董飛

摘要：繼反腐敗斗爭(zhēng)取得階段性重要成果，治理“為官不為”也提上政府日程。面對(duì)既要減少腐敗存量又要遏制官員不作為增量的新形勢(shì)，尋找治理“為官不為”現(xiàn)象的新路徑就顯得很有必要。分析“為官不為”的發(fā)生機(jī)理，主要是主觀上責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位、制度和機(jī)制不健全、從嚴(yán)治吏新舉措所形成的政治新常態(tài)以及來自群眾和媒體的外部壓力。治理“為官不為”現(xiàn)象，社會(huì)基礎(chǔ)方面，應(yīng)注重培養(yǎng)公共精神；制度環(huán)境方面，要堵塞公務(wù)員權(quán)責(zé)界定的制度漏洞；治理結(jié)構(gòu)上，要強(qiáng)化人事行政管理機(jī)制；資源配置上，要進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：“為官不為”；發(fā)生機(jī)理；從嚴(yán)治吏；“為官有為”

中圖分類號(hào)：D630.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）08-0054-04

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)走向了穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的新常態(tài)，政治走向反腐敗、講規(guī)矩、履責(zé)任、重法治的新格局，從嚴(yán)治吏的常態(tài)化對(duì)于“為官亂為”的現(xiàn)象產(chǎn)生一定的震懾效果，腐敗違法現(xiàn)象得以糾偏并開始回歸正途。然而由一種傾向倒向另一種傾向的現(xiàn)象也以一種隱性的方式上演，“無過便是功”的為官之道又開始盛行，“為官不為”成為當(dāng)下維持公共管理責(zé)任的一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。2016年1月18日，習(xí)近平主席在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上指出：“受成長(zhǎng)經(jīng)歷、社會(huì)環(huán)境、政治生態(tài)等多方面因素影響，當(dāng)前干部隊(duì)伍也存在種種復(fù)雜情況，一個(gè)突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為?！绷?xí)近平還強(qiáng)調(diào)：“這個(gè)問題極為重要，現(xiàn)在看來也十分緊迫……對(duì)這個(gè)問題，我們要高度重視，認(rèn)真研究，把情況搞清楚，把癥結(jié)分析透，把對(duì)策想明白，有針對(duì)性地加以解決?！盵1]

一、 “為官不為”的內(nèi)涵及其發(fā)生機(jī)理

（一）“為官不為”的內(nèi)涵和分類

所謂“為官不為”，指的是領(lǐng)導(dǎo)干部不能有效履職，在其崗位上未能有所作為，或者其行政過程與領(lǐng)導(dǎo)者的崗位標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大落差。中國古代法律將官員的行政不作為清楚地定義為“令曰為而勿為之”。[1]我們可以從動(dòng)因、效率和效果三個(gè)維度來理解這種不完全、不及時(shí)、不有效履職履責(zé)的現(xiàn)象。從動(dòng)因上來講，“為官不為”泛指干部消極履職的狀態(tài)，在其崗位上未能有所作為，對(duì)依法、依規(guī)、依紀(jì)、依責(zé)、依照客觀條件應(yīng)該履行的職責(zé)沒有認(rèn)真履行的行為，包含不作為、慢作為、無作為、亂作為等；從行為過程來看，是指行政主體負(fù)有某種作為法定義務(wù)且具有作為之可能性，而在程序上逾期不為的行為，其實(shí)質(zhì)是行政主體消極地放棄行政權(quán)力的一種違法行為；[1]從造成的結(jié)果來說，泛指不能有效履職，行為最終指向并非設(shè)定的運(yùn)行目標(biāo)，與領(lǐng)導(dǎo)者的崗位標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大落差。[2]

