鄭永君，張大維

從地方經(jīng)驗到中央政策：地方政府政策試驗的過程研究
——基于“合規(guī)-有效”框架的分析

鄭永君，張大維

［摘要］本研究區(qū)分了高位推動的政策測試和地方自主的改革創(chuàng)新兩種不同類型的政策試驗。利用“合規(guī)-有效”框架，文章對蕉嶺縣改革創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督制度從地方試驗轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝叩倪^程進行了分析。研究表明，地方政府政策試驗通過有效性的累積來提升其合規(guī)性，并經(jīng)歷了從“低合規(guī)性-低有效性”到“高合規(guī)性-高有效性”的動態(tài)過程。而地方政府與中央政府的策略化互動則依據(jù)政策試驗的“有效性-合規(guī)性”變化而相應(yīng)展演。

［關(guān)鍵詞］地方政府；政策試驗；“合規(guī)-有效”；央地互動

一、導(dǎo)　論

當前中國的社會治理正面臨著政府權(quán)威體制與有效治理的組織困境[1]。其中一個基礎(chǔ)原因在于，我國是一個超大型社會，不同的地方和區(qū)域之間存在著自然、經(jīng)濟、社會、文化等諸多方面的異質(zhì)性。具體到社會政策領(lǐng)域，則體現(xiàn)為在政策制定和執(zhí)行的過程中，中央政策的一致性和地方執(zhí)行的多樣性、中央政府的總體控制與地方政府的自由裁量之間的矛盾。在我國政府的社會治理實踐過程中，逐漸形成了通過試驗制定政策的獨具特色的“中國經(jīng)驗”，即先由地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況探索各種解決問題的方法，再將成功的經(jīng)驗吸收到中央政策中，繼而在全國范圍內(nèi)推而廣之[2]。政策試驗為中央的社會政策在地方場域中的有效執(zhí)行提供了一種可能的策略，在控制和自由之間形成一種彈性。

地方政府的政策試驗中存在著兩種迥異的路徑，一是自上而下的高位推動，二是自下而上的地方自主。前者的實踐邏輯是，首先存在一個中央政府已經(jīng)制定好的一整套政策文本和執(zhí)行計劃；然后，中央通過層級化的政府機構(gòu)下達行政命令，讓被選取的試驗點進行政策試驗；地方政府在經(jīng)過規(guī)劃時間段的政策試驗后，再由中央政府對其進行效果評估和驗收，進而形成對這一中央政策的有效性和適應(yīng)性反饋；中央政府在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)后，若政策有效性高，則全面鋪開，若政策有效性一般，則進行政策修正后再次進入試驗流程，若政策完全無效，則對其叫停。對于自下而上的地方自主型政策試驗，首先，中央政府釋放改革信號，為地方政府改革創(chuàng)新提供試驗空間，尤其是要擱置意識形態(tài)的爭議①張翔：“試點”：《一種上下級政府間的互動機制——以溫州民營存款類金融機構(gòu)發(fā)展為例》，第九屆組織社會學(xué)實證研究工作坊“社會發(fā)展過程中的組織創(chuàng)新和制度變遷”會議論文集，2012。；然后，地方政府根據(jù)當?shù)刂卫硇枰槍唧w地方問題，進行解決問題的改革創(chuàng)新性的政策試驗；在政策試驗取得一定效果、形成一定影響力后，地方政府進行經(jīng)驗總結(jié)與提升，形成兼具地方特色和一般規(guī)律的做法，呈送中央；中央政府在考核和評估地方自主政策試驗后，統(tǒng)籌全國，或者擴大試驗，全國推廣，或者限于相同特征的地方進行推廣，或者自主試驗效果差和“壓紅線”而被叫停。

以往對于政策試驗的研究，表現(xiàn)為宏觀研究較多而微觀研究較少，理論研究較多而實證研究較少。本文將從微觀組織層面上建立基于政策試驗合規(guī)性和有效性的分析框架，以廣東省梅州市蕉嶺縣的村級治理改革試驗為案例，分析地方政府政策試驗的動態(tài)過程與運作機制。

