■ 閆海龍 （新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究院　烏魯木齊830002）

英國PPP模式發(fā)展經(jīng)驗借鑒及對我國的啟示

■ 閆海龍 （新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究院烏魯木齊830002）

內(nèi)容摘要：本文以英國為例，在分析梳理其PPP模式發(fā)展成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探討對我國 PPP 模式健康發(fā)展的啟示與借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式借鑒啟示對比研究

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府與社會資本通過合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。廣義上泛指公共部門與民營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類，各參與方共同承擔風險并履行相應(yīng)管理職責；而狹義上則僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔風險。雖然目前對PPP尚未形成完全一致的定義表述，但各種表述卻無一例外，都強調(diào)了該模式所涵蓋的提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、伙伴關(guān)系、風險共擔等要素。

PPP模式的理論闡釋

（一）PPP模式的本質(zhì)與分類

PPP從本質(zhì)上來說，代表了一種伙伴關(guān)系（見圖1），體現(xiàn)的是一個完整的項目融資理念。在實施過程中，公共機構(gòu)和私人機構(gòu)間的伙伴關(guān)系形式非常靈活，涵蓋了介于完全由政府供給與完全由私人供給之間的所有形式，最終通過公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品的提供，實現(xiàn)政府與私人機構(gòu)的雙贏或多贏，合作形式不同，合作各方的參與程度與承擔的風險程度也不相同。這也就是說，項目的責任和風險并非全部由某一方承擔，而是由參與合作的各方共同承擔。

在分類上，PPP模式可根據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)、投資責任、風險分擔、合同期限的不同劃分為五大類，即供應(yīng)與管理工程、統(tǒng)包工程、租賃、特許經(jīng)營以及私人融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）。不同模式又可進一步細分為更多子類別（見表1），在實施操作過程中，選擇何種模式則需要將當?shù)氐恼?、法律、社會文化環(huán)境、市場成熟度以及項目特點等要素進行綜合考慮。

（二）PPP模式利益主體及互動關(guān)系

PPP模式是政府、盈利性（或者非盈利）企業(yè)基于某一個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。PPP模式運作的項目參與者主要包括項目的直接主辦人、投資者，項目所在地政府，項目貸款銀行，項目產(chǎn)品的購買者或者項目實施的使用者，項目的建設(shè)承包公司，項目設(shè)備、能源、原材料供應(yīng)者，項目融資、法律、稅務(wù)顧問等。其利益主體通常包括政府、金融機構(gòu)、第三方咨詢公司、工程承包公司、原材料供應(yīng)商、產(chǎn)品消費者等，其互動關(guān)系如圖2所示。

英國PPP模式的發(fā)展與實踐

（一）英國PPP模式的發(fā)展

PPP模式最早就是起源于英國的“公共私營合作”融資機制，其PPP模式發(fā)展大致經(jīng)歷了私人融資計劃（PFI，Private Finance Initiative）和新型私人融資（PF2）兩個階段。2012年以前，PFI是英國應(yīng)用最廣泛的PPP模式，在PFI模式下，允許私人部門參與到公共設(shè)施的設(shè)計、建造、投融資和運營環(huán)節(jié)，用以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量并更好地維護公共資產(chǎn)。但應(yīng)用過程中，PFI模式也產(chǎn)生了諸如公共投入財務(wù)增加、施工建筑水平低劣、項目定價偏高等問題。

在保守黨上臺執(zhí)政后，英國政府為減少社會公眾對PFI 項目中上述問題上的質(zhì)疑，于2012年12月頒布了“PPP新路徑”，簡稱PF2。PF2除充分利用PPP繼續(xù)吸收私人融資的專長外，在公共機構(gòu)股權(quán)、更透明化、持續(xù)改進和實現(xiàn)物有所值等方面進行了很多改革，致力于消除浪費、改進效率，有效化解PFI模式中存在的股權(quán)融資、透明度、風險分配、債務(wù)融資、性價比等方面的問題。截至2013年末，英國采用PPP模式（PFI/PF2）的項目共計725個，總金額達542億英鎊，其中665個已進入運營階段。PPP項目涉及醫(yī)院、學校、住房、公路、廢物廢水處理設(shè)施等多個公共領(lǐng)域。

（二）英國PPP模式的主要做法

一是設(shè)立專業(yè)化的運作機構(gòu)，為PPP運行提供支撐。早在2000年，英國政府為推廣PPP/PFI理念，就專門建立了合作伙伴關(guān)系組織（Partnerships UK，簡稱PUK），旨在為PPP交易提供管理和程序上的技術(shù)援助。為了更好地協(xié)調(diào)運作PPP模式，英國政府又將PUK與財政部的PPP政策小組合并，組建了英國基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure UK，簡稱IUK），作為英國財政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機構(gòu)，IUK負責執(zhí)行全國性的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，為公共部門提供各領(lǐng)域PPP的技術(shù)援助。為提高 PPP 項目技術(shù)援助和評估服務(wù)的針對性，2009年英國財政部又與地方政府協(xié)會聯(lián)合設(shè)立了“地方合作伙伴關(guān)系”（Local Partnerships）組織，主要服務(wù)于地方政府。

表1　PPP模式分類

二是注重對PPP監(jiān)管體制機制健全與完善，主要包括建立監(jiān)管機構(gòu)、加強社會監(jiān)督和完善法律法規(guī)。為了加強PFI項目運作和政府管制的規(guī)范性，英國不但將PFI/PPP等項目納入政府采購的規(guī)范體系，還以此衍生出了以競爭性談判制度為核心的PFI/PPP相關(guān)法律制度。