已有的關(guān)于“為官不為”的分類，主要從以下幾個(gè)方面加以概括：

1.描述不作為的官員類型角度。例如將不作為的官員劃分為： “混官”“庸官”“懶官”“嬌官”“病官”；“打盹型”——精神萎靡不振、遇事裝聾作啞，“木偶型 ”——工作不推不動(dòng)甚至推而不動(dòng)，“太極型”——有問題左躲右閃、遇矛盾上推下卸，比劃型”——用會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件，“ 說唱型 ”——?jiǎng)涌诓粍?dòng)手、務(wù)虛不務(wù)實(shí)；[3]居 功 不 為型、無利不為型、無膽不為型、激勵(lì)缺乏型；碌碌無為、得過且過、無所作為的“太平干部”，守?cái)傋?、混日子、跑門子、亂班子的“四子干部”，不作為、不想為、不敢為的“三不干部”，對(duì)上搞政績(jī)工程、對(duì)下搞形式主義、對(duì)己搞奢靡之風(fēng)的“三搞干部”，權(quán)力觀錯(cuò)位、群眾觀錯(cuò)位、利益觀錯(cuò)位的“三錯(cuò)位干部”。

2.考察官員的不作為類型角度。如將“為官不為”概括為：不作為（推諉、倦怠、無能）、假作為（造假、作秀等）和慢作為（拖拉、散漫等）；不愿為（懶政、庸政），不會(huì)為（本領(lǐng)恐慌），不敢為（明哲保身）；[4]上有政策下有對(duì)策、工作不落實(shí)，守?cái)傋踊烊兆?、工作不?dān)責(zé)，“門好進(jìn)、臉好看、事不辦”，服務(wù)不主動(dòng)；[5]“慢作為”（推諉拖延、效率低下）、“庸作為”（把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)管不力）、“懶作為”（消極怠工、紀(jì)律松弛、敷衍塞責(zé)）。

3.此外，有從法律的角度考查行政立法領(lǐng)域中的不作為、行政執(zhí)法領(lǐng)域中的不作為以及行政復(fù)議和應(yīng)訴當(dāng)中的不作為。[6]還有從黨政正職干部、副職干部和中層以下干部等不同級(jí)別官員的不作為表現(xiàn)來把握這一概念的。

（二）“為官不為”的發(fā)生機(jī)理

為官不為的發(fā)生，一方面取決于一個(gè)社會(huì)的政治氣候和環(huán)境以及公職人員的態(tài)度和修養(yǎng)，正如狄馬克（MarkallE·Dimock）所言：“如果行政者是來自一個(gè)尊重公共利益和誠實(shí)的社會(huì)環(huán)境，則他們大多數(shù)必然是有公益心和誠實(shí)感的，假如缺乏這種環(huán)境背景，那就難以對(duì)他們做這種期望?！绷硪环矫?，對(duì)于整個(gè)政府體系而言，在于旨在促使和加強(qiáng)行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的諸多方法和措施的缺失。[7]為了呈現(xiàn)“為官不為”的發(fā)生機(jī)制，我們可以依據(jù)吉伯特的責(zé)任機(jī)制框架，勾勒出表1，從干部個(gè)體、干部管理體系、政治生態(tài)、社會(huì)背景四個(gè)角度對(duì)“為官不為”的內(nèi)在根源、發(fā)生機(jī)理進(jìn)行分析。

表1“為官不為”發(fā)生機(jī)制內(nèi)部外部正式的行政控制制度、機(jī)制缺失從嚴(yán)治黨背景非正式的官員觀念、職業(yè)道德和倫理公民、媒體輿論壓力1.根本原因：主觀責(zé)任的認(rèn)識(shí)不到位。主觀責(zé)任意指忠誠、良心以及認(rèn)同。其來自官員對(duì)責(zé)任的感受和信賴，強(qiáng)調(diào)我們之所以去做某事，乃是源于內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力。“為官不為”現(xiàn)象深刻地暴露出某些領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨意識(shí)、黨性觀念、進(jìn)取精神退化，具體表現(xiàn)在：

官員公仆思想和服務(wù)意識(shí)越位，認(rèn)為個(gè)人有成就，才是有作為。官本位的思想以超常的歷史慣性，使得仕途騰達(dá)才是功成名就的思想殘存至今。表現(xiàn)在工作中，即為了一己私利，有選擇地作為，對(duì)那些容易引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和重視的事項(xiàng)優(yōu)先辦理，對(duì)那些有利于個(gè)人升遷的顯性政績(jī)謀劃思籌，而對(duì)那些需要長(zhǎng)期投入精力的潛在政績(jī)充耳不聞，對(duì)那些群眾關(guān)切的公共服務(wù)事項(xiàng)視若不見。[8]“為官不為”者心無人民，固守“不犯錯(cuò)誤不能下，下了必是犯錯(cuò)誤”的陳舊觀念，缺乏執(zhí)政為民的思想情感。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣“當(dāng)官做老爺”，只看重“官位”，不注重“作為”，只為己做官，不為民辦事。這都是緣于沒有真正解決好“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題。

