進(jìn)路予以展開。筆者試圖在法學(xué)學(xué)科視野之下從立法學(xué)的角度審視“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，分析與科技資源統(tǒng)籌相關(guān)的地方立法現(xiàn)狀及其問題，探究其地方立法層面的基本理念設(shè)計(jì)路徑。

一、“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源面臨的現(xiàn)實(shí)困境

科學(xué)、合理利用科技資源對(duì)于一個(gè)區(qū)域的創(chuàng)新型發(fā)展尤為關(guān)鍵，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)也不例外。在經(jīng)濟(jì)區(qū)覆蓋的行政區(qū)域范圍內(nèi)，大量的科技資源有待合理開發(fā)與科學(xué)利用，如何將這種得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)力量，將是長期以來值得我們關(guān)注的重大理論與實(shí)踐論題。對(duì)此，《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》開宗明義作出了政策性回應(yīng)，將“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”建設(shè)成為統(tǒng)籌科技資源改革示范基地，明確指出“推進(jìn)科技創(chuàng)新體制改革，加快產(chǎn)學(xué)研一體化，統(tǒng)籌軍民科技互動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)科教優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，為建設(shè)創(chuàng)新型國家探索新路徑”。[1]

科技資源必須在“被統(tǒng)籌”中達(dá)到科學(xué)、合理利用的效果，這種對(duì)待科技資源的態(tài)度本身也是科學(xué)、合理的。近年來“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”科技資源綜合利用的趨勢(shì)愈發(fā)凸顯，“統(tǒng)籌利用”的基本理念正在逐步地滲透到越來越多的具體舉措之中。但不可忽視的是“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”在科技資源統(tǒng)籌的過程中仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。走出困境、治理問題的路徑選擇，從不同的維度考量可以得出各有側(cè)重的結(jié)論，譬如政策指引、行規(guī)制約及道德說教等。與前述方式相比，將統(tǒng)籌科技資源相關(guān)問題的治理納入到治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化的軌道上予以解決，構(gòu)建具有強(qiáng)針對(duì)性、規(guī)范性以及可操作性的地方立法體系，更加契合十八屆三中、四中、五中全會(huì)以來的“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的治國精神，從而確保經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源的規(guī)范內(nèi)蘊(yùn)和強(qiáng)制特性。具體來說，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源存在以下現(xiàn)實(shí)困境。

（一）統(tǒng)籌科技資源的主體層面

從法學(xué)角度，統(tǒng)籌科技資源是指具有相關(guān)職權(quán)的行政主體運(yùn)用行政職權(quán)做出的具有法律意義的行為。[2]換言之，統(tǒng)籌科技資源是一種行政行為。行為實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)相關(guān)部門。然權(quán)力運(yùn)行之處，必見腐敗滋生。因此，在統(tǒng)籌科技資源的過程中，政府有關(guān)部門借用手中權(quán)力尋租的情形時(shí)有發(fā)生。之所以會(huì)產(chǎn)生這種畸形現(xiàn)象，有學(xué)者認(rèn)為其主要原因在于資源配置權(quán)力過于集中、高額預(yù)期租金、評(píng)價(jià)機(jī)制不健全和監(jiān)督體系不完善等四方面。[3]

“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”的科技資源統(tǒng)籌與配置也無法繞開類似尋租現(xiàn)象?；趯?duì)這種尋租行為給科技資源的統(tǒng)籌造成不利后果及其成因的考量，尋求和論證治理路徑勢(shì)在必行。然而，政策制定者治于其自身，這其中固然暗含著更嚴(yán)重尋租的可能性，僅僅從政策指引層面回應(yīng)對(duì)此現(xiàn)象的治理不足以動(dòng)搖根本癥結(jié)。所以，規(guī)制此類尋租行為的路徑取向應(yīng)從立法層面進(jìn)入，具體到“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源語境下，地方立法體系的構(gòu)建及其完善是最佳選擇。

