文|農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員　高強(qiáng)　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長　孔祥智

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新局面

文|農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員高強(qiáng)中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長孔祥智

2015年中央“一號文件”正式部署“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”為核心內(nèi)容的年度任務(wù)，實(shí)際上這一任務(wù)可能會(huì)貫穿著“十三五”乃至更長的時(shí)期。

早在2013年中央“一號文件”就提出了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的戰(zhàn)略任務(wù)，標(biāo)志著新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整開始啟動(dòng)。2015年中央一號文件正式部署“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”為核心內(nèi)容的年度任務(wù)，實(shí)際上這一任務(wù)可能會(huì)貫穿著“十三五”乃至更長的時(shí)期。

農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢復(fù)雜

據(jù)預(yù)測，我國人口將在2030年前后達(dá)到峰值；預(yù)計(jì)到2020年我國人口將達(dá)到14.09億。按照2020年城鎮(zhèn)化率60%左右計(jì)算，還將有1億左右的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，進(jìn)一步推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，糧食加工轉(zhuǎn)化需求還將增加。據(jù)有關(guān)測算，2020年我國糧食消費(fèi)需求預(yù)計(jì)達(dá)到14400億斤左右，棉油糖、肉蛋奶消費(fèi)需求均有不同程度增長。而綜合各方面實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)和條件，預(yù)計(jì)到2020年糧食總產(chǎn)可達(dá)到13000億斤左右，供需缺口約1400億斤。這說明未來我國糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)，確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給任務(wù)更加艱巨。

近年來，我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入全面高成本時(shí)期。據(jù)農(nóng)業(yè)部市場司數(shù)據(jù)，2006-2013年中國稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆生產(chǎn)成本年均增長率分別為11%、11.6%、11.6%、13.1% 和12%。2013年7月，大米、玉米國內(nèi)價(jià)格開始持續(xù)高于配額內(nèi)進(jìn)口到岸稅后價(jià)，此后各個(gè)糧食品種幾乎呈現(xiàn)全面倒掛態(tài)勢。隨著資源環(huán)境約束的加劇和農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)進(jìn)一步失衡，未來利用國際市場調(diào)節(jié)國內(nèi)余缺的趨勢不會(huì)改變，部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總量可能進(jìn)一步增加、自給率可能進(jìn)一步下降。

我國耕地資源、淡水資源匱乏，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)十分薄弱。我國人均耕地面積僅為1.4畝，不足世界平均水平的40%。多年來農(nóng)業(yè)資源條件日趨緊張，農(nóng)業(yè)面源污染、耕地質(zhì)量下降、地下水超采等問題日益突出。在水資源方面，全國農(nóng)田灌溉用水缺口達(dá)到300多億立方米，嚴(yán)重缺水期即將到來。在資源環(huán)境約束趨緊的情況下，依靠增加化肥、農(nóng)藥等投入品數(shù)量來提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的潛力日益減少。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不確定性和限制性因素明顯增加，且?guī)в休^強(qiáng)的階段性特征。一是重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)加劇，調(diào)控難度加大。二是自然災(zāi)害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的威脅加劇。三是農(nóng)產(chǎn)品種類多、生產(chǎn)周期長、生產(chǎn)環(huán)節(jié)多，風(fēng)險(xiǎn)防控難度大，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控形勢日益嚴(yán)峻。

從2001年正式加入WTO開始，中國農(nóng)業(yè)的對外開放進(jìn)入了新階段，部分產(chǎn)品進(jìn)口增速迅猛，威脅到國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)安全。一是進(jìn)口產(chǎn)品過度擠占新增需求市場，抑制了國內(nèi)生產(chǎn)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大豆和細(xì)羊毛新增市場全部被進(jìn)口產(chǎn)品占領(lǐng)，棉花新增市場的60-80%被進(jìn)口產(chǎn)品占領(lǐng)；二是大量進(jìn)口對國內(nèi)趨勢價(jià)格形成打壓和抑制，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏必要的激勵(lì)和動(dòng)力；三是進(jìn)口與外資進(jìn)入相結(jié)合削弱了產(chǎn)業(yè)控制力，給農(nóng)產(chǎn)品長期供給帶來威脅。