官員政績(jī)觀的錯(cuò)位，認(rèn)為GDP提高，才是有作為。觀念是行為的先導(dǎo)，為官者的發(fā)展觀，決定著干事創(chuàng)業(yè)的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法和成效。我們過去以犧牲環(huán)境為代價(jià)保持經(jīng)濟(jì)一枝獨(dú)秀的發(fā)展觀，使得今天仍有部分官員認(rèn)為環(huán)保和發(fā)展是對(duì)立的，導(dǎo)致不作為的問題。如圖1所示，官員要有所作為，就必須解決經(jīng)濟(jì)和發(fā)展之間的矛盾，思考如何推動(dòng)發(fā)展從第二象限、第四象限進(jìn)入第一象限，更不要掉在第三象限。這歸根到底是要解決好官員思想上對(duì)待“為誰干事、怎么干事”和“追求什么政績(jī)、如何追求政績(jī)”等問題的態(tài)度。

圖1官員政治信心的缺位，認(rèn)為即使有作為也是無作為。受經(jīng)歷、學(xué)歷、年齡等條件的限制，部分“天花板”干部和退居“二線”的官員，認(rèn)為自己晉升無望，從而出現(xiàn)職業(yè)倦怠、行為懈怠、自由散漫甚至抓緊機(jī)會(huì)貪污腐敗等心態(tài)。思想上松一寸，行動(dòng)上就會(huì)散一尺，這種得過且過、不思進(jìn)取的心理，又必然產(chǎn)生“為官不為”的工作態(tài)度?，F(xiàn)實(shí)中聽任這樣的干部擺老資格、“為官不為”，可能引發(fā)其他干部效仿，破壞整個(gè)政治生態(tài)環(huán)境。這都是對(duì)“當(dāng)官為了什么，做官干了什么，離任留了什么”缺乏深刻理解造成的。

