菡涵

從1953年開(kāi)始，我國(guó)制定第一個(gè)“五年計(jì)劃”，從“十一五”起改稱(chēng)為“五年規(guī)劃”，回顧五年規(guī)劃的歷史，不僅能描繪建國(guó)以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大體脈絡(luò)，也能從中探索中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，通過(guò)對(duì)比與檢視過(guò)去，可以從歷史的發(fā)展中獲得寶貴的經(jīng)驗(yàn)，從而指導(dǎo)未來(lái)的發(fā)展。那么，五年規(guī)劃是如何制定出來(lái)的呢？我們就以“十三五”規(guī)劃為例，來(lái)詳細(xì)剖析一部五年規(guī)劃出爐所必經(jīng)之路。

其實(shí)，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實(shí)施的中期就開(kāi)始了。用長(zhǎng)達(dá)三年的時(shí)間，先后經(jīng)歷十個(gè)步驟，才制定了一個(gè)全國(guó)五年規(guī)劃《綱要》，顯而易見(jiàn)，調(diào)查研究、廣泛協(xié)商、大眾參與、民主集中就是五年規(guī)劃的顯著特點(diǎn)。

第一步 中期評(píng)估（2013年3月至2013年12月）

我國(guó)從“十五”計(jì)劃開(kāi)始引入中期評(píng)估，“十一五”規(guī)劃編制時(shí)期正式確立中期評(píng)估制度，并引入了第三方評(píng)估?！笆濉币?guī)劃中期評(píng)估由發(fā)改委牽頭，組織政府各部門(mén)和各地方開(kāi)展內(nèi)部評(píng)估，邀請(qǐng)清華大學(xué)國(guó)情研究院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所開(kāi)展第三方獨(dú)立評(píng)估，通過(guò)調(diào)查研究、發(fā)放問(wèn)卷的方式廣泛征求意見(jiàn)，并會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及有關(guān)部門(mén)對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告及初步評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核。

國(guó)家發(fā)改委集中各方的意見(jiàn)，負(fù)責(zé)起草“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，提請(qǐng)國(guó)家“十二五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)論證后，連同論證意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院審核。審核通過(guò)后，再提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委通過(guò)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取匯報(bào)，初步審查報(bào)告的形式，開(kāi)展“十二五”中期評(píng)估預(yù)審查。

2013年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議了“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，由國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史代表國(guó)務(wù)院報(bào)告。

第二步 前期調(diào)研（2013年底至2014年底）

在中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，2013年底，國(guó)家發(fā)改委直接委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展“十三五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題及基本思路研究。2013年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出要著手啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃前期準(zhǔn)備工作。

2014年4月17日，全國(guó)“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話(huà)會(huì)議在京召開(kāi)。4月23日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了25個(gè)前期研究的重大課題，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式組織社會(huì)力量開(kāi)展研究，其中有27個(gè)單位的選題入選。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還開(kāi)展了基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重點(diǎn)課題調(diào)研以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。

第三步 形成基本思路（2014年底到2015年3月）

中標(biāo)的各部門(mén)及地方會(huì)同步開(kāi)展各自的研究，并將研究成果上報(bào)國(guó)家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見(jiàn)稿，形成初稿后再征求各方面意見(jiàn)。2014年底，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國(guó)務(wù)院。

第四步 黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）

黨的《建議》由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭成立起草小組，并直接在中央政治局常委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。從“十二五”規(guī)劃起草小組成員來(lái)源來(lái)看，全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，以及一些地方官員和學(xué)者都參與其中。

接下來(lái)，起草組、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)等機(jī)構(gòu)都會(huì)開(kāi)展密集調(diào)研。特別是領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)親赴基層調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年以來(lái)，中央政治局常委共開(kāi)展了26次調(diào)研，足跡遍布19個(gè)省份。

此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見(jiàn)?！笆濉币?guī)劃征求意見(jiàn)總共進(jìn)行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個(gè)單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見(jiàn)；第二輪是在十七屆五中全會(huì)審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見(jiàn)?！笆濉蓖瑯硬焕狻?/p>

第五步 通過(guò)中央《建議》

2015年7月20日，政治局召開(kāi)會(huì)議，決定10月在北京召開(kāi)五中全會(huì)，會(huì)議將審議和通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，并正式對(duì)外公布。