（二）統(tǒng)籌科技資源的客體層面

1.區(qū)域內(nèi)科技資源分布不均。在“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”所轄行政區(qū)域內(nèi)，各城市之間的綜合實(shí)力對(duì)比較為懸殊，科技資源的分布更是如此。從統(tǒng)籌科技資源的意義上說，這種分布不均所造成的現(xiàn)實(shí)困境對(duì)于該區(qū)域內(nèi)的核心城市——西安市及其周邊縣市的發(fā)展都是極為不利的。面對(duì)科技資源分布不均的現(xiàn)實(shí)困境，如何將“統(tǒng)籌”之義貫穿于“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”的科技資源科學(xué)、合理利用之中？目前看來，理論界和實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)基本一致，即以政策指引的方式鞏固西安市開發(fā)、利用科技資源的核心城市角色，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)其他縣市科技資源的整合任務(wù)。這種觀點(diǎn)可取之處，在于其指明了西安市及其周邊縣市在統(tǒng)籌科技資源的過程中所扮演的不同角色從而決定了各自的作用力和影響力不盡相同。但在科技資源分布不均的現(xiàn)實(shí)情勢(shì)之下，我們不僅要認(rèn)知城市的各異定位，更應(yīng)考量此情勢(shì)產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的可行性和必要性，即西安市及其周邊縣市科技資源優(yōu)勢(shì)之間具有的互補(bǔ)性。因此，面對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)科技資源在核心城市與周邊縣市之間分布不均的現(xiàn)實(shí)困境，我們應(yīng)積極實(shí)現(xiàn)兩者之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以達(dá)成科技資源的統(tǒng)籌效果。這種理念及其具體實(shí)現(xiàn)方式不僅要體現(xiàn)在地方政策之中，更應(yīng)通過地方立法的形式予以鞏固、豐富及強(qiáng)化。

2.軍民科技資源的融合度較低。與國內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)區(qū)不同，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)聚集了大量的軍工企業(yè)。這些軍工企業(yè)擁有豐富的科技資源，主要分為兩大類型，即與國防軍事工業(yè)關(guān)聯(lián)緊密的科技資源和軍民兩用的可共享型科技資源。前者具有涉密屬性，受到國家政策法規(guī)的保護(hù)和專門技術(shù)的控制；后者本身具有可共享性，應(yīng)納入科技資源統(tǒng)籌范圍之內(nèi)。

但就目前情況來看，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)軍民科技資源的融合度較低，雙方科技互動(dòng)活力不足，并未達(dá)到資源“統(tǒng)籌之用”的狀態(tài)。究其原因主要有以下兩點(diǎn)：首先，軍工企業(yè)自身具有比較特殊的企業(yè)屬性，決定了其與當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)在科技資源共享問題上態(tài)度不一，甚至脫節(jié)。一方面，國防軍事工業(yè)作為壯大國家軍事力量的重要支撐，在管理層面上通常直接隸屬中央，其科技資源易于被裹挾起來；另一方面，在保有與軍工企業(yè)之間共享科技資源可能性的前提下，當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)持保守態(tài)度，認(rèn)為其與軍工企業(yè)的合作存有風(fēng)險(xiǎn)。其次，軍民科技互動(dòng)缺乏具體的規(guī)范機(jī)制。目前經(jīng)濟(jì)區(qū)軍民之間的科技互動(dòng)方式“百家齊鳴、百花齊放”，與此同時(shí)缺乏統(tǒng)一的行為規(guī)則和程序，這就決定了這些科技資源的共享存在時(shí)空局限性，難以上升至軍民科技資源“統(tǒng)籌”的高度。

因此，根據(jù)“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)軍民科技資源統(tǒng)籌現(xiàn)狀，一方面，可通過地方立法形式，鼓勵(lì)軍民之間平等、協(xié)同地共享科技資源；另一方面，可制定相應(yīng)的具體法律規(guī)則，規(guī)范軍民科技資源統(tǒng)籌進(jìn)程。

