杜平

以猛藥去疴的決心推進(jìn)縣域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

杜平

縣域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，事關(guān)全面深化改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)成敗。應(yīng)著眼于提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率尤其是全要素生產(chǎn)率，重點(diǎn)做好推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”及“一增一優(yōu)”的文章

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三期疊加”到“新常態(tài)”認(rèn)識(shí)深化之后的具體實(shí)踐。“郡縣治，天下安”?？h級(jí)是黨組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國家頂層設(shè)計(jì)的最終落實(shí)者?？h域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，事關(guān)全面深化改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)成敗，事關(guān)中國第一個(gè)百年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

與大經(jīng)濟(jì)體一樣，縣域經(jīng)濟(jì)體中長期可持續(xù)發(fā)展，主要依賴全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率。全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長，主要包括提高資本-勞動(dòng)比率（CLR）和全要素生產(chǎn)率（TFP）兩個(gè)方面。在供需失衡、產(chǎn)能過剩、人口紅利消失、杠桿率偏高等結(jié)構(gòu)性問題突出的新常態(tài)下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革形成的全要素生產(chǎn)率提升，即包括技術(shù)進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、專業(yè)化和生產(chǎn)管理創(chuàng)新等，對(duì)全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長的作用，遠(yuǎn)甚于需求側(cè)的CLR提高。因此，縣域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)著眼于提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率尤其是全要素生產(chǎn)率，重點(diǎn)做好推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”及“一增一優(yōu)”的文章。

“去產(chǎn)能”：加快市場(chǎng)出清和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

舊的不去，新的不來。退一步是為了進(jìn)兩步。從全國層面看，由于各地及其國有企業(yè)、中央企業(yè)一般傾向于保護(hù)虧損落后企業(yè)產(chǎn)能，導(dǎo)致行業(yè)缺乏正常的“創(chuàng)造性破壞”機(jī)制，難以淘汰舊技術(shù)和生產(chǎn)體系，市場(chǎng)較難出清，無法正常推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，全國性產(chǎn)業(yè)問題由此積重難返。比如鋼鐵、煤炭、平板玻璃、水泥、有色金屬等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，產(chǎn)量早已達(dá)到或超過全球的50%。浙江有自身特殊性，民營經(jīng)濟(jì)為主的浙江產(chǎn)能過剩領(lǐng)域，更多集中在傳統(tǒng)低端產(chǎn)能、“臟亂差”等行業(yè)和低小散塊狀區(qū)域。從縣域看，一方面是土地資源日漸稀缺，新經(jīng)濟(jì)、新項(xiàng)目發(fā)展缺地；另一方面，部分低效企業(yè)長期占用寶貴的土地資源閑置不開發(fā)，資源要素利用粗放。

縣域經(jīng)濟(jì)“去產(chǎn)能”，當(dāng)務(wù)之急是針對(duì)低效用地、污染高耗能企業(yè)，加大環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等門檻準(zhǔn)入，通過“騰籠換鳥”、“空間換地”、畝均績效評(píng)價(jià)和資源要素差別化配置等手段，做好傳統(tǒng)產(chǎn)能的“減法”。針對(duì)占地多貢獻(xiàn)少、工藝技術(shù)設(shè)備落后等勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)行業(yè)，加快淘汰落后過剩產(chǎn)能；針對(duì)生態(tài)環(huán)境惡劣、污染排放和安全隱患突出等的集中區(qū)域，大力實(shí)施“臟亂差”小作坊整治工程；針對(duì)已停產(chǎn)半停產(chǎn)、連續(xù)三年虧損、沒有競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力的“僵尸企業(yè)”，積極穩(wěn)妥處置。結(jié)合“中國制造2025浙江行動(dòng)綱要”，加強(qiáng)“四換三名”和智能化改造，推廣綠色制造、智能制造模式；減少低效供給供地，為先進(jìn)制造業(yè)、綠色產(chǎn)能、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)騰出發(fā)展空間。