據(jù)“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來(lái)看，這是一個(gè)集體決策的過(guò)程?？偣舱匍_(kāi)了4次中央政治局常委會(huì)會(huì)議、2次中央政治局會(huì)議、1次中央全會(huì)討論和審議《建議》的編制。

據(jù)悉，“十三五”規(guī)劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間，《建議》形成送審稿以后，進(jìn)行審議指導(dǎo)，為隨后的一定范圍征求意見(jiàn)做準(zhǔn)備；第二輪是2015年9—10月間，圍繞著十八屆五中全會(huì)召開(kāi)而進(jìn)行的集體審議。

第六步 起草《綱要》（草案）

在黨中央編制《建議》的同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史主持召開(kāi)全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組第一次全體會(huì)議，啟動(dòng)和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作。同時(shí)開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，例如國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才率隊(duì)赴新疆、中國(guó)工程院開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。

在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿?！毒V要》草案編制要一直持續(xù)到2016年全國(guó)“兩會(huì)”之前，這也是一個(gè)集思廣益的過(guò)程。

第七步 公眾建言獻(xiàn)策

依托國(guó)家信息中心設(shè)置“十三五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策辦公室，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、手機(jī)短信、來(lái)電、來(lái)函、來(lái)訪(fǎng)等多種形式、多種渠道提出對(duì)“十三五”規(guī)劃編制的建議。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委請(qǐng)全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì)，共同協(xié)助開(kāi)展“十三五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)，并召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)討論會(huì)聽(tīng)取建議。

第八步 銜接論證

規(guī)劃編制期間還需要和各部門(mén)、各地方進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃布局涉及的項(xiàng)目、規(guī)劃實(shí)施手段的銜接，以便不同類(lèi)型和不同層級(jí)的規(guī)劃相互配合、形成合力，避免相互抵消。

在規(guī)劃草案的基礎(chǔ)上，組織規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行咨詢(xún)、論證并提出咨詢(xún)報(bào)告。該報(bào)告將隨《綱要》一同提交全國(guó)人大審議。

我國(guó)五年規(guī)劃編制在“十五”計(jì)劃編制期間就有專(zhuān)家審議會(huì)制度?！笆晃濉币?guī)劃編制時(shí)期正式成立了專(zhuān)家委員會(huì)。專(zhuān)家委員會(huì)的構(gòu)成特別強(qiáng)調(diào)不同專(zhuān)業(yè)背景，以及學(xué)術(shù)型專(zhuān)家和實(shí)務(wù)型專(zhuān)家的結(jié)合。

“十三五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)延續(xù)了這一特征，55位專(zhuān)家涵蓋了經(jīng)濟(jì)、科技、公共管理、法學(xué)、環(huán)保等不同領(lǐng)域的學(xué)科背景，同時(shí)除了學(xué)者之外，還有具有豐富規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)型專(zhuān)家。同時(shí)，“十三五”首次將4名企業(yè)家納入專(zhuān)家委員會(huì)。

第九步 廣泛征求內(nèi)外部意見(jiàn)

2015年底形成《綱要》征求意見(jiàn)稿，開(kāi)始廣泛征求各方面的意見(jiàn)：第一輪是在小范圍征求意見(jiàn)，主要征求地方、部門(mén)以及專(zhuān)家的意見(jiàn)，以更好地編制《綱要》草案；第二輪是2016年1月中旬開(kāi)始大范圍地征求地方、部門(mén)、專(zhuān)家、人大、政協(xié)、黨外人士以及企業(yè)和基層群眾代表的意見(jiàn)，為2016年3月“兩會(huì)”審議工作做準(zhǔn)備。

第十步 審批與發(fā)布《綱要》（2016年3月）

《綱要》集體議決的過(guò)程為：先由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、政治局常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)；然后由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行預(yù)審查；接著由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議審議并提請(qǐng)全國(guó)人大審議，后經(jīng)政治局常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)；最后在2016年3月由全國(guó)人大十二屆四次會(huì)議審議通過(guò)。

之后，國(guó)務(wù)院按照職責(zé)分工將《綱要》提出的主要目標(biāo)和任務(wù)分解落實(shí)到各地區(qū)、各部門(mén)，明確約束性指標(biāo)的責(zé)任部門(mén)，約束性指標(biāo)的地區(qū)分解，建立約束性指標(biāo)的公報(bào)制度，將約束性指標(biāo)納入各地區(qū)、各部門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，組織全國(guó)實(shí)施。