2.主要原因：制度和機(jī)制不健全。首先，制度的碎片化問題已經(jīng)凸顯。理想的制度設(shè)計(jì)是制度邊界趨向于零，那些制度建設(shè)相對(duì)完備的國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明，如果制度安排合理有效，人們遵守制度規(guī)則比采取其他機(jī)會(huì)主義的行為能夠獲得更多的利益；相反，如果違背制度，試圖采取一些投機(jī)行為以獲得更大利益，往往意味著會(huì)冒更多的風(fēng)險(xiǎn)和付出更大的代價(jià)。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，許多領(lǐng)域的制度邊界不夠清晰，甚至還處于“真空”“斷檔”狀態(tài)。此外，由于我國地域廣大、地區(qū)發(fā)展不平衡，制度設(shè)計(jì)難以做到精細(xì)化，往往原則性的規(guī)定多，操作性的具體規(guī)定少，這也造成了制度邊界的“灰色地帶”。例如，盡管《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《公務(wù)員法》等都涉及對(duì)公務(wù)人員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的測(cè)評(píng)，卻并沒有制定針對(duì)“為官不為”進(jìn)行測(cè)評(píng)的專門制度。其次，機(jī)制運(yùn)行的形式化問題亟待解決。（1）新陳代謝機(jī)制不完備。黨章第36條規(guī)定：黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動(dòng)或解除。然而現(xiàn)實(shí)中雖然對(duì)官員進(jìn)行開除和懲戒是有可能的，但也是相當(dāng)困難的。領(lǐng)導(dǎo)干部一旦升遷到一定行政級(jí)別，除非出現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，其行政級(jí)別不會(huì)下降，要么平調(diào)要么升遷，沒有清退機(jī)制。即使是實(shí)行官員問責(zé)制之后，被問責(zé)的官員常常也只是被暫時(shí)調(diào)離崗位，行政級(jí)別不變，過幾年還可以復(fù)出，擔(dān)任同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。人事制度的保護(hù)性質(zhì)，使得公務(wù)員的退出機(jī)制中形成能進(jìn)不能出的政治潛規(guī)，從而鼓勵(lì)了公職人員的不作為。（2）激勵(lì)-保健機(jī)制不科學(xué)。激勵(lì)保健機(jī)制的良好運(yùn)行，直接關(guān)系到公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定、優(yōu)化、高效和廉潔。對(duì)于絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，工資福利制度、職務(wù)晉升制度、政績(jī)考核制度等與個(gè)人工作待遇和利益保障有關(guān)的制度，都可以成為干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力之源。然而考核作為公務(wù)員任用和獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)，作為增資晉職的依據(jù)，有關(guān)的規(guī)定缺乏科學(xué)性和嚴(yán)密性，從而使這一機(jī)制效力銳減。表現(xiàn)在程序性的年度考核、定性的考核標(biāo)準(zhǔn)、籠統(tǒng)的考核指標(biāo)以及上下參評(píng)和公眾民主測(cè)評(píng)的主觀化評(píng)價(jià)，使得干部各自的崗位特征、努力程度和實(shí)際業(yè)績(jī)難以體現(xiàn)出來，最終導(dǎo)致測(cè)評(píng)結(jié)果流于形式，簡(jiǎn)單粗放地分“ 優(yōu)秀”“ 稱職”“ 不稱職”三個(gè)等級(jí)，“為官不為”照端“鐵飯碗”。（3）行為調(diào)控機(jī)制不完善。首先權(quán)責(zé)界定模糊不清。大多數(shù)單位和部門推行崗位責(zé)任制的工作以及落實(shí)《國家公務(wù)員暫行條例》職位分類管理中要求——設(shè)置職位，制定職位說明書，確定每個(gè)職位的職責(zé)和任職資格條件，作為公務(wù)員錄用、考核、培訓(xùn)、晉升等的依據(jù)——的工作實(shí)質(zhì)上大多還處于虛設(shè)或停止?fàn)顟B(tài)。機(jī)關(guān)工作人員中的三個(gè)“三分之一”現(xiàn)象仍然較為突出，即三分之一的干部工作很忙很累，三分之一的干部工作量正常，三分之一的干部工作量不到位。究其原因，現(xiàn)行的干部人事管理主要還是編制管理，而不是崗位管理，即沒有具體規(guī)定每一個(gè)崗位的職責(zé)范圍、職責(zé)方式以及處理違規(guī)工作所導(dǎo)致不良后果的方式，部門內(nèi)部的崗位之間分工不清、職權(quán)重疊、責(zé)任交叉，導(dǎo)致推諉扯皮，該辦不辦，使“為官不為”者有機(jī)可乘。 其次監(jiān)督主體不夠健全。針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，由于上級(jí)監(jiān)督“太遠(yuǎn)”、同級(jí)監(jiān)督“太軟”、下級(jí)監(jiān)督“太難”，因而成了黨內(nèi)監(jiān)督中的薄弱環(huán)節(jié)，甚至成了黨內(nèi)監(jiān)督中的“禁區(qū)”和“盲點(diǎn)”。 再次問責(zé)懲戒力度軟化。目前“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”的情況依然普遍存在，現(xiàn)有制度對(duì)于那些安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取、得過且過的“隱性失職”行為，責(zé)任歸屬不清晰；對(duì)不作為所造成的損失甚至是嚴(yán)重后果，往往是考而無據(jù)。此外問責(zé)只重有錯(cuò)追查，忽視無形不作為的追責(zé)，這也給了干部可乘之機(jī)。這就使得司法機(jī)關(guān)在責(zé)任追究中力不從心，社會(huì)力量在責(zé)任追究中乏力和缺失等，有效的、多元化的治庸責(zé)任追究體系還遠(yuǎn)未形成，最終導(dǎo)致重權(quán)力輕責(zé)任、重態(tài)度輕處罰、重過錯(cuò)處罰，輕無作為處罰的嚴(yán)重后果。

