浙江省發(fā)改委課題組

PPP模式推廣運(yùn)用的問題及對策

浙江省發(fā)改委課題組

問卷調(diào)查顯示，目前浙江省民間資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高。改變推廣運(yùn)用PPP雷聲大雨點(diǎn)小、推進(jìn)不快的現(xiàn)狀，必須建立更加有力的統(tǒng)籌推進(jìn)工作架構(gòu)，建立更為完善的長效機(jī)制

推廣運(yùn)用PPP模式是投融資體制的重大創(chuàng)新，是撬動(dòng)社會投資、完善公共服務(wù)的重要手段。為了解PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀，浙江省發(fā)改委依托全省經(jīng)濟(jì)監(jiān)測預(yù)測平臺對全省10000家企業(yè)開展了PPP專項(xiàng)調(diào)查，共收集有效問卷9126份。根據(jù)此次調(diào)查，結(jié)合赴國家開發(fā)銀行等單位的實(shí)地調(diào)研，提出加快PPP模式推廣運(yùn)用的對策建議。

應(yīng)用現(xiàn)狀：僅6.1%的企業(yè)有意愿參與PPP項(xiàng)目，主要集中于資源環(huán)境、市政設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域

（一）投資意愿

問卷調(diào)查顯示，目前浙江省民間資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高。僅6.1%的企業(yè)有意愿參與PPP項(xiàng)目。其中，工業(yè)企業(yè)參與意愿相對較強(qiáng)，有7.1%的企業(yè)有意愿參與，高于服務(wù)業(yè)企業(yè)2.2個(gè)百分點(diǎn)。

（二）意向領(lǐng)域

圖1 全省重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)參與PPP意向領(lǐng)域

圖2 全省重點(diǎn)服務(wù)業(yè)企業(yè)參與PPP意向領(lǐng)域

調(diào)查顯示，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目進(jìn)入的意向領(lǐng)域主要以“資源環(huán)境”（77.6%）、“公共服務(wù)”（33.3%）、“市政設(shè)施”（23.6%）為主。其中，工業(yè)企業(yè)進(jìn)入領(lǐng)域主要以“生態(tài)環(huán)?！保?6.4%）、“能源設(shè)施”（42.5%）為主；服務(wù)業(yè)企業(yè)則以“公共服務(wù)”（56.5%）、“資源環(huán)境”（31.8%）為主。

（三）政策訴求

調(diào)查顯示，“推出一批盈利模式清晰、前期成熟的示范項(xiàng)目招商對接”（53.5%）和“完善PPP相關(guān)立法及配套政策”（46%）、“提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平”（33%）、“推動(dòng)投資信息平臺建設(shè)”(30.6%)是當(dāng)下企業(yè)最為迫切的政策需求。

圖3 企業(yè)最希望獲得的政策支持

主要問題：“一模糊”“三怕”“四障礙”

（一）“一模糊”

從實(shí)地調(diào)研情況看，在政府層面，對推廣運(yùn)用PPP的本質(zhì)還存在著一些模糊認(rèn)識：有些地方認(rèn)為，PPP是一個(gè)筐，什么都能往里裝。沒有理解PPP的三個(gè)基本原則：一是政府與社會資本進(jìn)行長期合作；二是政府授權(quán)，讓渡特許經(jīng)營等運(yùn)營權(quán)力；三是合作雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。有些地方認(rèn)為，PPP只是化解地方融資平臺債務(wù)的手段，對通過PPP構(gòu)建一種政府和社會資本長效合作機(jī)制考慮不足。

（二）“三怕”“四障礙”

問卷調(diào)查顯示，“缺乏相對完善的投融資平臺和配套政策支持”（54.9%）、“政府定價(jià)項(xiàng)目存在較大不確定性，談判周期長”（41.7%）、“收益率相對較低”（34.9%）是阻礙社會資本與政府合作的主要原因。

結(jié)合調(diào)研，民間資本參與PPP積極性不高的主要原因是存在“三怕”“四障礙”。

圖4 企業(yè)參與PPP的主要障礙

“三怕”：一是怕“陷阱”。由于PPP項(xiàng)目定價(jià)存在較大政策不確定性，企業(yè)擔(dān)心被一些過度追求“招商引資”、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的地方政府“忽悠”，承諾的收益率、稅收優(yōu)惠政策等存在落空風(fēng)險(xiǎn)。二是怕違約。當(dāng)前PPP相關(guān)法律保障及政策支持尚不健全，政府部門在PPP合同中具有特權(quán)，企業(yè)面臨政府單方面修改、解除合同權(quán)等多種風(fēng)險(xiǎn)。三是怕反復(fù)。PPP項(xiàng)目談判周期長，審批程序復(fù)雜。要國土、環(huán)保、規(guī)劃等多個(gè)部門審核，只要一個(gè)環(huán)節(jié)沒銜接好，就可能前功盡棄。

