陳垚森，何艷虎

基于長期補(bǔ)償?shù)乃姽こ桃泼癜仓脤?shí)施方案編制研究

陳垚森1，何艷虎2，3

（1.中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司，廣東廣州 510610；2.南昌工程學(xué)院水利與生態(tài)工程學(xué)院，江西南昌 330099；3.中山大學(xué)水資源與環(huán)境研究中心，廣東廣州 510275）

隨著長期補(bǔ)償安置方式在我國水電工程建設(shè)中的應(yīng)用及推廣，此安置模式逐步得到移民群眾的接受和支持。但對長期補(bǔ)償方式在不同水電工程實(shí)際的移民安置實(shí)施方案編制，還未形成完善的工作機(jī)制。以華南地區(qū)的M大型水電工程移民安置實(shí)施方案為例，探究了基于長期補(bǔ)償?shù)乃姽こ桃泼癜仓脤?shí)施方案編制工作實(shí)踐，并對移民安置實(shí)施方案的實(shí)施效果進(jìn)行了預(yù)期分析，以為水電工程長期補(bǔ)償移民安置實(shí)施方案的科學(xué)編制與有效實(shí)施提供理論參考及技術(shù)支持。

實(shí)施方案編制；移民安置；長期補(bǔ)償；水電工程

0　引言

我國水能資源豐富，水利水電工程眾多。作為可再生的清潔能源，水電資源的開發(fā)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，我國在今后較長時(shí)期內(nèi)水電資源開發(fā)事業(yè)仍將科學(xué)有效的發(fā)展［1］。然而，水利水電工程的建設(shè)必然會引起大量的農(nóng)村水庫移民的搬遷安置，以往“以土從農(nóng)”的傳統(tǒng)靜態(tài)安置補(bǔ)償方式，在人地矛盾突出的今天受到嚴(yán)峻考驗(yàn)和挑戰(zhàn)；同時(shí)，以土為本的傳統(tǒng)安置模式要配置原有的耕地?cái)?shù)量、等同質(zhì)量的耕地十分困難。隨著移民群眾對未來生產(chǎn)生活的期望和訴求越來越高，安置難度逐漸增大。因此，有效的探索創(chuàng)新長期補(bǔ)償安置方式對水電工程建設(shè)和移民安置具有深遠(yuǎn)的意義［1］。1975年，長期補(bǔ)償起源于廣西梧州市蒙山縣在古湄河水電站工程建設(shè)，并得到有效實(shí)施［2］。2005年，貴州省在羅甸縣雙河口水電站進(jìn)行試點(diǎn)長期補(bǔ)償安置并取得良好的實(shí)施效果。隨后，長期補(bǔ)償在包括貴州省在內(nèi)的全國各地水電工程中得到應(yīng)用和推廣，對緩解庫區(qū)安置容量不足，解決移民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活問題起到了積極而重要的作用［2］。然而，長期補(bǔ)償方式缺乏有關(guān)政策和配套措施的支撐，在不同水電工程實(shí)際的移民安置實(shí)施方案編制中也沒有統(tǒng)一的工作機(jī)制和技術(shù)規(guī)程?；诖?，為規(guī)范長期補(bǔ)償安置實(shí)施方案的科學(xué)編制，保障長期補(bǔ)償安置方式的有效實(shí)施，本文以M水電工程為例進(jìn)行移民安置實(shí)施方案編制的分析研究，探究了基于長期補(bǔ)償?shù)乃姽こ桃泼癜仓脤?shí)施方案編制工作實(shí)踐，并對移民安置實(shí)施方案的實(shí)施效果進(jìn)行了預(yù)期評價(jià)。