二、地方政府政策試驗的有效性與合規(guī)性

（一）地方政府政策試驗的“合規(guī)-有效”框架

作為一對重要的政治學(xué)概念，“有效性”與“合法性”曾被李普賽特（Seymour Martin Lipset）用來分析民主的穩(wěn)定性。李普塞特將“有效性”定義為“實際的績效”，即在大多數(shù)居民和大企業(yè)或武裝力量這類有力量的團體看政府的基本功能時，政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度，“合法性”則是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。其中，有效性主要是工具性的，而合法性是評價性的[3]（P55）。蔡禾同樣借助有效性與合法性的分析框架來解釋國家治理的邏輯，并指出“任何國家治理都面臨治理的有效性與合法性問題”[4]。在社會組織研究領(lǐng)域，亦有薛美琴、馬超峰運用“合法-有效”框架分析社會組織發(fā)展過程中的獨立性問題[5]。

不同于李普賽特的宏觀政治系統(tǒng)視角，本文主要從微觀組織視角來對地方政府政策試驗進行考察。合法性和有效性框架對于地方政府政策試驗的分析具有重要的借鑒意義。地方政府政策試驗的績效主要來源于兩個方面，一是試驗政策本身能否解決當?shù)氐膯栴}，即有效性，二是政策試驗?zāi)芊竦玫缴霞壵恼J可并進而推廣之。治理對象（當?shù)厣鐣?，即?nèi)部，給予的功能性反饋是政策試驗的有效性，但外部（主要是上級政府和中央政府）的價值性承認卻不能稱之為合法性。合法性是一種自下而上的認同和認可，上級政府的承認卻是自上而下的認同和認可。合規(guī)性（compliance）本意為遵循法律。同時，“法律”不僅指強制執(zhí)行的法律體系，還包括基于道德或道義角度的社會判斷[6]。合規(guī)性即是指符合規(guī)則的狀況，是一種自上而下的認同。因此，我們引入合規(guī)性的概念來替代合法性，建立對于地方政府政策試驗的“合規(guī)—有效”框架。

本文中有效性一般指在地方政府政策試驗的過程中，所試驗政策在地方治理實踐中具有的績效和實際功用，表現(xiàn)為一種工具性和功能性。而合規(guī)性則是指，地方政府的政策試驗是否在中央政府批準和允許的范圍內(nèi)展開，它同時包含了試驗行為的合規(guī)性和試驗政策的合規(guī)性兩個方面。試驗行為的合規(guī)性在于中央政府為地方政府所提供的試驗空間大小，以及試驗行為、試驗領(lǐng)域的政治敏感性程度。一般來說，試驗空間越大，試驗領(lǐng)域政治敏感性越低，那么試驗行為的合規(guī)性則越高。試驗政策的合規(guī)性則表現(xiàn)為地方政府的試驗政策與中央政策的一致性或沖突性程度。地方政府的試驗政策與中央政策一致性越高、沖突性越小，則合規(guī)性越高。

（二）“合規(guī)-有效”框架下政策試驗的分類

利用“合規(guī)-有效”框架，從有效性與合規(guī)性兩個維度可以將地方政府政策試驗分為具有代表性的四種類型模式（見圖1）。其包括類型A合規(guī)且有效、類型B合規(guī)但無效、類型C不合規(guī)但有效、類型D不合規(guī)也無效等四種地方政府政策試驗的理想類型。不同的地方政府政策試驗，其動力機制、運作路徑、自主性、目的性、價值性存在著巨大的差異，進而決定地方政府與中央政府在政策試驗的過程中多樣化的行動策略。在中央政府與地方政府的策略化互動中，政策試驗的有效性與合規(guī)性并非一成不變，這也決定著政策試驗的最終命運，即是否能夠超越從地方試點到全面鋪開的鴻溝。

圖1　“合規(guī)-有效”框架下地方政府政策試驗分類模式

地方政府政策試驗的動力機制包括兩個方面：一是對中央政策的測試、糾錯與評估；二是地方政府想要通過政策試驗達到更好的治理績效，形成政績。從目的性來看，一種是政策的測試，另外一種則是改革創(chuàng)新?；谡邷y試目的的地方試驗遵循自上而下的運作路徑，即中央政府發(fā)布試點政策，地方政府獲取授權(quán)后再進行試驗，并測試、評估和反饋政策效果；基于改革創(chuàng)新目的的地方試驗則是依照自下而上的運作路徑，地方政府自主進行政策試驗，取得較好的效果后再總結(jié)經(jīng)驗上升為中央政策，進一步全面鋪開。從自主性上看，自上而下的政策測試屬于授權(quán)試驗，而自下而上的改革創(chuàng)新則屬于自主試驗。