“去庫存”：優(yōu)化房地產(chǎn)供給和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

多數(shù)縣市屬于四五線城市，房地產(chǎn)尤其是住宅購買以本地常住人口為主。隨著常住人口規(guī)模日趨穩(wěn)定，房地產(chǎn)需求基本上是給定的。人口老齡化加速則進(jìn)一步影響商品住房購買，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)購經(jīng)濟(jì)興起則使得商業(yè)用房和寫字樓去庫存壓力與日俱增。從浙江42個(gè)縣市房屋施工面積和銷售面積看，去庫存壓力較大，潛在的去庫存周期普遍要5年或以上時(shí)間，少則3年、多的達(dá)10年以上?？傮w上看，溫麗地區(qū)較嚴(yán)重，杭甬湖嘉紹情況稍好；山區(qū)海島壓力大，平原縣市相對(duì)好；商業(yè)地產(chǎn)去化速度慢，住宅去化速度快。

縣域房地產(chǎn)“去庫存”，一方面要控制增量，尤其是商業(yè)地產(chǎn)，強(qiáng)化去庫存與土地供應(yīng)聯(lián)動(dòng)，另一方面要優(yōu)化存量，分類施策，增加購買力。在適度控制房地產(chǎn)用地供給量的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好人口購買力的“加法”。有效釋放城鎮(zhèn)購房需求，全面推行住房貨幣化安置，推進(jìn)以滿足居民住房需求為出發(fā)點(diǎn)的住房消費(fèi)，支持縣外、省外在本地的合理住房消費(fèi)，鼓勵(lì)購房出租，提高去庫存速度。進(jìn)一步推進(jìn)戶籍管理制度改革，全面取消縣市購房落戶條件限制，省級(jí)統(tǒng)籌建立轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)建設(shè)用地、建設(shè)資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“三掛鉤”機(jī)制。深入推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”改革，積極推進(jìn)宅基地貨幣化安置、以土地?fù)Q社保，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)進(jìn)城。

圖/新華社▲縣域經(jīng)濟(jì)“去產(chǎn)能”，當(dāng)務(wù)之急是針對(duì)低效用地、污染高耗能企業(yè)，加大環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等門檻準(zhǔn)入，通過“騰籠換鳥”、“空間換地”、畝均績效評(píng)價(jià)和資源要素差別化配置等手段，做好傳統(tǒng)產(chǎn)能的“減法”

“去杠桿”：提高直接融資比重和讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)回歸

高杠桿意味著較高風(fēng)險(xiǎn)，大大增加資源錯(cuò)配和不確定性。中央權(quán)威人士提到去杠桿在宏觀上不“放水漫灌”，在微觀上有序打破剛性兌付，依法處置非法集資等亂象，切實(shí)規(guī)范市場(chǎng)秩序。浙江民間借貸發(fā)達(dá)、企業(yè)互聯(lián)互?，F(xiàn)象普遍，部分區(qū)域、部分行業(yè)、部分企業(yè)債務(wù)以及政府債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較高?！叭ジ軛U”，一方面要因地制宜，有效化解企業(yè)兩鏈風(fēng)險(xiǎn)，解決資不抵債企業(yè)和高杠桿企業(yè)問題；另一方面要通過著力做大做強(qiáng)地方金融，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

縣域經(jīng)濟(jì)“去杠桿”，重點(diǎn)做好直接融資、資本市場(chǎng)的“乘法”，在加大不良貸款處置力度、積極處置企業(yè)“兩鏈”風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)聚焦主營業(yè)務(wù)，做精做優(yōu)做強(qiáng)。重視兩鏈特困企業(yè)、資不抵債企業(yè)、“僵尸企業(yè)”等企業(yè)高杠桿問題，精準(zhǔn)處置，通過增資擴(kuò)股、兼并重組、破產(chǎn)清算等方式化解高杠桿，避免對(duì)多頭貸款的風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)單方“抽貸”，避免對(duì)圈內(nèi)未出險(xiǎn)企業(yè)簡(jiǎn)單連坐“限貸”。積極開展國有融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化，通過股權(quán)基金投資等化解政府債務(wù)杠桿，強(qiáng)化政府項(xiàng)目與社會(huì)資本合作、政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)，破解縣域投融資難題。大力支持企業(yè)股改、新三板掛牌和上市，利用債券、股市等多層次資本市場(chǎng)，提高直接融資比重，降低間接融資比重。有序處置不良貸款，嚴(yán)厲打擊惡意逃廢債行為，加強(qiáng)舉債融資監(jiān)督，守住不發(fā)生區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