3.直接原因：從嚴(yán)治吏系列新舉措所形成的政治新生態(tài)。黨的十八大以來，隨著以聚焦反對(duì)“四風(fēng)”、解決突出問題為主線的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的深入開展，以及中央“八項(xiàng)規(guī)定”的嚴(yán)格實(shí)施，禁令頻頻之下，從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏正成為黨員隊(duì)伍建設(shè)的常態(tài)，“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育等一系列活動(dòng)，也產(chǎn)生了廣泛、強(qiáng)大、持續(xù)的效應(yīng)，一些黨員干部產(chǎn)生了“為官不易”的感慨。事實(shí)上，“為官不為”問題由來已久，但在當(dāng)前強(qiáng)力反腐與狠抓作風(fēng)建設(shè)的特定背景之下，這一問題顯得更為突出。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國處在增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的背景之下，發(fā)展模式、社會(huì)環(huán)境、思維觀念都在升級(jí)更新，面對(duì)深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式等新任務(wù)，黨員干部面臨的行政履職環(huán)境也不同以往。新的規(guī)章制度日益規(guī)范，但舊的行政文化尚未消亡，原有的工作思路、方法在現(xiàn)實(shí)世界中不斷受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。 面對(duì)艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，面對(duì)深水期愈加復(fù)雜的各種利益糾葛，面對(duì)國家治理現(xiàn)代化日漸嚴(yán)格的能力要求，“為官不易”的感慨迅速轉(zhuǎn)變成“為官不為”的工作惰性，避事避責(zé)的為官哲學(xué)又再次流行為做官之道，悄然蔓延。

4.重要原因：來自群眾和媒體的外部壓力。公民和媒體公開舉報(bào)一些問題官員，公眾的積極參與和各地紀(jì)檢部門的積極回應(yīng)，使得反腐敗斗爭(zhēng)取得顯著成效，也正是受此激勵(lì)，人民群眾參與對(duì)官員監(jiān)督的政治熱情得到激發(fā)。但同時(shí)必須看到，每當(dāng)有“大老虎”落馬或惡性負(fù)面事件時(shí)，部分新聞媒體為吸引眼球，特意高度聚焦、過度解讀，一些別有用心的人利用一些問題激化或放大“官民”矛盾，故意引導(dǎo)網(wǎng)民推波助瀾。當(dāng)分散的、個(gè)別的議論引起人們普遍關(guān)注，經(jīng)過傳播而形成社會(huì)輿論時(shí)，便代表著眾多人的看法和意志，對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生重要的影響。而這種公眾理性和非理性的嚴(yán)密監(jiān)督和評(píng)判讓政府工作面臨著巨大的壓力。官員處在一種對(duì)官僚持強(qiáng)烈批評(píng)態(tài)度的氛圍中時(shí)，容易感到遭受排擠，負(fù)面輿論和惡意炒作使得官員容易產(chǎn)生避事避責(zé)的自我保護(hù)意識(shí)，從而趨向于認(rèn)同、附和“為官不為”這一消極思想。

二 、“為官不為”的治理之策

如何保證官員為官有為、真正捍衛(wèi)公共利益，成為政府面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。系統(tǒng)探討為官不為的治理之策，內(nèi)部要有從事公共事務(wù)的內(nèi)驅(qū)力，要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部自身修養(yǎng)，從主觀上根除懶政怠政的思想根源；外部要有積極政策的牽引，要完善相關(guān)制度，注重從客觀上規(guī)范掌握公共權(quán)力者的行為；更要優(yōu)化執(zhí)政環(huán)境，最大限度地發(fā)揮政治生態(tài)的濡染、凈化和引導(dǎo)等積極作用。習(xí)近平指出：“對(duì)干部政治上激勵(lì)、工作上支持、待遇上保障、心理上關(guān)懷，讓廣大干部安心、安身、安業(yè)，推動(dòng)廣大干部心情舒暢、充滿信心，積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)?！笔崂砥平狻盀楣俨粸椤保呦颉盀楣儆袨椤钡穆窂?，我們可以依據(jù)威廉姆森的社會(huì)分析層次理論，明確每種路徑的優(yōu)先次序，見表2。