（三）統(tǒng)籌科技資源內(nèi)容層面

產(chǎn)學(xué)研一體化是統(tǒng)籌科技資源的重要內(nèi)容之一，其精神內(nèi)核是統(tǒng)籌企業(yè)、高校以及科研院所三者的科技資源，最大、最優(yōu)地發(fā)揮它們的效用?！瓣P(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”具備良好的產(chǎn)學(xué)研一體化基礎(chǔ)性條件，它是西部工業(yè)基礎(chǔ)較好、科技資源十分豐富的地區(qū)之一。關(guān)中擁有80多所高等院校、100多個(gè)國家和省級(jí)重點(diǎn)科研院所、100多萬科技人才，有西安高新區(qū)、楊凌示范區(qū)等4個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)和一批產(chǎn)業(yè)基地、大學(xué)科技園區(qū)，科教綜合實(shí)力位居全國前列。[4]其中西安是中國城市科技實(shí)力居第三位的城市，為首批20個(gè)國家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市（區(qū)）之一。[5]

雖然“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”具備了產(chǎn)學(xué)研方面的上述優(yōu)勢(shì)，但是將三者有機(jī)結(jié)合為一體，同時(shí)統(tǒng)籌其中的科技資源，則通常會(huì)出現(xiàn)權(quán)利歸屬不明確、科研腐敗、責(zé)任相互推諉等問題。比如，在科研成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬問題上，界定所有權(quán)尤其是知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬與利益歸屬問題成為產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新的初始問題，[6]企業(yè)、高校以及科研院所三方對(duì)共同參與完成的科研成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬時(shí)常存在爭(zhēng)議；在科研腐敗責(zé)任問題上，因科技資源由產(chǎn)學(xué)研三方共享，導(dǎo)致“學(xué)研”兩方時(shí)常將存有瑕疵的科技成果責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于第三方——企業(yè)。因此，產(chǎn)學(xué)研一體化運(yùn)行過程中出現(xiàn)的諸多問題需要借助地方立法途徑予以解決。

二、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源相關(guān)地方立法現(xiàn)狀及存在問題

（一）地方立法現(xiàn)狀

“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”輻射范圍涵蓋了陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、楊凌、商洛（部分區(qū)縣）以及甘肅省天水所轄行政區(qū)域，直接輻射區(qū)域包括陜南的漢中、安康，陜北的延安、榆林，及甘肅省的平?jīng)觥c陽和隴南地區(qū)。由此，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源相關(guān)立法任務(wù)的主要是陜西和甘肅兩省，現(xiàn)行的法規(guī)主要是《西安市科技進(jìn)步條例》（2009年）、《陜西省科技進(jìn)步條例》（2012年）以及《甘肅省科技進(jìn)步條例》（2013年）。三部科技法規(guī)均不同程度地涉及了統(tǒng)籌科技資源的基本立場(chǎng)和具體內(nèi)容。