“四障礙”：一是政府主推的項(xiàng)目與企業(yè)需求不匹配。政府層面，存在動(dòng)力不足現(xiàn)象。投資回報(bào)高的項(xiàng)目，政府融資平臺不愿推出來讓民資進(jìn)入；而回報(bào)差的項(xiàng)目，民營企業(yè)又沒興趣。很多地方推出的PPP項(xiàng)目，在社會資本看來是“雞肋”。

二是定價(jià)和收益調(diào)整機(jī)制不完善。一方面，目前很多基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏完善的定價(jià)細(xì)則。經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的付費(fèi)基礎(chǔ)存在較大差異，需要盡快明確不同付費(fèi)模式下公允的付費(fèi)機(jī)制、投資回報(bào)率。另一方面，缺乏合理的定價(jià)調(diào)整機(jī)制。由于PPP項(xiàng)目周期長，市場環(huán)境波動(dòng)會直接引起項(xiàng)目成本和收益的變化，對收益敏感的社會資本害怕項(xiàng)目的長期收益無法保障。

三是風(fēng)險(xiǎn)和分擔(dān)機(jī)制不合理。一方面，PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施過程中，面臨市場層面、政府層面、項(xiàng)目本身及不可抗力因素等多重風(fēng)險(xiǎn)（見專欄1）。另一方面，國內(nèi)目前尚未形成發(fā)起人、中介機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致民間資本往往不敢投、不愿投。

專欄1PPP項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

專欄2促進(jìn)民間資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的具體措施

四是退出機(jī)制不健全。企業(yè)反映，目前缺乏合同期滿前的合理退出機(jī)制。政府對項(xiàng)目公司的股權(quán)變更有一定限制，退出審批嚴(yán)格且周期長。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營不善或政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)較大，由于政府接盤托底的保障機(jī)制缺失，民資不敢貿(mào)然進(jìn)入。

對策建議

解決好上述問題，改變推廣運(yùn)用PPP雷聲大雨點(diǎn)小、推進(jìn)不快的現(xiàn)狀，必須建立更加有力的統(tǒng)籌推進(jìn)工作架構(gòu)，建立更為完善的長效機(jī)制。建議：

（一）加快建立推廣運(yùn)用PPP的保障機(jī)制

加強(qiáng)推廣運(yùn)用PPP的法律法規(guī)。加快《政府和社會資本合作法》的立法進(jìn)程，進(jìn)一步完善《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，明確行政和司法救濟(jì)條款。強(qiáng)化規(guī)范、專業(yè)的政策和程序保障，構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)和政府補(bǔ)貼機(jī)制。

完善PPP工作架構(gòu)。國家層面要避免由兩個(gè)系統(tǒng)牽頭帶來手續(xù)和審查環(huán)節(jié)的不方便。建議新建的增量項(xiàng)目由發(fā)改系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，存量項(xiàng)目由財(cái)政系統(tǒng)協(xié)調(diào)管理。在省級層面，建議加快省市各級PPP中心等跨部門機(jī)構(gòu)的組建，明晰各部門權(quán)力職責(zé)劃分。

進(jìn)一步完善PPP操作指引和標(biāo)準(zhǔn)合同體系。推動(dòng)各類專業(yè)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目實(shí)施，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的市場準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績效評價(jià)等操作規(guī)則，建立統(tǒng)一的PPP操作指引和標(biāo)準(zhǔn)合同體系。

（二）切實(shí)打破行業(yè)進(jìn)入壁壘和政策制約

落實(shí)讓民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政策承諾。進(jìn)一步細(xì)化促進(jìn)民間資本進(jìn)入的具體舉措，切實(shí)打破在市政設(shè)施、軌道交通、社會事業(yè)、海洋資源開發(fā)等方面存在的“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象。

加強(qiáng)PPP示范項(xiàng)目的指導(dǎo)推動(dòng)。做好PPP項(xiàng)目征集、篩選和投資價(jià)值評估工作。在確定付費(fèi)機(jī)制、投資回報(bào)率和價(jià)格調(diào)整機(jī)制的過程中提供專業(yè)化的指導(dǎo)和幫助。充實(shí)完善PPP項(xiàng)目庫，分行業(yè)、分領(lǐng)域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例。