1　長期補(bǔ)償及移民安置實(shí)施方案

1.1長期補(bǔ)償

長期補(bǔ)償是相對于傳統(tǒng)的移民安置“一次性”補(bǔ)償而言的，其實(shí)質(zhì)還是對征地補(bǔ)償和移民安置模式的一種發(fā)展和創(chuàng)新。它是指在水電站運(yùn)行期內(nèi)以水利水電項(xiàng)目水庫淹沒耕地（含樞紐工程建設(shè)占地）的地類、面積與經(jīng)核定的年凈產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，由項(xiàng)目法人每年以實(shí)物折算現(xiàn)金的形式對其所有權(quán)人或法定承包人進(jìn)行逐年補(bǔ)償?shù)囊泼癜仓梅绞?。水電站運(yùn)行一年，補(bǔ)償一年，直至電站運(yùn)行壽命結(jié)束，有效保證移民從水電項(xiàng)目開發(fā)中受益，并盡快恢復(fù)和提高移民原有生產(chǎn)生活水平。長期補(bǔ)償安置模式就是采取“長期補(bǔ)償+一次性補(bǔ)償+后期扶持”的方法解決移民補(bǔ)償問題的一種途徑［3］。長期補(bǔ)償也是水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置相結(jié)合的產(chǎn)物，與其他征地補(bǔ)償和移民安置方式產(chǎn)生相同的規(guī)律，具有土地的物化、補(bǔ)償?shù)膭?dòng)態(tài)性、對象的唯一性、責(zé)任的無限性、目的的明確性等優(yōu)勢和特點(diǎn)。

1.2移民安置實(shí)施方案

移民安置實(shí)施方案是為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水電工程移民安置實(shí)施工作，保證水電工程移民安置實(shí)施管理工作的規(guī)范化、科學(xué)化，保障移民安置規(guī)劃有效的實(shí)施，根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號）的有關(guān)規(guī)定和其他有關(guān)政策法規(guī)，按照審定批準(zhǔn)的《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告》，結(jié)合水電工程移民安置實(shí)施管理工作和庫區(qū)及移民安置區(qū)的實(shí)際情況，而編制的實(shí)施方案。

移民安置實(shí)施方案能有效促使審定批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)方案更具有可操作性，是水電工程移民搬遷安置實(shí)施的依據(jù)和指南，對確保移民搬遷的順利進(jìn)行、促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持社會穩(wěn)定和提高移民的生產(chǎn)生活水平具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。特別是具有創(chuàng)新性的長期補(bǔ)償安置實(shí)施方案，能夠有效地推動(dòng)長期補(bǔ)償在水電工程建設(shè)中的有效實(shí)施，保障庫區(qū)移民群眾權(quán)益。因此，長期補(bǔ)償安置實(shí)施方案是目前市場經(jīng)濟(jì)條件下讓移民共享電站建設(shè)成果、破解移民難題的有效辦法和途徑。

2　M電站的移民安置實(shí)施方案編制實(shí)例

2.1M 水電工程概況

M水電工程是位于廣東省境內(nèi)新建的一座抽水蓄能電站。該工程屬一等大（1）型工程，電站規(guī)劃裝機(jī)2 400 MW，擬分期開發(fā)，本期裝機(jī)1 200 MW。電站建成后，主要服務(wù)于廣東電網(wǎng)，在電網(wǎng)中承擔(dān)發(fā)電、調(diào)峰、填谷、緊急事故備用任務(wù)，兼有調(diào)頻、調(diào)相和黑起動(dòng)任務(wù)。

根據(jù)實(shí)物調(diào)查匯總成果，M電站涉及影響人口、房屋及耕地為1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)行政村7個(gè)村民小組。電站建設(shè)征地涉及搬遷人口585戶2 553人，均為農(nóng)業(yè)人口；涉及房屋總面積98 171.77m2。M電站建設(shè)征地總占地面積為546.68 hm2，其中水庫淹沒面積149.17 hm2，樞紐工程建設(shè)區(qū)面積397.51 hm2（其中重疊區(qū)198.06 hm2）。

2.2長期補(bǔ)償安置規(guī)劃方案

M電站工程建設(shè)征收的耕地（含可調(diào)整園地，下同），按照審定的《電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告》確定的規(guī)劃水平年（2017年）耕地年凈產(chǎn)值。其中，水田按照每公頃每年25 455元，旱地按照每公頃每年20 355元的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)工程建設(shè)征收的耕地?cái)?shù)量核算長期補(bǔ)償款，兌付給耕地使用權(quán)所有者（村組集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包戶）。由當(dāng)?shù)乜h人民政府負(fù)責(zé)分解發(fā)放到戶。

考慮市場物價(jià)增長等因素，耕地的凈產(chǎn)值每三年調(diào)整一次，評估后認(rèn)為需要調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的，由當(dāng)?shù)乜h人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施，報(bào)上級人民政府備案。從移民搬遷之日的下一個(gè)月起，對工程建設(shè)征收的耕地實(shí)行長期補(bǔ)償安置，直到電站完全報(bào)廢為止。

2.3長期補(bǔ)償資金及風(fēng)險(xiǎn)管理

電站移民長期補(bǔ)償安置方案，即由縣人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃水平年（2017年）耕園地的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)移民資金的保值增值，按有關(guān)協(xié)議逐年支付。