《陜西省科技進(jìn)步條例》是三部科技法規(guī)之中關(guān)涉統(tǒng)籌科技資源內(nèi)容最為全面的，主要從統(tǒng)籌主體的明確、法律地位的確定、統(tǒng)籌方式的規(guī)范等三個(gè)方面對(duì)統(tǒng)籌科技資源做出相關(guān)規(guī)定。相比于《陜西省科技進(jìn)步條例》，《甘肅省科技進(jìn)步條例》和《西安市科技進(jìn)步條例》在科技資源統(tǒng)籌方面的規(guī)定甚少，尤其是較早開啟科技法規(guī)制定的甘肅省，盡管在1994年就已經(jīng)制定了該省的科技進(jìn)步條例，但在2012年修訂的最新條例之中，僅有第9條針對(duì)科技資源的統(tǒng)籌做出了原則性規(guī)定。同樣的，西安市作為西北地區(qū)科技發(fā)展較快的城市，科技法規(guī)建設(shè)日臻成熟，科技資源統(tǒng)籌逐漸得到地方立法者的重視，但相關(guān)規(guī)定仍較少且偏原則性。具體內(nèi)容如下：歸納角度相關(guān)法律條文表述統(tǒng)籌主體的明確第4條省人民政府制定本省科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和政策，確定重大科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目，建立科學(xué)技術(shù)進(jìn)步工作協(xié)調(diào)機(jī)制，整合科學(xué)技術(shù)資源，推進(jìn)科技體制改革，完善科學(xué)技術(shù)進(jìn)步考核，構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系，保障科學(xué)技術(shù)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展。第30條省人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理調(diào)整科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)布局，優(yōu)化科技資源配置，建立健全科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)體系，增強(qiáng)科研院所創(chuàng)新能力，提升科技研發(fā)和服務(wù)水平。第26條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合農(nóng)業(yè)科技資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)改革，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技資源共享平臺(tái)。第31條企業(yè)事業(yè)單位、境內(nèi)外組織和個(gè)人依法可以設(shè)立或者聯(lián)合設(shè)立科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)。從事基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益性技術(shù)研究的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，可以利用財(cái)政性資金設(shè)立。利用財(cái)政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化配置，整合重復(fù)設(shè)置的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)。法律地位的確定第12條省和相關(guān)設(shè)區(qū)的市人民政府根據(jù)國家和本省科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)關(guān)中統(tǒng)籌科技資源改革示范基地，促進(jìn)創(chuàng)新要素優(yōu)化配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流與合作，建設(shè)具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新型區(qū)域。具體統(tǒng)籌方式的規(guī)范第14條省人民政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，整合科研院所、大中型企業(yè)的科技資源，優(yōu)化工業(yè)技術(shù)研究院的運(yùn)行機(jī)制，主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)工業(yè)技術(shù)研究院績(jī)效評(píng)價(jià)和跟蹤管理，加快科學(xué)技術(shù)成果就地轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。第33條省人民政府應(yīng)當(dāng)以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)（示范）區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、高等學(xué)校、科研院所等為依托，統(tǒng)籌重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、企業(yè)技術(shù)中心等科技資源，建設(shè)重大項(xiàng)目、重大產(chǎn)品的研發(fā)試驗(yàn)基地，增強(qiáng)基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、關(guān)鍵技術(shù)研究與產(chǎn)品開發(fā)能力。第34條財(cái)政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)圍繞國家目標(biāo)和社會(huì)公共利益開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)，承擔(dān)科學(xué)技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目，建立科學(xué)技術(shù)資源共享機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)資源有效利用。第49條省科學(xué)技術(shù)行政部門制定《陜西省科技資源開放共享目錄》，并每?jī)赡旮乱淮巍Ａ腥肽夸浀目茖W(xué)技術(shù)資源，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供開放共享服務(wù)。鼓勵(lì)利用自有資金形成的科學(xué)技術(shù)資源向社會(huì)開放。（依據(jù)《陜西省科技進(jìn)步條例》關(guān)于“統(tǒng)籌科技資源”的規(guī)定梳理）法規(guī)名稱相關(guān)法律條文表述《甘肅省科技進(jìn)步條例》第9條省政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌科技資源，促進(jìn)科技資源優(yōu)化配置、開放共享和高效利用，規(guī)范技術(shù)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)自主創(chuàng)新基礎(chǔ)條件的現(xiàn)代化。《西安市科技進(jìn)步條例》第4條本市堅(jiān)持科教興市戰(zhàn)略，推進(jìn)科技創(chuàng)新體制改革，加快產(chǎn)學(xué)研一體化，統(tǒng)籌科技資源，促進(jìn)科教優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。第26條市和區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立科學(xué)技術(shù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技資源整合、科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政資金投入、重點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)立等重大問題。第28條政府應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)技術(shù)資源共享機(jī)制，引導(dǎo)科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校和企業(yè)工程技術(shù)中心面向社會(huì)提供公益性服務(wù)或有償服務(wù)，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)資源的有效利用。建立和完善科學(xué)技術(shù)信息網(wǎng)絡(luò)，加快信息資源平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)信息的社會(huì)共享?？茖W(xué)技術(shù)資源的管理單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，公布科學(xué)技術(shù)資源的共享和使用情況。