政策框架初步成型

近年來，圍繞新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有關(guān)部門不斷加大政策研究，強(qiáng)化部門指導(dǎo)，扎實(shí)開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、可持續(xù)的各項(xiàng)工作，制定并下發(fā)了系列文件，初步建立了以綜合性政策為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)性政策為支撐，以支持性政策為配套的政策框架。

在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，2015年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對新時(shí)期調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)部署。從調(diào)整優(yōu)化確保國家糧食安全的實(shí)現(xiàn)路徑、區(qū)域生產(chǎn)力布局、糧經(jīng)作物生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等方面提出了進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，2016年4月28日，農(nóng)業(yè)部公布了《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016-2020年）》，確定了構(gòu)建糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)發(fā)展的作物結(jié)構(gòu)、構(gòu)建適應(yīng)市場需求的品種結(jié)構(gòu)、構(gòu)建生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的區(qū)域結(jié)構(gòu)、構(gòu)建用地養(yǎng)地結(jié)合的耕作制度四大調(diào)整任務(wù)，為玉米、大豆、馬鈴薯等具體品種政策制定提供了依據(jù)。

2015年11月2日，農(nóng)業(yè)部公布了《關(guān)于“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》。調(diào)整目標(biāo)是，力爭到2020年，“鐮刀彎”地區(qū)玉米種植面積穩(wěn)定在1億畝，比目前減少5000萬畝以上，重點(diǎn)發(fā)展青貯玉米、大豆、優(yōu)質(zhì)飼草、雜糧雜豆、春小麥、經(jīng)濟(jì)林果和生態(tài)功能型植物等，推動(dòng)農(nóng)牧緊密結(jié)合、產(chǎn)業(yè)深度融合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)效益提升和產(chǎn)業(yè)升級。

2016年4月5日，農(nóng)業(yè)部制定了《關(guān)于促進(jìn)大豆生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“與2015年相比，力爭到2020年大豆面積達(dá)到1.4億畝，平均畝產(chǎn)達(dá)到135公斤，食用大豆蛋白質(zhì)含量提高2個(gè)百分點(diǎn)，榨油大豆含油率提高1個(gè)百分點(diǎn)”的目標(biāo)任務(wù)，并從調(diào)整優(yōu)化區(qū)域布局、大力推進(jìn)科技創(chuàng)新、強(qiáng)化大豆政策扶持、建立優(yōu)質(zhì)大豆保護(hù)區(qū)、加強(qiáng)大豆市場調(diào)控和科學(xué)引導(dǎo)健康消費(fèi)等方面做出部署。

2016年4月5日，農(nóng)業(yè)部制定了《關(guān)于推進(jìn)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)開發(fā)的指導(dǎo)意見》，提出“到2020年，馬鈴薯種植面積擴(kuò)大到1億畝以上，平均畝產(chǎn)提高到1300公斤，總產(chǎn)達(dá)到1.3億噸左右；優(yōu)質(zhì)脫毒種薯普及率達(dá)到45%，適宜主食加工的品種種植比例達(dá)到30%，主食消費(fèi)占馬鈴薯總消費(fèi)量的30%”的目標(biāo)任務(wù)。

2015年5月4日，農(nóng)業(yè)部制定了《關(guān)于促進(jìn)草食畜牧業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“到2020年，草食畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，牛羊肉總產(chǎn)量達(dá)到1300萬噸以上，奶類總產(chǎn)量達(dá)到4100萬噸以上；飼草料供應(yīng)體系和抗災(zāi)保畜體系基本建立，秸稈飼用量達(dá)到2.4億噸以上，青貯玉米收獲面積達(dá)到3500萬畝以上，保留種草面積達(dá)到3.5億畝，其中苜蓿等優(yōu)質(zhì)牧草面積達(dá)到60%以上”等目標(biāo)。

2015年11月27日，農(nóng)業(yè)部公布了《關(guān)于促進(jìn)南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖布局調(diào)整優(yōu)化的指導(dǎo)意見》，提出“ 到2020年，在南方水網(wǎng)地區(qū)，年出欄500頭以上的生豬養(yǎng)殖比重達(dá)到70%以上，生豬規(guī)模養(yǎng)殖場糞便處理設(shè)施配套比例達(dá)到85%以上，生豬糞便綜合利用率達(dá)到75%以上”等政策目標(biāo)，明確了調(diào)整優(yōu)化區(qū)域布局、提高科學(xué)養(yǎng)殖水平和促進(jìn)糞便綜合利用三項(xiàng)主要調(diào)整任務(wù)。