“降成本”：幫助企業(yè)保持競(jìng)爭(zhēng)力和渡過困難期

降低稅負(fù)成本是供給政策的題中應(yīng)有之義。供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派政策重點(diǎn)是減稅和放松管制，突出拉弗曲線調(diào)整作用，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅，而且強(qiáng)調(diào)運(yùn)用降低一系列成本的“綜合療法”，既切實(shí)減輕企業(yè)各類成本負(fù)擔(dān)，防止出現(xiàn)大面積債務(wù)通縮螺旋，又要加大力度“放水養(yǎng)魚”，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)企業(yè)開拓市場(chǎng)。當(dāng)前，中國制造業(yè)總成本甚至有超過美國之勢(shì)。2015年慈溪一家投資于中美兩地的化纖企業(yè)，對(duì)比中美制造成本后發(fā)現(xiàn)，除用工成本等低于美國之外，浙江物流、資金、用地用能等成本均在美國的2倍以上。比如，縣域工業(yè)畝均用地按50萬元價(jià)格計(jì)算，用地成本已經(jīng)是美國的20倍以上。

對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)而言，下一步在落實(shí)國家和省市關(guān)于降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低融資成本等政策的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)應(yīng)做好降低用工成本、制度成本、物流成本等企業(yè)成本負(fù)擔(dān)“除法”，做小成本，做大企業(yè)利潤。加大“機(jī)器換人”力度，精簡(jiǎn)歸并“五險(xiǎn)一金”，切實(shí)降低企業(yè)用工成本；深化行政審批制度改革，降低制度性交易成本在15%以上；完善區(qū)域物流規(guī)劃，建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，著力降低企業(yè)物流成本；實(shí)施工業(yè)用地彈性年期出讓制度，落實(shí)電價(jià)氣價(jià)調(diào)降政策，大幅降低企業(yè)用地用能成本；全面實(shí)施“營改增”等，積極降低企業(yè)綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。通過多措并舉，多管齊下，切實(shí)降低企業(yè)整體稅負(fù)，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

“補(bǔ)短板”：增強(qiáng)發(fā)展能級(jí)和建設(shè)美麗幸福家園

“補(bǔ)短板”擴(kuò)大有效投資穩(wěn)增長。投資既有需求屬性又是供給側(cè)提高供給質(zhì)量的重要內(nèi)容。補(bǔ)短板既是“三去”刮骨療傷后的經(jīng)濟(jì)“補(bǔ)藥”，又是“木桶理論”增強(qiáng)發(fā)展能級(jí)的重要手段。短板是相對(duì)而言的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，社會(huì)建設(shè)是短板；與社會(huì)管理相比，公共服務(wù)是短板；與公共服務(wù)相比，基礎(chǔ)設(shè)施是短板；與基礎(chǔ)設(shè)施相比，生態(tài)環(huán)境是短板。生態(tài)環(huán)境是當(dāng)前最大短板。另外，與發(fā)展相比，改革是短板；與城鎮(zhèn)相比，“三農(nóng)”是短板；與工業(yè)發(fā)展相比，服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)是短板；與生產(chǎn)制造相比，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是短板。

結(jié)合縣域?qū)嶋H，按照中央和省市加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革補(bǔ)短板的相關(guān)要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，重點(diǎn)做好生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、“三農(nóng)”建設(shè)、公共服務(wù)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等短板“排除法”，爭(zhēng)取讓基層群眾有更多的獲得感。重點(diǎn)瞄準(zhǔn)治水、治氣、城鄉(xiāng)環(huán)境整治等領(lǐng)域，大力推進(jìn)“三改一拆”“五水共治”“四邊三化”等，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板；重點(diǎn)瞄準(zhǔn)交通、能源水利、市政設(shè)施等領(lǐng)域，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板；重點(diǎn)瞄準(zhǔn)增加農(nóng)民產(chǎn)權(quán)收益、低收入農(nóng)戶增收等領(lǐng)域，大力發(fā)展美麗經(jīng)濟(jì)，實(shí)施健康扶貧、光伏扶貧、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等工程，補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板；重點(diǎn)瞄準(zhǔn)群眾十分關(guān)心的社保、教育醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，補(bǔ)齊公共服務(wù)有效供給短板；重點(diǎn)瞄準(zhǔn)創(chuàng)新人才、創(chuàng)新平臺(tái)、重大科技專項(xiàng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，補(bǔ)齊創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)短板。