資金注入形式：由庫區(qū)搬遷移民的村民委員會與縣人民政府簽訂委托投資協(xié)議，縣人民政府與相關(guān)的投資公司簽訂投資協(xié)議，移民資金以類似優(yōu)先股的形式注資。移民資金投資公司應(yīng)為當(dāng)?shù)剌^有實(shí)力的國有獨(dú)資企業(yè)，移民資金注資后，投資公司需根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行公司改組和管理?？h政府與移民不直接參與投資公司日常運(yùn)營與管理。縣政府按相關(guān)協(xié)議獲取相應(yīng)投資收益，并優(yōu)先分配稅后利潤，投資回報(bào)基準(zhǔn)額度為規(guī)劃水平年核定的耕地年凈產(chǎn)值。根據(jù)各移民戶的耕地?cái)?shù)量，分配支付等同耕地年凈產(chǎn)值的相應(yīng)利潤。

風(fēng)險(xiǎn)管理：投資公司稅后利潤優(yōu)先滿足電站移民長期補(bǔ)償生產(chǎn)安置的需要，當(dāng)投資公司無法支付時(shí)，由縣人民政府負(fù)責(zé)組織籌措，為保證縣政府統(tǒng)籌的長遠(yuǎn)性和合法性，可考慮以立法的形式獲當(dāng)?shù)乜h人大常委會的通過。

2.4長期補(bǔ)償兌現(xiàn)及辦理程序

長期補(bǔ)償資金每年支付兩次，分別于每年6月底和12月底前，由縣政府或移民主管部門按規(guī)定計(jì)算建設(shè)征收農(nóng)村集體土地權(quán)屬人長期補(bǔ)償資金，經(jīng)縣財(cái)政部門審核縣人民政府批準(zhǔn)后，將補(bǔ)償資金撥入縣財(cái)政移民資金專戶，并及時(shí)按有關(guān)規(guī)定分解到移民戶，差額部分由縣人民政府籌措。

實(shí)行長期補(bǔ)償安置移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)、搬遷運(yùn)輸補(bǔ)助費(fèi)、墳?zāi)寡a(bǔ)償費(fèi)、過渡期生活補(bǔ)助費(fèi)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給移民。在規(guī)劃的集中安置點(diǎn)安置移民的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)用于集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不發(fā)給移民個(gè)人，由縣人民政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。

辦理程序：移民以戶為單位向所在村組集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請，并簽字確認(rèn)；村組集體經(jīng)濟(jì)組織向所在鎮(zhèn)人民政府書面申請實(shí)行長期補(bǔ)償安置，并加蓋公章確認(rèn)；鎮(zhèn)人民政府對村組集體經(jīng)濟(jì)組織申請審核后，上報(bào)縣移民主管部門審定；縣政府或移民主管部門與相關(guān)村組集體經(jīng)濟(jì)組織或移民個(gè)人簽訂長期補(bǔ)償合同協(xié)議。

2.5長期補(bǔ)償配套保障

在電站集中安置點(diǎn)安置的農(nóng)村生產(chǎn)安置人口，每人配置一定面積的自留菜地。自留地的分配以戶為單位，按核定后生產(chǎn)安置人口指標(biāo)進(jìn)行核算，各戶以抽簽的形式完成分配，各戶自留地經(jīng)核定不得買賣或改變土地用途。

將長期補(bǔ)償安置移民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)移民職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定等就業(yè)服務(wù)，幫助符合就業(yè)條件的移民戶培訓(xùn)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)。符合農(nóng)村居民最低生活保障條件的移民，按規(guī)定享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇，符合其他社會救助條件的，按規(guī)定享受相應(yīng)待遇。

縣移民管理部門負(fù)責(zé)對電站工程建設(shè)影響的農(nóng)村移民（含搬遷安置人口及推算至規(guī)劃水平年的生產(chǎn)安置人口）進(jìn)行登記造冊存檔；并按照有關(guān)規(guī)定逐級上報(bào)，納入國家后期扶持范圍，由國家每人每年補(bǔ)助600元，自完成搬遷之日起扶持20年。

2.6實(shí)施方案編審過程

為了保障移民安置實(shí)施方案科學(xué)、合理、可行，保證移民安置工作的順利實(shí)施。實(shí)施方案編制及審核過程中采取了輪值會的模式，由縣政府或移民主管部門組織項(xiàng)目法人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委村組、移民群眾代表、縣直部門、省市移民主管部門等單位或部門輪流召開專項(xiàng)專題征求意見會議，討論移民安置實(shí)施方案的編制過程，研究預(yù)期實(shí)施工作中出現(xiàn)的各種問題及解決辦法，修改完善實(shí)施方案并最終獲得頒布實(shí)行。具體的編審路線如圖1所示。