（二）地方立法中存在的問題

“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源的相關(guān)地方立法基本情勢(shì)大致如上所述?？v觀如此情勢(shì)，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)“科技法規(guī)群”已然通過地方立法的規(guī)范化形式昭示了“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”“統(tǒng)籌科技資源改革示范基地”之法律地位，同時(shí)確定了科技資源統(tǒng)籌的規(guī)范性途徑，諸如通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、依托產(chǎn)學(xué)研、建立科學(xué)技術(shù)資源共享機(jī)制等方式統(tǒng)籌與整合區(qū)域內(nèi)的科技資源。但在實(shí)施過程中，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”協(xié)作立法卻遇到一些困境。有些困境是屬于立法體制上的缺陷，有的屬于立法實(shí)踐中的不足，有的則屬于立法理論上的爭(zhēng)議。[7]因此在一定程度上契合地方立法的應(yīng)然價(jià)值追求的同時(shí)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌科技資源這一論題，既有的立法情勢(shì)在基本屬性、具體形式和主要內(nèi)容三大維度上都存在著亟需改善之處。

1.立法的政策引導(dǎo)性大于其規(guī)則約束性。從立法的基本屬性維度看，在現(xiàn)有的三部地方性科技法規(guī)中，關(guān)涉統(tǒng)籌科技資源的相關(guān)規(guī)定政策色彩依然濃重，缺乏法律規(guī)則固有的規(guī)范意義，這從上述談及的《陜西省科技進(jìn)步條例》第4條和《甘肅省科技進(jìn)步條例》第9條中可以看出。同時(shí)，具體規(guī)定背后的立法理念體現(xiàn)為政策傾向，而非規(guī)則傾向。對(duì)于地方性科技政策而言，既有的地方立法目的就是將與統(tǒng)籌科技資源相關(guān)的科技政策上升至法律法規(guī)層面，賦予其規(guī)范性與強(qiáng)制力。各類科技創(chuàng)新促進(jìn)條例、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法、科技進(jìn)步法等法律條文，在宏觀上對(duì)科技活動(dòng)加以約束和激勵(lì)，成為科技政策執(zhí)行力的基本要求。[8]但是，實(shí)踐是既有的政策指令和宣傳口號(hào)進(jìn)入法律機(jī)制之后，僅完成表現(xiàn)形式上從政策到法律的轉(zhuǎn)變，并沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的轉(zhuǎn)變。這種形式的轉(zhuǎn)變盡管可以在法律層面上昭示統(tǒng)籌科技資源的重要性，但不能運(yùn)用法律本有的功能規(guī)范科技資源的統(tǒng)籌進(jìn)程。科技資源共享立法應(yīng)當(dāng)改變這一現(xiàn)狀，要因權(quán)力保障進(jìn)行立法，而不是僅出于管理的需要而立法，更不是將政策簡(jiǎn)單地?fù)Q上法的名稱。如果政策證明有效并受到多方歡迎的話，也要按照立法的思路，將政策性語言轉(zhuǎn)換為法言法語。[9]