表2williamson四層次社會(huì)分析層次變化頻率目的 第一層次社會(huì)基礎(chǔ)：非社會(huì)制度（風(fēng)俗，傳統(tǒng)，習(xí)慣，道德，宗教）102 to 103 無法計(jì)算獲知的，自發(fā)地生產(chǎn)第二層次制度環(huán)境：（產(chǎn)權(quán)，政體，司法，行政）10 to 102制定正確的制度環(huán)境，取得一階的效率第三層次治理結(jié)構(gòu)：契約（根據(jù)交易安排治理機(jī)構(gòu)）1 to 10設(shè)計(jì)正確的治理結(jié)構(gòu)，取得二階的效率第四層次資源配置：（價(jià)格和數(shù)量，激勵(lì)機(jī)制）持續(xù)不斷實(shí)現(xiàn)邊際最優(yōu)，取得三階效率（一）社會(huì)基礎(chǔ)：培養(yǎng)公共精神

公共精神是公共行政的靈魂。公共行政是包含決策和行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)世界，但公共行政的理論和實(shí)踐從來都不僅僅是技術(shù)的或者管理的問題，其更暗含著一個(gè)充滿哲學(xué)、價(jià)值和道德準(zhǔn)則的抽象世界，即公共精神。正如弗雷德里克森所言：對(duì)于個(gè)人而言，公共行政的精神就是對(duì)公共服務(wù)的要求與公共組織及其工作有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一種深厚與持久的承諾……公共管理者的工作還要接受一種深層次的道德取向的指導(dǎo)，我們稱之為“樂善好施”。它意味著一種對(duì)公民的廣泛的和問心無愧的熱愛，也意味著一種服務(wù)于更大的公共利益、公平地照顧公民的需要的承諾。它涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公共事務(wù)治理，以及對(duì)公共利益分配過程中的信念、價(jià)值和習(xí)慣。它既包括領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)道德和職業(yè)操守，也包括對(duì)公共利益和個(gè)人利益的基本判斷。[9]事實(shí)上，官員必須既是道德的思考者，又是道德的實(shí)踐者。因?yàn)閷?shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)道德與工作績(jī)效之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，職業(yè)道德水平較高的領(lǐng)導(dǎo)干部，工作績(jī)效相應(yīng)處于較高水平。因此，在領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)重視領(lǐng)導(dǎo)干部公共精神的自我教化和培養(yǎng)，不斷鞏固和強(qiáng)化公共精神對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)群體的激勵(lì)作用。如強(qiáng)化對(duì)官員的行政倫理教育，增強(qiáng)其履職行權(quán)過程中的自覺自律精神，著力激發(fā)干部的內(nèi)生動(dòng)力，讓為官者立志有為，始終牢固樹立“當(dāng)官須為民、為官須有為”“當(dāng)官與發(fā)財(cái)應(yīng)當(dāng)兩道”“干部的價(jià)值就在于擔(dān)當(dāng)”“不干事也是腐敗”等理念，從思想深處形成自覺抵制“為官不為”的免疫力。

（二）制度環(huán)境：堵塞公務(wù)員權(quán)責(zé)界定的制度漏洞

健全的制度環(huán)境，可以取得治理“為官不為”的一定效果。通過健全制度，能夠?qū)崿F(xiàn)常態(tài)化和持久化治庸。一個(gè)道德人格遠(yuǎn)沒到達(dá)絕對(duì)利他的完美境地的官員，必然要根據(jù)外部強(qiáng)制性制度規(guī)范所設(shè)立的個(gè)體行為選擇空間，在充分權(quán)衡行為選擇的后果之后做出自己最終的選擇。西方國家加強(qiáng)公務(wù)員道德建設(shè)的一個(gè)重要方面，就是通過制定一系列公務(wù)員法規(guī)、條例和道德法典，對(duì)公務(wù)員的職業(yè)道德與行為規(guī)范進(jìn)行約束，以促使其養(yǎng)成高標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人行為習(xí)慣。因此要降低“為官不為”出現(xiàn)的可能性，還必須把精力和工作重點(diǎn)放在堵塞制度漏洞上。而崗位責(zé)任制是采用行政立法的手段或以規(guī)章制度的形式確立每個(gè)崗位（職位）、每個(gè)工作人員應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)有的權(quán)限，并按照規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核與獎(jiǎng)勵(lì)的一種行政管理制度。其核心是在人事管理上實(shí)現(xiàn)從“人本控制”到“崗本控制”的轉(zhuǎn)換。只有堅(jiān)持把建立和實(shí)行各級(jí)機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制度切實(shí)作為國家機(jī)關(guān)建設(shè)的一項(xiàng)重要制度，才能從根本解決“為官不為”的問題。因此，要進(jìn)一步厘權(quán)、清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)，按照權(quán)力歸屬列出“權(quán)責(zé)清單”，厘清各級(jí)機(jī)關(guān)黨與政、正與副、集體與個(gè)人、不同層級(jí)之間的責(zé)任邊界，明確責(zé)任內(nèi)容，形成科學(xué)有序、清晰無縫的可監(jiān)察、可考核、可追責(zé)的干部責(zé)任鏈條，堵住平級(jí)之間橫向扯皮的漏洞，填平層級(jí)之間的縱向推諉真空，以此來倒逼干部必須有所為、有所不為。領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確工作屬性、工作責(zé)任、工作權(quán)力和工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)當(dāng)完備，不留下空白空間；應(yīng)當(dāng)科學(xué)分類，不留下交叉重疊空間；應(yīng)當(dāng)清晰，不留下模糊空間；應(yīng)當(dāng)盡可能量化，不留下主觀解釋空間。嚴(yán)格落實(shí)干部人事工作中推行的“三定方案”，做到定人定崗、定崗定責(zé)、定責(zé)問責(zé)，以解決權(quán)大責(zé)小、有權(quán)無責(zé)、責(zé)任不清、責(zé)任死角等問題。