圖1　移民安置實(shí)施方案編審路線

3　M水電工程移民安置實(shí)施效果預(yù)期

3.1生產(chǎn)生活水平預(yù)期

根據(jù)批準(zhǔn)的生產(chǎn)安置規(guī)劃，測算得M電站征收耕地長期補(bǔ)償資金投資收益每年不低于267.37萬元，即規(guī)劃水平年（2017年）人均耕地凈收入不低于1 228元，高于規(guī)劃水平年人均耕地凈收入目標(biāo)1 195元（按當(dāng)?shù)亟甑母禺a(chǎn)值測算）。通過長期補(bǔ)償安置方式使人均耕地凈收入得以恢復(fù)，并且移民不需對耕地進(jìn)行投入和管理就有“旱澇保收”的穩(wěn)定收益，加上每年度600元/人的后期扶持費(fèi)，實(shí)際上較搬遷前的水平是人均增加了633元/a（見表1）。

表1　M電站移民搬遷前后的收入水平比較　元

3.2社會效益

（1）大部分移民在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或本縣安置，無需要外遷安置，原有的社會關(guān)系、生產(chǎn)生活方式遭受影響較小，移民能較快的恢復(fù)或超越原有生產(chǎn)生活水平［2］。

（2）由于大部分搬遷安置移民不需要調(diào)劑耕地進(jìn)行安置，由此將大幅減少對耕地的需求量，使得人地矛盾得到有效化解；同時(shí)也有效減少了建房、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和生產(chǎn)安置用地。

（3）移民長遠(yuǎn)生計(jì)得到保障。長期補(bǔ)償保證移民長期的耕地生產(chǎn)效益。在沒有大量土地調(diào)劑情況下，耕地征收對移民安置區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成較大影響，移民富余勞動(dòng)力可通過就業(yè)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，因地制宜地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或就近務(wù)工、外出務(wù)工等，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，有效保障長遠(yuǎn)生計(jì)。

（4）促進(jìn)移民搬遷，維護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)的和諧穩(wěn)定。由于搬遷安置移民不再需要調(diào)劑耕地，保障了移民群眾的補(bǔ)償利益，使其生產(chǎn)生活水平逐步提升，有效規(guī)避和化解了庫區(qū)和移民安置區(qū)的矛盾。

3.3生態(tài)效益

（1）長期補(bǔ)償安置方式是改善庫區(qū)人均耕地不足，改善經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的有效措施。

（2）通過長期補(bǔ)償安置搬遷，減輕了原庫區(qū)的人口壓力和生態(tài)壓力，給當(dāng)?shù)爻渥愕陌l(fā)展空間，有利于促進(jìn)工程建設(shè)區(qū)生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)。

（3）通過長期補(bǔ)償安置，轉(zhuǎn)變移民安置區(qū)移民群眾傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，合理規(guī)劃布局生態(tài)建設(shè)，滿足移民安置區(qū)土地、水等資源與環(huán)境的生態(tài)承載能力需求，有效保護(hù)了庫區(qū)和移民安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境［4］。

4　結(jié)論與展望

（1）征地移民安置實(shí)施工作涉及到國民經(jīng)濟(jì)和社會等多領(lǐng)域多方面，技術(shù)性、社會性和政策性都很強(qiáng)，在實(shí)施方案編制過程中需要充分考慮移民合法的利益訴求，維護(hù)移民的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)。在安置方案擬定、安置點(diǎn)建設(shè)、移民人口核定登記、安置方式選擇等各個(gè)方面都要充分聽取移民的意見［5］。

（2）實(shí)行移民長期補(bǔ)償安置是移民安置方式發(fā)展的必然要求，是緩解移民安置壓力和矛盾沖突的必然要求，是保障移民長遠(yuǎn)生計(jì)的有效保證。建議國家及地方有關(guān)部門組織研究制定長期補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策，并配套頒布相應(yīng)的法規(guī)性文件，對實(shí)施長期補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方法、措施等作指導(dǎo)意見，既作為《移民條例》的補(bǔ)充，又規(guī)范實(shí)施長期補(bǔ)償安置［2］。

