文｜本刊記者 陳桂龍

同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院副院長、教授張尚武

上海2040：空間規(guī)劃范式轉型

1、轉變城市發(fā)展方式

張尚武教授介紹，從城市發(fā)展環(huán)境來看，上海正進入新一輪的發(fā)展周期，社會經(jīng)濟運行面臨結構性調(diào)整的要求。同時，上海在經(jīng)歷了20多年城市持續(xù)擴張之后，建設用地面積已經(jīng)突破3100平方公里，土地資源緊約束的瓶頸越來越嚴峻，城市規(guī)模增長與空間效能提升的矛盾十分突出（圖1）。

針對新一輪發(fā)展戰(zhàn)略，上海提出了轉變城市發(fā)展方式的要求。一是要在2020年基本實現(xiàn)四個中心的基礎上，努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市。不僅是在經(jīng)濟維度，而是要在科技創(chuàng)新能力和文化影響力上，補齊上海的短板，追求卓越的全球城市。二是要嚴控建設用地總量，以土地利用規(guī)劃確定的2020年用地規(guī)模作為上限目標，鎖定總量并逐步縮減，倒逼城市增長模式轉變。

在既有的建設用地規(guī)模下，實現(xiàn)城市功能的轉型升級，意味著城市發(fā)展必須通過存量優(yōu)化替代過去的擴張型增長模式，一方面需要以目標為導向，推動城市結構調(diào)整。另一方面，從現(xiàn)實矛盾出發(fā)，通過城市更新提升城市發(fā)展質(zhì)量。

2、空間規(guī)劃面對的挑戰(zhàn)和創(chuàng)新要求

圖1 上海城市空間的快速擴張

“從擴展型發(fā)展走向存量發(fā)展，這是上海新一輪城市發(fā)展的基本特點，也是2040空間規(guī)劃面對的重大挑戰(zhàn)。既要體現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領作用，適應特大城市向特大都市地區(qū)的轉變，追求更富效率和競爭力空間結構和城市形象，同時需要有效管理城市蔓延，適應市場化轉軌過程中城市治理模式的創(chuàng)新。”張尚武表示。

對此，上海市《關于新一輪總體規(guī)劃編制指導意見》中明確提出了四個轉變。一是價值取向由經(jīng)濟導向的傳統(tǒng)發(fā)展觀轉變?yōu)橐匀藶楸镜目茖W發(fā)展觀；二是發(fā)展模式由外延發(fā)展型規(guī)劃轉變?yōu)閮?nèi)生增長型規(guī)劃 ；三是管理方式由愿景式終極目標思維轉變?yōu)榈拙€型過程控制思維；四是規(guī)劃內(nèi)涵由規(guī)定性技術文件轉變?yōu)閼?zhàn)略性空間政策。

空間規(guī)劃適應城市發(fā)展模式的轉變，不僅需要體現(xiàn)底線約束、內(nèi)涵發(fā)展的規(guī)劃理念，同時需要充分把握存量規(guī)劃的特點，圍繞結構控制建立新的技術邏輯和框架，并推動總體規(guī)劃從定位、內(nèi)容、形式到規(guī)劃體系的系統(tǒng)創(chuàng)新。

空間規(guī)劃中技術創(chuàng)新的若干關鍵環(huán)節(jié)

針對空間規(guī)劃中技術創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)，張尚武教授做了詳細分析。

1、用地零增長：人地關系的技術邏輯

圖2 結構控制與空間政策的整合

關注密度問題而非規(guī)模問題。 用地剛性管控與人口彈性增長是上海城市發(fā)展面對的基本問題，這與傳統(tǒng)總體規(guī)劃采取的人地對應關系在技術邏輯上完全不同。其實這對于其他城市也是一樣，過去強調(diào)用地規(guī)模和人口規(guī)模嚴格對應，并不符合城市發(fā)展規(guī)律。關注密度問題是上海這一輪空間規(guī)劃最核心的技術環(huán)節(jié)，需要加強人口分布和引導政策研究。