（三）治理結(jié)構(gòu)：強(qiáng)化人事的行政管理機(jī)制

1.健全新陳代謝機(jī)制。公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝機(jī)制要打開。構(gòu)建能上能下的機(jī)制，既是領(lǐng)導(dǎo)干部管理機(jī)制的完善，更是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的約束。因此要加強(qiáng)對(duì)干部人事制度的執(zhí)行力，建立能進(jìn)能出、能上能下的干部人事流動(dòng)機(jī)制。對(duì)政治上不守規(guī)矩、經(jīng)濟(jì)上不干凈、工作上不作為不擔(dān)當(dāng)或能力不夠、作風(fēng)上不實(shí)在的領(lǐng)導(dǎo)干部，要堅(jiān)決進(jìn)行降職、降級(jí)或調(diào)離現(xiàn)任職務(wù)處置。2015年6月，《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》的出臺(tái)，直指“為官不正、為官不為、為官亂為”等問題，正是要改變長(zhǎng)期存在的官員只升不降的職業(yè)發(fā)展軌跡。此外，重視崗位職務(wù)培訓(xùn)，提高履職能力。要解決“本領(lǐng)恐慌”、信心不足、膽氣不足問題，就要加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)教育，提高再學(xué)習(xí)的能力和主動(dòng)性。習(xí)近平指出：“要加強(qiáng)對(duì)干部的教育培訓(xùn)，針對(duì)干部的知識(shí)空白、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)、能力弱項(xiàng)，開展精準(zhǔn)化的理論培訓(xùn)、政策培訓(xùn)、科技培訓(xùn)、管理培訓(xùn)、法規(guī)培訓(xùn)，突出針對(duì)性和實(shí)效性，從而增加興奮點(diǎn)、消除困惑點(diǎn)，增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的信心和能力?！盵10]通過強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流，尤其是新科技知識(shí)的普及教育，來提高干部的執(zhí)政能力。

2.科學(xué)設(shè)置激勵(lì)-考核機(jī)制。要建立科學(xué)的履職考核長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建激濁揚(yáng)清、優(yōu)勝劣汰的政績(jī)考核體系。要進(jìn)一步科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，以個(gè)性、反向、動(dòng)態(tài)考核指標(biāo)為主，實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)正向與反向、共性與個(gè)性、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的有機(jī)結(jié)合。進(jìn)一步改善考評(píng)方式方法，改變以前“不提拔不考核、不到年底不考核”的傳統(tǒng)做法，逐步實(shí)現(xiàn)日?？己恕⒎猪?xiàng)考核和年度考核的有機(jī)統(tǒng)一，下級(jí)參評(píng)、群眾評(píng)價(jià)和同級(jí)互評(píng)、上級(jí)主評(píng)的有機(jī)結(jié)合。此外還要將考核結(jié)果與薪酬掛鉤、與干部考核選拔任用機(jī)制相結(jié)合，讓 “為官不為”者不僅做不了“官”，更不會(huì)被提拔。建立健全穩(wěn)定靈活的薪酬激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)，著力解決干好干壞、干多干少一個(gè)樣的大鍋飯現(xiàn)象，探索建立以實(shí)績(jī)考核為基礎(chǔ)的彈性工資制，適度拉開薪酬距離。