（3）基于長期補(bǔ)償安置方式的實(shí)施方案編制工作還是處于前期探索階段，長期補(bǔ)償安置機(jī)制還不夠完善。只有通過廣大水庫移民相關(guān)工作者的不斷積極探索、工作實(shí)踐、研究總結(jié)、分享交流，才能有效的推動(dòng)長期補(bǔ)償安置實(shí)施方案編制工作的發(fā)展及成熟，保障水庫移民長期補(bǔ)償安置政策等各項(xiàng)政策有效實(shí)施并落到實(shí)處。

［1］胡寶柱，周金存.水庫移民長期補(bǔ)償安置實(shí)施方式與效果分析［J］.人民長江，2011，42（7）：95-98.

［2］何林.貴州省水庫移民安置機(jī)制研究［D］.北京：清華大學(xué)，2013.

［3］劉東，王鄂豫，楊華榮，等.對水電工程移民長期補(bǔ)償機(jī)制若干問題的探討［J］.人民長江，2010，41（6）：95-99.

［4］王永平，周丕東，黃海燕，等.生態(tài)移民與少數(shù)民族傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)型研究—基于貴州世居少數(shù)民族生態(tài)移民的調(diào)研［M］.北京：科學(xué)出版社，2014.

［5］郭紅春，徐粵.阿海水電站移民安置實(shí)施方案及效果分析［J］.水力發(fā)電，2012，38（11）：16-18.

［6］張穹，矯勇，周英.大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例釋義［M］.北京：中國水利水電出版社，2007.

（責(zé)任編輯陳萍）

雅礱江兩河口水電站實(shí)現(xiàn)大江截流

2015年11月29日，目前我國藏區(qū)綜合規(guī)模最大的水電站、擁有世界第二高土石壩的雅礱江兩河口水電站順利實(shí)現(xiàn)大江截流，開始圍堰填筑，標(biāo)志著兩河口水電站全面進(jìn)入主體工程施工階段。

兩河口水電站總裝機(jī)容量300萬kW，設(shè)計(jì)年均發(fā)電量110億kW·h，是雅礱江中游的龍頭梯級水庫電站。電站建成后，將對下游電站產(chǎn)生巨大的補(bǔ)償調(diào)節(jié)效益，極大改善川渝電網(wǎng)“豐余枯缺”的不合理電源結(jié)構(gòu)。電站建成后，每年相當(dāng)于減少燃煤消耗1330萬t 減少二氧化碳排放2 130萬t，減少二氧化硫排放20萬t，生態(tài)環(huán)境效益巨大。同時(shí)還可減輕長江中下游防洪壓力，減少長江三峽水庫的泥沙淤積，對長江中上游生態(tài)屏障建設(shè)具有重要作用。

經(jīng)過中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司移民綜合監(jiān)理部的艱辛的努力，在四川省各級政府的大力支持下，在各實(shí)施單位的共同努力下，現(xiàn)階段整體移民安置工作開展順利，圍堰截流淹沒影響范圍內(nèi)各項(xiàng)移民安置任務(wù)已全部完成，并于2015年11月25日通過了截流階段移民安置專項(xiàng)驗(yàn)收，為最終電站按期截流打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（王琰青）

Study on Implementation Program Establishment of Hydropower Project Resettlement Based on Long-term Compensation

CHEN Yaosen1，HE Yanhu2，3
（1.China Water Resources Pearl River Planning Surveying and Designing Co.，Ltd.，Guangzhou 510610，Guangdong，China；2.College of Water Conservancy and Ecological Engineering，Nanchang Institute of Technology，Nanchang 330099，Jiangxi，China；3.Center for Water Resources and Environment，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，Guangdong，China）

With the application of long-term compensation resettlement method in the construction of hydropower projects in China，this resettlement mode is gradually accepted and supported by the resettled people.However，the long-term compensation method has not yet formed a sound mechanism in actual implementation of resettlement program for different hydropower project.Taking the resettlement program of a large hydropower project M in Southern China as an example，the establishment of resettlement program based on long-term compensation method is explored and the implementation is also analyzed.This study will provide theoretical and technical supports for the scientific establishment and effective implementation of long-term resettlement program of hydropower projects.

implementation program establishment；resettlement；long-term compensation；hydropower project

TV743；D632.4

A

0559-9342（2016）02-0007-04

2014-09-09

陳垚森（1987—），男，福建安溪人，工程師，碩士，主要從事GIS/RS的水利應(yīng)用、水利水電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)研究等工作.