三、蕉嶺村級治理改革中的政策試驗

（一）地方政府政策試驗的實踐過程

蕉嶺縣位于廣東省東北部山區(qū)，地處閩粵贛三省交界，四面環(huán)山，地廣人稀，全縣總面積960平方公里，其中山地113.4萬畝，耕地11.5萬畝，呈現(xiàn)典型“八山一水一分田”的地理特征，現(xiàn)有人口22萬余人。

2003年廣東省全面推進農(nóng)村稅費改革，地方政府缺少財稅來源，嚴重影響農(nóng)村基層的有效治理。政府財政壓力加大，基礎(chǔ)治理缺乏投入，公共政策難于落地，基層自治難于施行，社會力量難于動員。同時，在村級治理中，由于缺乏監(jiān)督，村民自治演變?yōu)榇甯刹孔灾?，村中重大事項都是由“一把手”說了算，成為了“一言堂”。蕉嶺縣管轄的村莊都實行了村黨支部書記和村委主任“一肩挑”的模式，權(quán)力都集中與村主任（村支書）一個人身上，越發(fā)加劇了“村長獨大”的負面狀況。由于缺乏監(jiān)督權(quán)力制衡，使得村官貪污腐敗的現(xiàn)象屢見不鮮。蕉嶺縣紀委書記介紹，當時蕉嶺縣紀委每年查辦的黨員干部違規(guī)案件中，約有一半來自農(nóng)村。

村務(wù)監(jiān)督難落實、村民自治難落地的村級治理困境促使蕉嶺縣積極進行改革創(chuàng)新，開展政策試驗探索。2007年，蕉嶺縣紀委出臺在行政村設(shè)立“村務(wù)監(jiān)事會”的政策。蕉嶺縣以三圳鎮(zhèn)芳心村為試點，由村民代表會議民主推薦產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)事會。村務(wù)監(jiān)督會由5名老黨員、老干部、老模范等德高望重、具有公心的“三老”組成。從村莊試點到全縣推廣的過程遇到了困境，多數(shù)村干部對村務(wù)監(jiān)事會持抵觸態(tài)度。通過說服村干部，轉(zhuǎn)變其思想認識，并逐步完善制度，促使村務(wù)監(jiān)督政策試驗在全縣推廣。2008年，全縣只有10個村莊設(shè)立了村務(wù)監(jiān)事會，到2009年底，全縣有20多個村莊成立了村務(wù)監(jiān)事會。隨著村務(wù)監(jiān)督制度的不斷完善，村務(wù)監(jiān)事會對村務(wù)、財務(wù)的監(jiān)督取得了較好效果，得到了廣東省紀委和梅州市紀委的充分肯定。2010年6月，廣東省紀委常委姜斌到蕉嶺考察，肯定了村務(wù)監(jiān)事會“具有借鑒意義，值得總結(jié)推廣”。隨后，蕉嶺縣委縣政府發(fā)布文件，要求全縣97個行政村全部推廣。到2010年7月底，全縣94個村建立了村務(wù)監(jiān)事會。

蕉嶺縣以村務(wù)監(jiān)督為核心的改革創(chuàng)新政策試驗取得了較好的成效，促使村民自治的監(jiān)督權(quán)落到實處。通過地方政策試驗的經(jīng)驗總結(jié)，蕉嶺創(chuàng)造的村民監(jiān)督委員會制度作為地方經(jīng)驗基礎(chǔ)，在2010年促進了《中華人民共和國村民委員會組織法》的修改，寫入國家的基本法律。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十二條明確規(guī)定：“村應(yīng)當建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員?！盵8]

由于村務(wù)監(jiān)督改革試驗的良好成效，2013年蕉嶺被中國國務(wù)院確定為“全國農(nóng)村綜合改革示范試點單位”，這為蕉嶺縣基層治理創(chuàng)新的改革之路提供了“先行先試”的政策機遇和機會結(jié)構(gòu)。此后，蕉嶺縣繼續(xù)在“村民理事制度”和“村級協(xié)商議事制度”等基層治理領(lǐng)域進行地方政府政策試驗的持續(xù)性實踐與創(chuàng)造。