合理確定各地推廣運(yùn)用PPP模式的財(cái)政支持力度。目前，財(cái)政支出用于PPP項(xiàng)目部分不能超過全年公共預(yù)算的10%。建議根據(jù)實(shí)際情況，允許財(cái)政狀況好的市縣適度提高財(cái)政用于PPP項(xiàng)目的支出比例。同時(shí)，借鑒美國、加拿大經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部、社保基金等共同建立交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施PPP專項(xiàng)基金。

專欄3PPP不同類型項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

（三）健全PPP項(xiàng)目利益分配機(jī)制

分類明確投資回報(bào)機(jī)制。對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠覆蓋投資成本的經(jīng)營性項(xiàng)目，采用“使用者付費(fèi)”的回報(bào)機(jī)制；對于經(jīng)營收費(fèi)不能覆蓋成本和合理收益的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，采用政府補(bǔ)貼部分資金或資源的“可行性缺口補(bǔ)助”回報(bào)機(jī)制；對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，以“政府付費(fèi)”回收項(xiàng)目成本。

優(yōu)化定價(jià)調(diào)整機(jī)制。在實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的領(lǐng)域，加快推進(jìn)市場化運(yùn)營和價(jià)格管理改革；在實(shí)行市場自主調(diào)控價(jià)格的領(lǐng)域，由項(xiàng)目公司綜合定價(jià)并報(bào)備同級物價(jià)部門，同時(shí)，政府要建立完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。

專欄4不同領(lǐng)域PPP定價(jià)調(diào)整機(jī)制

（四）推動(dòng)投融資平臺轉(zhuǎn)型和融資方式創(chuàng)新

推動(dòng)投融資平臺公司化轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目投資。加快各級政府投融資平臺整合，根據(jù)需要對存量平臺進(jìn)行關(guān)閉（空殼）、合并或轉(zhuǎn)型。積極引入多元化社會資本，支持地方政府通過注資引資、特許經(jīng)營、完善契約等方式，推動(dòng)符合條件的投融資平臺轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體和城市發(fā)展專業(yè)運(yùn)營商、系統(tǒng)解決方案供應(yīng)商。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，打破地域限制，引導(dǎo)有經(jīng)營實(shí)力和專業(yè)能力的投融資平臺參與異地PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和實(shí)施。

大力創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式。創(chuàng)新政府投資安排方式，探索采取股權(quán)投資等方式運(yùn)用政府投資支持社會投資項(xiàng)目，探索通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。積極推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域資產(chǎn)證券化，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與信托公司、證券公司等合作，發(fā)展對PPP特許經(jīng)營權(quán)的證券化業(yè)務(wù)。探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，推動(dòng)發(fā)行PPP項(xiàng)目收益?zhèn)戎苯觽鶆?wù)融資工具。

（五）提高PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控能力

推動(dòng)地方政府合理設(shè)置PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)PPP承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限兩大原則，私營部門承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)；政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。此外，在協(xié)議中擬定重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

健全財(cái)政管控機(jī)制。對PPP項(xiàng)目探索開展財(cái)政承受能力論證。將PPP項(xiàng)目涉及的運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對價(jià)等統(tǒng)一納入政府年度預(yù)算、中長期財(cái)政規(guī)劃。強(qiáng)化PPP項(xiàng)目信息公開和社會監(jiān)督。

（六）加快建立完善的退出機(jī)制

建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易平臺。依托各類產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易市場，為特許經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)提供公開交易的平臺與通道，保證在公開透明的交易環(huán)境下實(shí)現(xiàn)社會資本的有序退出。

創(chuàng)新退出方式。一般PPP項(xiàng)目規(guī)模都很大，資本市場往往無法化解，需要由長期資金來接手。特許經(jīng)營權(quán)方式建成運(yùn)營的項(xiàng)目收入以及運(yùn)營收入依靠政府付費(fèi)購買或者政府財(cái)政補(bǔ)貼方式形成的基礎(chǔ)資產(chǎn)可以做成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

專欄5PPP項(xiàng)目不同承擔(dān)方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)建議

專欄6PPP項(xiàng)目合同提前終止后的退出補(bǔ)償

設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制。針對項(xiàng)目合同提前終止后的退出，因服務(wù)量持續(xù)一定期間低于雙方認(rèn)可的預(yù)測流量的一定比例以及政策調(diào)整、政府違約以及不可抗力等情形下，社會資本可合理退出，且政府給予投資人以公允價(jià)格補(bǔ)償。

建立臨時(shí)接管制度。發(fā)生合作項(xiàng)目退出情況時(shí)，項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)制定退出方案，并做好臨時(shí)接管工作，保證項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行和公眾利益不受侵害。

課題組組長：謝力群；成員：江振林沈曉棟申屠凱林鶯鶯