3.強(qiáng)化行為調(diào)控機(jī)制。 “為官不為”行為之所以屢禁不止、屢治不息，一定程度上還是查處和問責(zé)力度不大、震懾力不夠強(qiáng)所致。當(dāng)前，很多“為官不為”行為穿上了“隱身衣”、戴上了“保護(hù)罩”，必須進(jìn)一步嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，一旦發(fā)現(xiàn)“為官不為”行為，堅(jiān)決嚴(yán)肅處理，保持高壓態(tài)勢(shì)，建立導(dǎo)向鮮明的獎(jiǎng)懲機(jī)制，讓不作為者受到問責(zé)和懲戒。要抓一批典型案例，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，讓“不為”者受到懲戒，把為官動(dòng)機(jī)不純者堅(jiān)決清理出黨員干部隊(duì)伍，及時(shí)調(diào)整“在崗不在干、在干不在行”的干部， 嚴(yán)肅問責(zé)，保持震懾力，使黨員干部無時(shí)無刻不敢懈怠、不敢失責(zé)。

（四）資源配置：完善監(jiān)督機(jī)制

完善干部監(jiān)督機(jī)制，就要建立健全黨委、政府、人大、政協(xié)、新聞媒體，尤其是社會(huì)公眾對(duì)干部的監(jiān)督，形成開放式、全方位的監(jiān)督機(jī)制。只有織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，將效能考評(píng)、作風(fēng)評(píng)判的大權(quán)交給群眾，充分發(fā)揮公民參與對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督作用，開啟全天候“探照燈”，才能讓不作為的官員無處藏身。如環(huán)保法的重要配套規(guī)范——《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》提出，公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)于政府部門及環(huán)保主管部門不依法履行職責(zé)的、發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，都可以通過信函、傳真、電子郵件、“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線、政府網(wǎng)站等途徑，向環(huán)境保護(hù)主管部門舉報(bào)。但是，公民參與發(fā)揮積極作用有必要的前提，那就是引導(dǎo)其理性的而不是盲目的分析和判斷、有序的而不是無序的參與。

結(jié)語

有勤無廉，政失之于公；有廉無勤，政失之于慵。今天，中國正處在通往民族偉大復(fù)興的重要節(jié)點(diǎn)上，加強(qiáng)對(duì)“為官不為”現(xiàn)象的治理，加大治庸治懶力度，及時(shí)調(diào)整不勝任不稱職干部，真正讓干部不敢懈怠、不敢瀆職顯得很有必要。而隨著政府治理“為官不為”、激勵(lì)“奮發(fā)有為”系列舉措的實(shí)施，必將使官員在其位謀其政干其事，將履職“內(nèi)化于心”“外化于行”“固化于制” ，并朝著愿為、會(huì)為、敢為、能為、善為的方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的新作為。

參考文獻(xiàn)：

[1]謝舒曄，艾永明.中國古代對(duì)官員行政不作為的法律規(guī)制[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2016，（1）.

[2]蔡志強(qiáng).解決“為官不為”問題的幾點(diǎn)思路[J].理論探索，2015，（5）.

[3]李智林.我市認(rèn)真貫徹落實(shí)省委九屆十一次全會(huì)精神[N].玉溪日?qǐng)?bào)，2015-09-25（001）.

[4]徐行，魏鵬.“為官不為”現(xiàn)象的特征、原因及其治理[J].中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（6）.

[5]廖玲娜，黃再勝.芻議新常態(tài)下“為官不為”的危害、成因與治理[J].中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（3）.

[6]王敬波.行政不作為的治理之道[J].中國行政管理，2016，（1）.

[7]張成福.責(zé)任政府論[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（2）.

[8]賈博.治理“為官不為”如何取得切實(shí)成效[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015，（31）.

[9]弗雷德里克森.公共管理的精神[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010∶266.

[10]習(xí)近平.在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-10.

【責(zé)任編輯：宇輝】