文｜毛其智

習(xí)近平總書記在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議講話中提出：“要建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快推進(jìn)規(guī)劃立法工作，形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系?！薄翱梢栽诳h（市）探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個(gè)縣（市）一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實(shí)?！?/p>

2015年9 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中第四章“建立空間規(guī)劃體系”要求：“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋?！?/p>

中國“空間規(guī)劃”的開端

回顧現(xiàn)代中國“空間規(guī)劃”的開端，可以追溯到百年前孫中山先生提出的《實(shí)業(yè)計(jì)劃》。該計(jì)劃原名“中國國際發(fā)展”，用英文寫成，發(fā)表于1919年6月，后編為《建國方略之二：物質(zhì)建設(shè)》，是“國家經(jīng)濟(jì)之大政策”?！秾?shí)業(yè)計(jì)劃》包括要建設(shè)鐵路10萬哩，公路100萬哩，華北、華中、華南三大港口10個(gè)大項(xiàng)目等，并第一次把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放到首位，第一次提出對(duì)外開放的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略思想。在附圖中我們可以看到全國的公路體系、鐵路體系和城鎮(zhèn)的空間布局，這是中國早期空間規(guī)劃的雛形。

在第二次世界大戰(zhàn)末期，一部分有識(shí)之士看到勝利的曙光，憧憬中國未來的發(fā)展建設(shè)大計(jì)。他們仿照歐西列強(qiáng)之理論，開始醞釀著光復(fù)后國土空間規(guī)劃的藍(lán)圖。抗戰(zhàn)剛剛結(jié)束，百廢待興，湖北省政府就設(shè)立了“武漢區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)”，通盤籌劃武漢地區(qū)的規(guī)劃事宜。曾在英法學(xué)習(xí)規(guī)劃多年的學(xué)者朱皆平，主持了區(qū)域規(guī)劃在武漢的實(shí)驗(yàn)，開國內(nèi)空間規(guī)劃之先河。規(guī)劃擬疏散武漢三鎮(zhèn)人口，提出避免龐大都市的“多點(diǎn)規(guī)劃型”模式，在當(dāng)時(shí)極具開創(chuàng)性之意義。

幾乎與武漢市同步，上海市政府也設(shè)立了上海市都市計(jì)劃委員會(huì)，組織編制“大上海都市計(jì)劃”，具體工作由時(shí)任上海市工務(wù)局局長的趙祖康負(fù)責(zé)?！按笊虾６际杏?jì)劃”前后共編制三稿，其中“1946年大上海都市計(jì)劃”是上海結(jié)束百年租界歷史后首次編制的完整的城市規(guī)劃，被稱為“中國大城市編制的第一部現(xiàn)代總體規(guī)劃”。在計(jì)劃編制中，一些從歐美留學(xué)歸來的建筑師、工程師發(fā)揮才智，采用了“有機(jī)疏散”、“快速干道”和“區(qū)域規(guī)劃”等西方城市與區(qū)域規(guī)劃的新理論。

規(guī)劃一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，不僅僅局限在都市行政區(qū)范圍之內(nèi)，而應(yīng)從更大的區(qū)域、分層次地考慮其發(fā)展規(guī)劃，這是一個(gè)世界性課題。歐洲在開始這一實(shí)踐時(shí)，連稱其為區(qū)域規(guī)劃還是空間規(guī)劃都沒有確定。如1983年歐洲聯(lián)合會(huì)歐洲區(qū)域規(guī)劃部長會(huì)議第六次會(huì)議通過《歐洲區(qū)域／空間規(guī)劃憲章》提出：區(qū)域／空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)政策的地理表達(dá)。同時(shí)，它是一門科學(xué)學(xué)科，一項(xiàng)行政管理技術(shù)和一種政策，作為一門綜合交叉學(xué)科和綜合的方法，根據(jù)一個(gè)總的戰(zhàn)略，導(dǎo)向一個(gè)平衡的區(qū)域發(fā)展和空間的物質(zhì)形體組織。之后的十多年，這個(gè)定義進(jìn)一步深化。1997年歐盟委員會(huì)發(fā)表了《歐洲空間規(guī)劃制度概要》指出：“空間規(guī)劃是公共部門使用的影響未來活動(dòng)空間分布的方法，目的是創(chuàng)造一個(gè)更合理的土地利用和功能關(guān)系的領(lǐng)土組織，平衡發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的需求，以達(dá)成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總目標(biāo)。”

新中國的“空間規(guī)劃”歷程

新中國成立之后，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作經(jīng)歷了幾個(gè)不同的歷史階段，我們現(xiàn)有的各領(lǐng)域的“空間規(guī)劃”，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體推動(dòng)下與時(shí)俱進(jìn)。從規(guī)劃教育看，我國第一本在建筑工程部組織下、以清華大學(xué)吳良鏞教授為首的教材選編小組編寫的高等學(xué)校教學(xué)用書——《城鄉(xiāng)規(guī)劃》。

文化革命結(jié)束后的第一本規(guī)劃教科書，由同濟(jì)大學(xué)李德華教授主持，在1961年《城鄉(xiāng)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上補(bǔ)充完成的高等學(xué)校試用教材——《城市規(guī)劃原理》。1981年中國建筑工業(yè)出版社出版。之后，1991年又修訂出版了《城市規(guī)劃原理》（新一版），這是過去30多年我國規(guī)劃教育的基礎(chǔ)性教科書。

《城市規(guī)劃原理》中收錄的“城市規(guī)劃與國土規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃關(guān)系框圖”，是根據(jù)我國1989年通過的《城市規(guī)劃法》和1991年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》擬定的。