2.立法的“碎片化”情勢(shì)嚴(yán)重，缺乏體系化設(shè)計(jì)。當(dāng)我們把法律體系作為一種事實(shí)時(shí)，它就不是形式的，而是實(shí)質(zhì)的，關(guān)系到它如何產(chǎn)生、如何解釋、如何發(fā)揮作用，以及如何在與生活世界互動(dòng)中完善自身。[10]從立法的形式維度看，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”現(xiàn)有的地方立法并不完全是在“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的層面上展開，與經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源相關(guān)的法律規(guī)定處在“游走”于三部地方性科技法規(guī)之間的狀態(tài)，往往只是一種“被抽離”式的法條機(jī)械運(yùn)用，缺乏法律體系化建設(shè)的進(jìn)路認(rèn)知與設(shè)計(jì)。這種地方立法過于分散的狀態(tài)是缺乏體系化立法的主要表現(xiàn)，增加了經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源的法律適用成本，弱化了應(yīng)有的法律實(shí)效，尤其是經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)跨省級(jí)行政區(qū)域的科技資源統(tǒng)籌，以零散的相關(guān)法律條文作為規(guī)范依據(jù)將會(huì)顯得力不從心。

3.立法內(nèi)容的概括性較強(qiáng)，缺乏可操作性。按照中國科技資源共享網(wǎng)對(duì)“科技資源”內(nèi)涵的界定，科技資源主要包括大型科學(xué)儀器設(shè)備、自然科技資源、科學(xué)數(shù)據(jù)、野外觀測(cè)站、科普資源、科學(xué)文獻(xiàn)和科技成果轉(zhuǎn)化等七大類。由于各類科技資源在“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)的分布情況有所不同、現(xiàn)存問題各異，因此在統(tǒng)籌科技資源的相關(guān)地方立法進(jìn)程中，立法者應(yīng)當(dāng)分別考察及論證各類科技資源的整合與統(tǒng)籌；同時(shí)，考量到各類科技資源在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)數(shù)量上的參差不齊以及地方政策的支持力度不盡相同，在具體立法論證的環(huán)節(jié)應(yīng)有所側(cè)重。但從現(xiàn)有地方立法內(nèi)容維度看，概括、抽象的內(nèi)容占一定比例，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)科技資源的整合與統(tǒng)籌面臨著“無法可依且有法難依”的地方立法困境。

三、“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源地方立法的基本理念

區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展必須有相應(yīng)的法律機(jī)制予以保障，有效的法律機(jī)制是以科學(xué)的立法作為其前提。在關(guān)系到“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”可持續(xù)發(fā)展的眾多重點(diǎn)、難點(diǎn)問題中，科技資源的有效統(tǒng)籌也必然要有成熟而系統(tǒng)的法律支持。但在統(tǒng)籌科技資源過程中注入這種法律因素的先決條件是科學(xué)、理性的立法理念。筆者認(rèn)為，這種立法理念首先應(yīng)該定位為地方立法理念，因?yàn)橄鄬?duì)于中央立法而言，地方立法更能有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)區(qū)域性問題。因此，基于改善地方立法現(xiàn)狀、解決立法現(xiàn)存問題的出發(fā)點(diǎn)，以下對(duì)“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源地方立法理念展開討論。

（一）加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法

目前，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌科技資源相關(guān)立法過于分散的難題亟需解決。但在對(duì)區(qū)域立法問題上，大多數(shù)學(xué)者持消極態(tài)度，即我國的《立法法》中并沒有明確規(guī)定區(qū)域立法主體、立法權(quán)、立法程序等具體事項(xiàng)，現(xiàn)行立法體系中不存在區(qū)域立法的合法地位，因此在區(qū)域法律訴求問題上，以中央立法取代區(qū)域立法即可。這種回避區(qū)域立法的消極態(tài)度是不可取的。彌補(bǔ)法的漏洞是完善法律體系的動(dòng)力之一，對(duì)于區(qū)域立法的態(tài)度不應(yīng)該是消極回避。