（二）地方政府政策試驗的“合規(guī)-有效”分析

蕉嶺縣以村務(wù)監(jiān)督制度為核心的政策試驗經(jīng)歷了試點、推廣、鋪開、總結(jié)等階段，最終上升為全國性政策，寫入國家基本法律。從試驗?zāi)康膩砜?，蕉嶺縣的政策試驗屬于地方政府改革創(chuàng)新。由于轉(zhuǎn)型期的基層社會治理困境，具體而言是村務(wù)監(jiān)督困境，促成了蕉嶺縣的政策試驗。其動力機制來源于對于基層治理困境的破解需求，需要通過解決村務(wù)監(jiān)督困境達到村級有效治理的效果，進而形成政績。蕉嶺縣的政策試驗采取了自上而下的運作路徑，具體而言，地方政府提出試驗政策，通過基層試點，取得成效后在地方全面推廣，再總結(jié)經(jīng)驗上升為中央政策和全國性法律。實質(zhì)上，地方政府以改革創(chuàng)新為目的的政策試驗的運行路徑經(jīng)歷了從地方政府到基層實踐、再由地方經(jīng)驗到中央政策的由上而下再向上的復(fù)雜過程。同時，蕉嶺縣的政策試驗是地方政府的自主性改革創(chuàng)新行為。中央政府對于創(chuàng)新社會治理的要求和激勵，地方的治理困境難于解決，上級的政策激勵與下層的治理壓力共同強化了地方政府的改革沖動，促使自主性、探索性的政策試驗的施行。

圖2　地方政府政策試驗的“合規(guī)-有效”動態(tài)變化

從動態(tài)性視角來看，蕉嶺縣的政策試驗經(jīng)歷了從低合規(guī)性、低有效性到高合規(guī)性、高有效性的過程。第一，政策試驗的初始期。試驗政策由縣政府制定，且與當時的國家政策、法律沖突；而試驗行為是基于地方政府的改革創(chuàng)新，缺乏中央政府的授權(quán)。因此，這一階段政策試驗是低合規(guī)性且低有效性的。第二，政策試驗的發(fā)展期。通過村級試點再到全縣推廣，縣政府制定的試驗政策取得了較好的治理效果，解決了地方的治理難題。一方面提升了試驗政策的有效性，同時也提升了試驗行為的有效性。這一階段政策試驗是低合規(guī)性但高有效性的。第三，政策試驗的總結(jié)期。由于地方政府政策試驗有效性的提升，省、市政府肯定了政策試驗的治理成效，提升了合規(guī)性。進一步通過經(jīng)驗總結(jié)，上升為中央政策和國家法律，從根本上肯定了試驗政策和試驗行為的合規(guī)性。這一階段政策試驗是高合規(guī)性且高有效性的。此后，中央政府進一步將其確立為“全國農(nóng)村綜合改革示范試點單位”，形成了先試先行的政策機遇和機會結(jié)構(gòu)，鼓勵地方政府進行政策試驗。同時，地方政府也以中央政府的試點授權(quán)作為政策試驗的保護機制。這樣就形成了持續(xù)性的從地方試驗到全國改革的良性循環(huán)互動機制。

（三）地方政府政策試驗中的央地互動

以改革創(chuàng)新為目的的政策試驗，在合規(guī)性程度和來源上顯然不同于以政策測試為目的的政策試驗。前者以地方制定的試驗政策為執(zhí)行對象，后者則以中央政策為執(zhí)行對象；并且，前者更多的是屬于地方政府的自主行為，后者是中央政府的授權(quán)行為。以改革創(chuàng)新為目的的政策試驗，在提升有效性與合規(guī)性后最終上升為中央政策。在這一中央政策推廣全國執(zhí)行時，也仍然需要進行以政策測試為目的的政策試驗。本文主要關(guān)注從地方經(jīng)驗到中央政策的這一政策試驗過程。