在當(dāng)時(shí)擬定的這個(gè)關(guān)系圖中，城市規(guī)劃與國土規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相互關(guān)聯(lián)。右邊是全國、省、市三級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，左邊是國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃（省域國土規(guī)劃）和市縣域規(guī)劃，中間是城市規(guī)劃的編制體系。這個(gè)關(guān)系圖一直沿用至今。

城市規(guī)劃與國土規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃關(guān)系

2007 年，全國人大常委會(huì)通過了重新編制的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，2008年開始實(shí)施。該法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。同時(shí)，城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的編制歷經(jīng)了七、八年時(shí)間?；仡櫫宋覈F(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，參考了國外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示，提出了完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的思考，包括建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，保障社會(huì)和公共利益，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等。

1993 年，編制完成了《全國土地利用總體規(guī)劃》，這是我國第一個(gè)空間全覆蓋的規(guī)劃。

2010 年，推出了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，包括城市化戰(zhàn)略格局、生態(tài)安全戰(zhàn)略格局、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等，確定了（非全覆蓋的）優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。在而后的“十三五”規(guī)劃綱要中進(jìn)一步提出：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。

2014 年，發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年至2020年）》。規(guī)劃借用了主體功能區(qū)規(guī)劃的空間表達(dá)，并提出以城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。

2005 年，原建設(shè)部（現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）委托中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制完成《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2020年）》。2007年原建設(shè)部黨組會(huì)議討論同意上報(bào)國務(wù)院，但這個(gè)規(guī)劃最后沒有得到國務(wù)院批準(zhǔn)。

在全國的層面上，除綜合性規(guī)劃外，還有國務(wù)院各部門的工作，如國家中長期高速鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家高速公路網(wǎng)布局規(guī)劃、全國內(nèi)河高等級(jí)航道和主要港口布局方案、全國民用機(jī)場布局規(guī)劃等。這些戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施布局方案是國家層面的專項(xiàng)空間規(guī)劃。

在區(qū)域和地方層面上，空間規(guī)劃包括如京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、珠江三角洲區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃等；在市縣層面上的空間規(guī)劃，包括北京市、天津市、上海市、重慶市的城市規(guī)劃，以及為數(shù)眾多的中小城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃等。

總之，我國正在執(zhí)行的各種類型的空間規(guī)劃，有效解決了不同層次和不同領(lǐng)域的建設(shè)發(fā)展需求。

“建立空間規(guī)劃體系”與規(guī)劃體制改革

原建設(shè)部總規(guī)劃師陳為邦指出：“以空間地域功能安排為主要任務(wù)的真正的空間規(guī)劃，目前主要有主體功能區(qū)規(guī)劃；城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃。這三種規(guī)劃是目前國家最重要的空間規(guī)劃。還有一些專業(yè)空間規(guī)劃，如流域規(guī)劃、林區(qū)規(guī)劃、海洋規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃?！?/p>

在聯(lián)邦德國的空間規(guī)劃體系中，宏觀層面往往只有簡略的戰(zhàn)略意圖表達(dá)，而同時(shí)又構(gòu)建了一個(gè)多層次、逐級(jí)疊加的體系。附圖展示的是聯(lián)邦德國空間規(guī)劃體系中的九層次示意圖，包括了聯(lián)邦空間規(guī)劃、州規(guī)劃（常規(guī)的）、空間影響緊密的區(qū)域規(guī)劃（合作的）、土地利用規(guī)劃（F-Plan）、功能（結(jié)構(gòu)）的發(fā)展規(guī)劃、分區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)框架、修建性規(guī)劃（B-Plan）、建筑設(shè)計(jì)（建筑許可程序）。介紹這些規(guī)劃的文獻(xiàn)在過去二十多年里已先后發(fā)表，在學(xué)校也不斷講授過，但是否可以用這種思路來建立我們的空間規(guī)劃體系呢？

2015年6 月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議同意海南省率先就統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。

海南島的土地面積有3萬多平方公里，它的四周都是大海，環(huán)境條件相對(duì)簡單。規(guī)劃工作起步于海南省主體功能區(qū)規(guī)劃，全島分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四種地區(qū)。在此基礎(chǔ)上，形成了海南島總體空間結(jié)構(gòu)圖。然后通過各分項(xiàng)工作集成，提出了海南省“一張藍(lán)圖”。這張藍(lán)圖按照中央在《生態(tài)文明體制改革總體方案》里要求的：“市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)主體功能定位和省級(jí)空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界?！?/p>

現(xiàn)在的問題是：“海南省總體規(guī)劃”是否已經(jīng)形成了一套“空間規(guī)劃體系”？是否完成了中央要求的省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的目標(biāo)？

中國北京市委近期召開了十一屆十次全會(huì)，審議通過了《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，提出要推動(dòng)兩個(gè)層面的“多規(guī)合一”。首先是實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃層面的“多規(guī)合一”，推動(dòng)城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一，推動(dòng)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相統(tǒng)一、與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃底圖疊合、數(shù)據(jù)融合、政策整合，描繪城市規(guī)劃建設(shè)管理的“法定藍(lán)圖”。其次是推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的“多規(guī)合一”。將街區(qū)作為控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的基本單元，逐步推動(dòng)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共空間等專項(xiàng)規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃相融合，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃在街區(qū)層面要求銜接、內(nèi)容統(tǒng)一、管理協(xié)調(diào)，構(gòu)建城市規(guī)劃建設(shè)管理的“統(tǒng)一坐標(biāo)系”。

以上的工作和探索還有待各方面的繼續(xù)努力。中央要求建設(shè)的空間規(guī)劃體系，實(shí)際上是一個(gè)不斷更新的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作平臺(tái)。在這個(gè)空間規(guī)劃的平臺(tái)上，將創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，真正把我們的城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。