三是不斷完善 PPP相關(guān)政策頂層設(shè)計。英國盡管沒有出臺針對PPP的專門法律，但卻根據(jù)PPP發(fā)展的階段特點不斷制定和完善相關(guān)規(guī)范性政策文件。在PFI階段，先后制定執(zhí)行了《應(yīng)對投資風險》（2003）、《強化長期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）3個政策性文件。PF2階段，又制定了《PPP的新方式》（2012）和《標準化PF2合同》（2012）。

四是建立相對完善的評價制度。2004年英國財政部專門印發(fā)《資金價值評估指南》、《定量評價用戶指南》，其中《資金價值評估指南》被看作是推動公共部門成本比較的重要方法，是對物有所值評價方法（Value for Money，VFM）的評價程序做出標準化規(guī)定；《定量評價用戶指南》則起到幫助采購當局對項目資金價值做出評價決策的作用。

（三）英國PPP模式的運作特點

一是PPP項目覆蓋行業(yè)范圍廣，且多以醫(yī)療、教育、交通等項目為主。二是較少采用依賴使用者付費的特許經(jīng)營方式，一般情況下多選擇政府買單的PFI/PF2模式，典型的如英國教育和醫(yī)療是全民免費，因此大多選用PFI模式。三是組建了新的Central Government Unit（CPU，中央控制單元）來履行公共機構(gòu)的股權(quán)投資，并享有與私人股權(quán)投資人一樣的權(quán)利。四是運營期限相對較長的PPP項目占比較高，如期限在20～30年之間的項目占到了全部項目的80%以上。

圖1　PPP模式的本質(zhì)

圖2　PPP 模式利益主體及互動關(guān)系

英國PPP模式發(fā)展對我國的啟示

健全完善相關(guān)法律法規(guī)，促進PPP模式有序發(fā)展。在我國，財政部與發(fā)改委作為PPP模式牽頭部門，由于實行雙頭監(jiān)管，在相關(guān)政策文件上存在相互銜接不暢問題，一定程度上阻礙了PPP項目的實施推進。因此，建議及時清理和修訂現(xiàn)有不適應(yīng)PPP發(fā)展的政策法規(guī)，早日在國家層面建立較為完善的PPP法律框架，破解當下PPP項目實施推進過程中的相關(guān)技術(shù)障礙以及與現(xiàn)有法律、部門規(guī)章、規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突等問題，新法律法規(guī)內(nèi)容應(yīng)包含PPP及其應(yīng)用范圍的界定，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，會計準則、信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，為推行PPP模式提供更加規(guī)范、明確的法律依據(jù)和保障，有效消除多頭監(jiān)管現(xiàn)象。

創(chuàng)新PPP項目融資體制機制，拓寬資金來源。PPP項目融資時，雖然也有利用資本市場發(fā)行債券（含企業(yè)發(fā)債和政府發(fā)債）等融資工具或者是引進追求長期穩(wěn)定回報的資金（社保、保險和養(yǎng)老基金等等）等方式，但銀行貸款（含銀團貸款）依舊是各國最為常用的融資工具。因此，從PPP項目債務(wù)率較高的實際情況（一般在70～90%）出發(fā)，需要在融資機制方面突破創(chuàng)新。建議央行、銀監(jiān)會、財政部聯(lián)合出臺相應(yīng)的PPP項目融資操作指引，規(guī)范金融機構(gòu)的融資行為，引導其認可收費權(quán)質(zhì)押、項目融資等PPP項目獨有的融資方式，合理發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢，靈活運用基金投資、資產(chǎn)證券化等金融工具，從而建立期限匹配、成本適當、多元可持續(xù)的PPP項目資金來源。

設(shè)立專門的PPP發(fā)展管理機構(gòu)，優(yōu)化管理體系。在政府角色處理上，可借鑒英國PPP模式經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，設(shè)立全國PPP協(xié)調(diào)中心，確保協(xié)調(diào)中心在處理糾紛和沖突方面絕對的獨立性和權(quán)威性，避免多部門之間協(xié)調(diào)管理上“政出多門”的沖突和利益上的糾紛。此外，還應(yīng)引入第三方監(jiān)督評估機構(gòu)，強化信息披露和社會監(jiān)督。地方政府可委托有能力的PPP項目中介機構(gòu)，就投資者選擇、合作公司及相關(guān)條款設(shè)計給出專業(yè)化的意見建議，解決信息不對稱問題，降低違約和投資風險，在項目運行中進行監(jiān)督和報告，以增強PPP項目的透明度，防止可能存在的道德風險，推進PPP模式高效運行。

健全合理的收益分配和風險分擔機制。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把基礎(chǔ)設(shè)施的盈利性和公益性區(qū)分開分別加以量化，并針對項目收益制定合理分配規(guī)劃。立足于各方稟賦優(yōu)勢，防止出現(xiàn)無限責任，風險由最適宜且控制力最強的一方來承擔，合理分配項目風險，積極借鑒物有所值評價理念和方法，打造科學、完備的PPP操作流程，對PPP項目進行篩選。在政治風險以及PPP項目配套設(shè)施服務(wù)方面的潛在風險控制上，政府部門的控制力強于民營機構(gòu)，可以由政府部門提供擔保；在融資、市場等方面的風險控制上，項目公司比較更有控制力，且與自身收益密切相關(guān)，應(yīng)由其承擔；遇到不可抗力風險應(yīng)由各利益相關(guān)方通過協(xié)商有關(guān)機制（如緩沖基金）共同承擔。

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基金項目：▲新疆維吾爾自治區(qū)軟科學項目“絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)背景下新疆沿邊地區(qū)開放開發(fā)研究”（項目編號：201542107）

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