組織化、集約化與產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向

根據(jù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢和政策要求，新時(shí)期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

提升小規(guī)模農(nóng)戶競爭力，提高集約化水平。家庭經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系是家庭經(jīng)營的核心。一方面，要加快科技創(chuàng)新與推廣體系建設(shè)，引導(dǎo)和支持小規(guī)模農(nóng)戶采用先進(jìn)的科技和生產(chǎn)手段，加大資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素投入，不斷提高農(nóng)戶集約化經(jīng)營水平；另一方面，要加大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體的培育力度，完善財(cái)政、稅收、金融、保險(xiǎn)等扶持政策，造就一支建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。

發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，提高農(nóng)業(yè)組織化程度。要培育農(nóng)民新型合作組織，不斷提升合作社規(guī)范化管理水平和自我發(fā)展能力，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。要因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)多種有效實(shí)現(xiàn)形式，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能。按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，培育經(jīng)營性服務(wù)組織，從市場準(zhǔn)入、稅費(fèi)減免、資金支持和人才培養(yǎng)等方面加大扶持力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體多元化、形式多樣化、服務(wù)多領(lǐng)域，使農(nóng)民享受到低成本、便利化、全方位的社會(huì)化服務(wù)。

培育壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。要選擇一些關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，打造一批引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)軍企業(yè)。在完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)跨區(qū)域、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域的整合重組，組建一批大型企業(yè)集團(tuán)。強(qiáng)化支持與服務(wù)，使企業(yè)成為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的主體。加大財(cái)政支持與專利保護(hù)，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)加大科研投入、組建科研機(jī)構(gòu)，研發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新技術(shù)和新產(chǎn)品，培育自主創(chuàng)新能力。完善與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力。要通過大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、支持企業(yè)與合作社等生產(chǎn)組織對接、開展各類農(nóng)業(yè)服務(wù)等途徑，使龍頭企業(yè)與農(nóng)戶形成更加緊密的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。

加大“三農(nóng)”投入力度，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)支持保護(hù)新機(jī)制。要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。科學(xué)配置存量補(bǔ)貼資源、優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，合理利用WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議有關(guān)規(guī)則，加大“綠箱”政策投入，用足用好“黃箱”政策，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策導(dǎo)向作用。要完善農(nóng)業(yè)利益補(bǔ)償機(jī)制。完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償辦法，加快讓農(nóng)業(yè)獲得合理利潤，讓主產(chǎn)區(qū)財(cái)力逐步達(dá)到全國或全省平均水平。優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化金融支持農(nóng)業(yè)力度。四是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，通過擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍、調(diào)整保費(fèi)負(fù)擔(dān)關(guān)系、健全風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等手段，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正成為惠及農(nóng)戶、保障產(chǎn)業(yè)、平衡利益的災(zāi)害補(bǔ)償制度。

加快調(diào)整農(nóng)業(yè)進(jìn)出口策略，提升農(nóng)業(yè)國際化水平。依據(jù)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)和趨勢，優(yōu)化進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品布局，確保產(chǎn)地多元和產(chǎn)品多樣，緩解資源環(huán)境壓力。充分發(fā)揮國內(nèi)勞動(dòng)力豐富的比較優(yōu)勢，加強(qiáng)對優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品品牌開發(fā)支持力度，鼓勵(lì)企業(yè)國際認(rèn)證和注冊，促進(jìn)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，提升國際競爭力。要發(fā)揮企業(yè)主體作用，穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，開展水稻、大豆、棉花等資源密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營，主動(dòng)參與國際分工與合作，提升農(nóng)業(yè)國際影響力。

“中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧研討會(huì)”在京舉行

此次研討會(huì)由國務(wù)院扶貧辦全國扶貧培訓(xùn)宣傳中心、中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心、《農(nóng)經(jīng)》雜志社聯(lián)合主辦，大北農(nóng)集團(tuán)特別支持。來自中央和地方相關(guān)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者和農(nóng)業(yè)企業(yè)家齊聚一堂，討論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策、交流農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧模式，研討各方在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧方面的需求和面臨的問題。

7月17日，“中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧研討會(huì)”在北京京西賓館舉行