在這種背景下，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源的區(qū)域立法存在合法性缺失，而《立法法》對(duì)于區(qū)域立法相關(guān)法律空白的填補(bǔ)需要有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行論證，因此權(quán)宜之計(jì)是依托經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各地方立法，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法，促使經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的“立法”（立法主體、立法權(quán)以及立法程序等）本身統(tǒng)籌起來，即區(qū)域立法以地方立法合作的模式而存在和運(yùn)行，[11]從而確保統(tǒng)籌科技資源的法律支持在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各行政區(qū)域之間保持一致，降低地方立法“碎片化”程度。

（二）回歸地方立法的“規(guī)范傾向”

法律規(guī)則與政治政策的最大不同在于前者具有更強(qiáng)的規(guī)范性。法的規(guī)范性主要體現(xiàn)在法的制定與適用兩個(gè)層面。同時(shí)，立法的規(guī)范性與否又決定了法律適用中法的規(guī)范力強(qiáng)弱。因此，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源的地方立法應(yīng)該由原來的“政策傾向”回歸“規(guī)范傾向”。三部既有的地方性法規(guī)只能稱為“政策性法規(guī)”，而非“規(guī)范性法規(guī)”。這種政策性科技法規(guī)因缺乏可適用性，往往被人們束之高閣。真正的規(guī)范性法規(guī)應(yīng)從相應(yīng)的法律關(guān)系入手，明晰統(tǒng)籌科技資源主體的權(quán)責(zé)分配，界定統(tǒng)籌科技資源客體的內(nèi)涵與外延，確定統(tǒng)籌科技資源行為的法律條件和后果。

（三）立法學(xué)視角和科技資源統(tǒng)籌理論“雙向進(jìn)入”立法進(jìn)程

將科技資源的統(tǒng)籌納入到地方立法內(nèi)容之中，其主要目的是保障科技資源的統(tǒng)籌有規(guī)可循，但現(xiàn)行的地方性科技法規(guī)并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的法律效果和社會(huì)效果。這是因?yàn)椋菏紫?，科技資源本身涵蓋內(nèi)容廣泛、專業(yè)性較強(qiáng)，缺乏相關(guān)知識(shí)背景的立法者制定的法律法規(guī)，在被具備專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備的科技工作人員學(xué)習(xí)、遵守及運(yùn)用的過程中，法律實(shí)效并沒有按照立法者初始設(shè)計(jì)的方式釋放；其次，統(tǒng)籌科技資源應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層面，即各類科技資源之間的統(tǒng)籌和每一類科技資源在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)域之間的統(tǒng)籌，但后者并沒有細(xì)化到既有的地方性科技法規(guī)之中。因此，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源的地方立法不僅僅要從立法學(xué)視角進(jìn)入，還要從科技資源統(tǒng)籌理論考量，從而提升該地方立法所涉內(nèi)容的可操作性和針對(duì)性。具體言之，首先立法過程必須引入具有相關(guān)自然科學(xué)專業(yè)知識(shí)背景的專家參與其中；其次地方立法者應(yīng)將科技資源類型化，根據(jù)每一類科技資源在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌情況，制定具體實(shí)施細(xì)則，從而增強(qiáng)地方立法的可接受性和可適用性。

結(jié)語

對(duì)于“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”統(tǒng)籌科技資源而言，建立相應(yīng)的地方立法體系是將該經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源納入法治軌道的重要環(huán)節(jié)。盡管既有的地方性科技法規(guī)給予經(jīng)濟(jì)區(qū)科技資源統(tǒng)籌的法律作用力正逐漸增強(qiáng)，但亟待解決的問題也依然存在：立法在基本屬性、具體形式和主要內(nèi)容三大維度上都存在著亟需改善的不足之處，其中問題的焦點(diǎn)就是區(qū)域立法的合法性缺失，致使與統(tǒng)籌科技資源相關(guān)的地方立法本身難以“統(tǒng)籌”。因此，從目前來看，地方立法加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)協(xié)同立法是切實(shí)可行的；從長遠(yuǎn)觀之，中央立法若是賦予區(qū)域立法以合法地位，《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌科技資源促進(jìn)條例》的出臺(tái)便指日可待。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】