“增動(dòng)能”：積極創(chuàng)造新供給和發(fā)展新經(jīng)濟(jì)

壯大新動(dòng)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重。“三去”最終是為了騰出空間發(fā)展“四新”經(jīng)濟(jì)，培育新的動(dòng)力、新的動(dòng)能，增加新的有效供給、優(yōu)質(zhì)供給。當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)一個(gè)突出問題是需求消費(fèi)升級(jí)了，供給沒有升級(jí)或升級(jí)較慢，供需極不匹配。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后，中高端產(chǎn)品和服務(wù)供給新動(dòng)能不足，需求大量轉(zhuǎn)向縣外、省外乃至境外，使得縣域低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能、房地產(chǎn)投資過剩，進(jìn)而出現(xiàn)人才用工資本等要素流失，進(jìn)一步導(dǎo)致有效需求不足，投資消費(fèi)下降、經(jīng)濟(jì)停滯，形成惡性循環(huán)。新動(dòng)能是解決問題的一個(gè)關(guān)鍵。

縣域要抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機(jī)遇，突出產(chǎn)業(yè)跨界融合，加快新產(chǎn)業(yè)培育、新技術(shù)應(yīng)用、新業(yè)態(tài)拓展、新模式推廣，重點(diǎn)做好經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的“增量法”。突出創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，創(chuàng)建一批產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、形態(tài)美、功能聚、文化濃的特色小鎮(zhèn)。突出“互聯(lián)網(wǎng)+”、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)。突出個(gè)性化定制服務(wù)，發(fā)展電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、健康醫(yī)療、智慧交通、互聯(lián)網(wǎng)金融等，培育服務(wù)新業(yè)態(tài)。突出云制造、云研發(fā)、智能車間等新模式，壯大軌道交通、高效節(jié)能環(huán)保、工業(yè)機(jī)器人、智能可穿戴設(shè)備等中高端產(chǎn)品制造。突出自主創(chuàng)新示范區(qū)、創(chuàng)新型縣、專精特新的“園中園”，以及眾包眾扶眾籌眾創(chuàng)空間等建設(shè)，全面推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，做大知識(shí)技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì)。

“優(yōu)試點(diǎn)”：促進(jìn)全面深化改革和打造一批改革品牌

新動(dòng)能需要全面深化改革來保障。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)，是充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，激發(fā)民間投資活力和內(nèi)生增長動(dòng)力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)，均需全面深化改革來提供制度上的保障支撐。浙江在推進(jìn)全面深化改革方面有較好基礎(chǔ)，目前每個(gè)縣市承擔(dān)著至少10項(xiàng)以上的國家或省級(jí)改革試點(diǎn)任務(wù)，有的達(dá)30多項(xiàng)，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域方方面面。從實(shí)踐看，改革多為“改良”，普遍存在“不缺試點(diǎn)缺亮點(diǎn)、不缺基礎(chǔ)缺突破、不缺優(yōu)勢(shì)缺品牌”現(xiàn)象。

因此，在全面深化綜合改革的基礎(chǔ)上，突出縣域特色，緊密聯(lián)系實(shí)際，做好改革試點(diǎn)“優(yōu)選法”，著力打造一批可復(fù)制可推廣的特色型、拳頭型、品牌型產(chǎn)品。譬如，包括浦江縣“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局試點(diǎn)、嘉善縣大眾創(chuàng)業(yè)促進(jìn)機(jī)制改革試點(diǎn)、海寧市要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革試點(diǎn)、平湖市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)、德清縣城鄉(xiāng)體制改革試點(diǎn)、柯橋區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批改革試點(diǎn)、開化縣生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)、泰順縣生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)、平陽縣戶籍管理制度改革試點(diǎn)、濱江區(qū)科技體制改革試點(diǎn)、諸暨市投融資體制改革試點(diǎn)、樂清市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革試點(diǎn)等，以猛藥去疴、壯士斷腕的決心和勇氣推進(jìn)試點(diǎn)，力爭(zhēng)形成一批具有全國影響力的改革樣板。同時(shí)在省市層面建立完善改革容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，健全第三方評(píng)估機(jī)制，建立試點(diǎn)定期總結(jié)推廣機(jī)制，強(qiáng)化改革激勵(lì)，重視選拔改革人才，鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，營造供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的良好氛圍。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革研究所