關注服務績效而非人均指標。過去總體規(guī)劃以人均用地作為規(guī)劃控制和評估實施的主要指標。但應對不同的、可能出現(xiàn)的人口密度變化，需要更加注重各類設施的服務績效，以人口密度和人口結構作為評估服務績效的基本依據(jù)，以此為技術路徑建立相應的規(guī)劃控制體系。

彈性和動態(tài)應對。在存量空間內(nèi)容納新的發(fā)展，與過去不斷通過增量用地滿足發(fā)展需求不同，更加需要建立彈性、動態(tài)的應對策略。包括戰(zhàn)略層面的彈性預留與開發(fā)控制層面的動態(tài)應對，明確用地分類的開發(fā)政策屬性，并建立一整套的動態(tài)監(jiān)測和評估體系。

2、高密度、超大城市的空間布局效能

交通-空間的基本組織模式。 上海作為一個占地超過3000平方公里、擁有2500萬人的高密度超大都市區(qū)，空間布局的核心問題是交通-空間的組織模式，需要在軌道交通網(wǎng)絡、結構體系和樞紐布局中建立交通-空間的整體關系。

多中心結構優(yōu)化的依據(jù)。建立多中心體系是大都市區(qū)空間結構優(yōu)化的基本取向，包括三個方面，一是城鄉(xiāng)體系仍然會發(fā)揮一定的作用；二是建立綜合性、多層級的公共活動中心體系；三是強調(diào)專業(yè)化功能網(wǎng)絡。這三個方面從空間識別到規(guī)劃應對策略均需要建立可靠的依據(jù)。

職住關系平衡與生活圈戰(zhàn)略。在超大尺度的大都市區(qū)里實現(xiàn)緊湊的城市生活，是空間規(guī)劃的重要理念。城市生活圈包含了兩個基本概念，一是基本生活圈（步行15分鐘），二是日常通勤圈（公交出行30-40分鐘）。通過現(xiàn)狀識別和規(guī)劃研究，提出這兩種生活圈的建立分別對應多中心體系中的社區(qū)中心和地區(qū)中心。其中社區(qū)中心，在中心城內(nèi)一般服務人口5-10萬人，服務范圍約2-3平方公里，地區(qū)中心服務人口約20-100萬人，增加就業(yè)崗位和非日常生活服務功能，在平衡職住關系上發(fā)揮作用。

3、結構控制與空間政策設計

建立覆蓋市域的差異化的政策區(qū)，是上海2040空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。“多心、多廊、緊湊、開放”作為大都市區(qū)基本的空間結構，對應的空間政策概況為“提升中心、優(yōu)化邊緣、強化新城、突出廊道”，并通過人口和就業(yè)分布、交通、公共服務、住房供給及開發(fā)政策等方面的差異化引導，建立整體的空間結構控制與空間政策的整合關系（圖2）。例如更新、疏解、優(yōu)化是中心城的基本策略，需要在過去“雙增雙減”（增加綠地、增加公共服務、減少高度、減少容積率）的基礎上，控制開發(fā)增量和居住開發(fā)規(guī)模。而對于新城則需要改善公共交通、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、增加高質(zhì)量公共服務及住房供給強化發(fā)展。而針對長期的人口調(diào)控策略，需要基于趨勢判斷，關注支撐未來功能和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的人口分布需求，建立相應的人口分布引導和調(diào)控，及住房供給導向的政策。

4、動態(tài)適應的管控體系

城市結構優(yōu)化是一個動態(tài)過程，需要建立由調(diào)控目標、系統(tǒng)優(yōu)化、空間政策到動態(tài)監(jiān)測構成一整套規(guī)劃管控體系，其中技術平臺、指標體系、實施監(jiān)測、政策評估是關鍵的技術環(huán)節(jié)。在動態(tài)適應的管控體系中，指標體系設計建立規(guī)劃動態(tài)維護機制的基礎，包括目標評價指標和規(guī)劃控制指標。通過指標體系設計量化描述城市和規(guī)劃的目標，并建立評價城市發(fā)展績效和評估規(guī)劃實施的標準，實現(xiàn)目標導向的過程控制和動態(tài)跟蹤監(jiān)測。