在地方政府政策試驗的初始期和發(fā)展期，中央政府更多的采取策略化的放任，給地方政府改革創(chuàng)新的試驗空間。在地方政府政策試驗的總結(jié)期，地方試驗的經(jīng)驗總結(jié)已經(jīng)推廣到中央層面。此時，中央政府依據(jù)地方試驗的有效性，以及全國整體狀況，有選擇性的將地方試驗政策上升為中央政策。同時，中央政府對于改革創(chuàng)新效果顯著的地方政府一方面通過項目注入資源，另一方面則通過確立其改革創(chuàng)新試點區(qū)（試點單位）的身份，鼓勵并授權(quán)地方政府的政策試驗。政策試驗過程中的央地互動是依據(jù)試驗有效性與合規(guī)性的變化進行的策略化行為。

四、基本結(jié)論

本文利用李普塞特的合法性與有效性框架，引入合規(guī)性概念，在微觀組織層面建構(gòu)“合規(guī)——有效框架”，并對廣東省梅州市蕉嶺縣改革創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督制度從地方試驗到中央政策的過程進行了分析，力圖揭示地方政府改革創(chuàng)新型政策試驗的動態(tài)過程和運作機制。有以下幾點，本文需要著重指出：一般來說，首先，以改革創(chuàng)新為目標的政策試驗會經(jīng)歷從“低合規(guī)性-低有效性”狀態(tài)最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤案吆弦?guī)性-高有效性”狀態(tài)的動態(tài)過程。如前所述，政策試驗初始期基本處于低合規(guī)性且低有效性階段；隨著政策試驗的發(fā)展，可能出現(xiàn)低合規(guī)性但高有效性階段；政策試驗總結(jié)階段，在高有效性的基礎(chǔ)上，政策的合規(guī)性隨之上升，并呈現(xiàn)高合規(guī)性和高有效性。值得進一步指出的是，地方政府政策試驗的三個過程并非線性發(fā)展的，而可能會出現(xiàn)反復(fù)與交叉。

地方政府與中央政府的策略化互動的邏輯基礎(chǔ)是政策試驗的有效性與合規(guī)性變化。地方政府行動的基礎(chǔ)策略和過程為：首先為政策試驗初始期，通過分級試點的方式規(guī)避風(fēng)險；其次為政策試驗發(fā)展期，通過修正、調(diào)節(jié)試驗政策提升有效性；最后是政策試驗的總結(jié)期，地方政府通過科研機構(gòu)進行地方經(jīng)驗總結(jié)，同時利用學(xué)術(shù)會議、新聞媒體、呈送報告等多元渠道推廣經(jīng)驗。而中央政府的行動策略和過程為：在初始期和發(fā)展期，中央政府采取放任的策略為地方政府提供改革試驗空間。政策試驗的總結(jié)期，中央政府依據(jù)政策有效性和適用性，有選擇地將其上升為中央政策和國家法律，并進一步進行全國的推廣。對于改革創(chuàng)新取得較好成效的地方政府，中央政府給予其改革創(chuàng)新試驗身份和項目化的資源注入，創(chuàng)造“先試先行”的機會結(jié)構(gòu)，鼓勵并授權(quán)地方政府持續(xù)性的政策

試驗。

政策試驗具有不同的類型，本文僅對以改革創(chuàng)新為目的的政策試驗進行了研究。同時政策試驗本身是一個非常復(fù)雜、多階段的過程，對于其實踐過程中的其他一些重要階段，如政策試驗初始期的分級試點，政策試驗經(jīng)驗總結(jié)后的全國推廣等，其內(nèi)部機理和運作邏輯是什么、地方政府與中央政府扮演著什么樣的角色、采取怎樣的行動策略？這些問題的回答對于揭示政策試驗的運行規(guī)律、深化對于政策試驗的理解、改善政策試驗的治理績效都具有重要意義，需要我們在以后的研究中繼續(xù)深入探討。

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［責(zé)任編輯：索原］

［作者簡介］鄭永君，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院助理研究員，華中師范大學(xué)2014級政府經(jīng)濟學(xué)專業(yè)博士生；張大維，華中師范大學(xué)社會學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，湖北省社會發(fā)展與社會政策研究中心、湖北經(jīng)濟社會發(fā)展研究院研究人員，湖北武漢430079

［中圖分類號］D67

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0040-04

［基金項目］教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“政府治理中的‘試點制’研究”（15YJC810024）