空間規(guī)劃與規(guī)劃技術創(chuàng)新展望

在空間規(guī)劃與規(guī)劃技術創(chuàng)新方面，張尚武教授進行了展望。

1、技術創(chuàng)新支撐空間規(guī)劃創(chuàng)新

在當前信息技術和大數(shù)據(jù)開發(fā)應用技術廣泛發(fā)展的背景下，技術創(chuàng)新對規(guī)劃創(chuàng)新具有越來越明顯的支撐作用。需要通過技術創(chuàng)新更有效地把握空間調(diào)控的目標，更加精準地識別空間問題，并通過技術手段建立起清晰的空間分析邏輯。利用技術創(chuàng)新加強科學研究，推動傳統(tǒng)經(jīng)驗學科轉變，同時加強空間研究向政策研究的轉變，推動靜態(tài)規(guī)劃向動態(tài)規(guī)劃的轉變。

2、突破空間規(guī)劃的理論瓶頸

規(guī)劃技術創(chuàng)新不可能獨立于規(guī)劃創(chuàng)新之外，從當前城市發(fā)展環(huán)境來看，理論創(chuàng)新的滯后已構成空間規(guī)劃及其技術創(chuàng)新的瓶頸。

一方面是對超大城市空間發(fā)展規(guī)律的認識。例如傳統(tǒng)的中心城疏解的理想建立在新城規(guī)劃理論之上，但需要研究市場規(guī)律和新城發(fā)育過程的關系。職住關系平衡其實也存在悖論，交通網(wǎng)絡的改善客觀上也增加了人們的出行距離，相應的也會帶來通勤范圍的擴大，究竟多大的時空單元考慮居住與就業(yè)的合理分布關系等等，這些方面都需要從理論層面加以厘清。

另一方面是探索中國特色的空間規(guī)劃理論體系。針對我國的城市發(fā)展人口、資源環(huán)境，特別是城市發(fā)展正在逐步進入以更新為主的發(fā)展階段，需要對傳統(tǒng)的新城規(guī)劃理論和實踐進行反思和總結，研究針對高密度人居環(huán)境的空間規(guī)劃原理，包括如何界定及評估超大城市空間結構效能等等，探索具有中國特色的空間規(guī)劃理論體系。一些西方提出的概念，如新城市主義、緊湊城市、TOD、TND模式等，都是基于郊區(qū)化和低密度環(huán)境提出來的。而中國城市普遍具有高密度的特征，經(jīng)驗借鑒需要賦予新的內(nèi)涵，包括對生態(tài)化發(fā)展路徑的認識，都需要符合中國實際的規(guī)劃理論和規(guī)劃實踐來支撐。

3、以規(guī)劃技術支撐空間規(guī)劃方法體系創(chuàng)新

規(guī)劃技術創(chuàng)新與空間規(guī)劃方法體系創(chuàng)新也是相互支撐關系，其中關鍵切入點是空間分析技術轉化為空間優(yōu)化技術。

從規(guī)劃技術創(chuàng)新的需求來看，大致有三條主線，一是空間評估，對空間問題診斷和空間規(guī)劃需求的識別；二是空間優(yōu)化，包括空間預測與模擬、方案優(yōu)化與評估方面的技術；三是政策評估與管控體系，包括多情景的政策評估和分析方法，支撐規(guī)劃管控體系及監(jiān)測、評估、調(diào)整的方法和相關技術。

“中國的城市發(fā)展正逐步步入后建設時代，對許多城市來講，新一輪空間規(guī)劃的編制，是這些城市空間結構調(diào)整和優(yōu)化的最后機遇，以規(guī)劃技術為支撐是規(guī)劃創(chuàng)新的重要路徑?！睆埳形浣淌诳偨Y說，從上海2040規(guī)劃實踐來看，盡管在規(guī)劃創(chuàng)新方面開展了積極探索，但空間規(guī)劃理論、方法、技術三個方面的儲備不足造成的約束也非常突出。