韓晶

當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行“病”在何處及對(duì)策探討※

韓晶

內(nèi)容提要：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是社會(huì)保障基金的重要組成部分，其能否成功運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定著一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)的成敗。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期處于空賬運(yùn)行狀態(tài)，被政府?dāng)D占、挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。造成這些問(wèn)題的表面原因主要有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)制成本責(zé)任主體不清與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管不力，而其深層次原因則涉及到了我國(guó)城鄉(xiāng)二元差距、行業(yè)間工資差異不合理、基于公民身份的國(guó)民基本保障待遇尚未實(shí)現(xiàn)等社會(huì)公平問(wèn)題。該文從明確政府責(zé)任、全覆蓋監(jiān)管、縮小體制性不公正、養(yǎng)老金保值增值四個(gè)方面提出了相應(yīng)的對(duì)策。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行轉(zhuǎn)制成本社會(huì)公平

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是社會(huì)保障基金的重要組成部分，主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和全國(guó)社會(huì)保障基金，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是其中的重中之重，主要由社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金組成。從世界各國(guó)看，一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能否成功運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定著其社會(huì)保障制度建設(shè)的成敗。按照第五次全國(guó)人口普查的結(jié)果，我國(guó)在2000年已進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，并且每年保持一定的速度持續(xù)增長(zhǎng)。在老齡化形勢(shì)如此嚴(yán)峻的今天，如何確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行有著重要的戰(zhàn)略意義。然而養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行已成為我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的頑疾，如何破解它，是當(dāng)前迫在眉睫的問(wèn)題。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬形成的背景

曲大維等（2014）將我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度的發(fā)展過(guò)程分為三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段、改革發(fā)展階段、趨于完善階段。本文根據(jù)社會(huì)保障基金管理的相關(guān)法規(guī)、政策出臺(tái)的時(shí)間及意義，將我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度的發(fā)展分為六個(gè)階段：創(chuàng)立期、停滯期、重建期、發(fā)展期、瓶頸期與定型期。每個(gè)階段的時(shí)間劃分、基金運(yùn)行與管理模式的特征、如下頁(yè)圖1所示。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度進(jìn)入重建期以后，實(shí)施的是現(xiàn)收現(xiàn)付制。隨著現(xiàn)收現(xiàn)付制弊端的日益呈現(xiàn)，國(guó)務(wù)院于1995年3月印發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金部分積累制，即“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的改革目標(biāo)。在經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證與總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1997年7月發(fā)布 《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，對(duì)養(yǎng)老金的繳費(fèi)比例、計(jì)入賬戶(hù)比例、發(fā)放辦法等細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范和統(tǒng)一。至此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理開(kāi)始從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，其所產(chǎn)生的成本即為轉(zhuǎn)制成本。主要是由沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)的那一部分群體對(duì)社會(huì)保障資金的需求所產(chǎn)生的，包括對(duì)1997年統(tǒng)賬制度實(shí)施后已經(jīng)離退休人員按國(guó)家原來(lái)規(guī)定需要發(fā)放的基本養(yǎng)老金，以及在新制度實(shí)施時(shí)尚未退休但已工作多年的職工需要將其已工作年限視同繳費(fèi)年限而予以的補(bǔ)償金。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，按11%個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)比例積累，視同繳費(fèi)年限的補(bǔ)償金需要 14000億元 （曲大維等，2014）。這兩者構(gòu)成的債務(wù)數(shù)以萬(wàn)計(jì)，很多學(xué)者將此稱(chēng)為統(tǒng)賬制度實(shí)施后的“隱性債務(wù)”或歷史債務(wù)（于寧，2013；龍菊，2012）。本文認(rèn)為，對(duì)于新制度實(shí)施后“老人”的基本養(yǎng)老金的發(fā)放不屬于歷史債務(wù)。因?yàn)樗陌l(fā)放不受制度實(shí)施的影響，屬于國(guó)家在制度實(shí)施之前就已承諾發(fā)放的福利。因此，歷史債務(wù)主要是指針對(duì)“中人”視同繳費(fèi)年限那部分的補(bǔ)償金及由轉(zhuǎn)制所帶來(lái)的管理成本的增加。

圖1　我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度建設(shè)與發(fā)展

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行特征

1997年以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)長(zhǎng)期處于空賬運(yùn)行狀態(tài)，為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展埋下了巨大隱患，不利于養(yǎng)老金公平性的實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行特征主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是空賬規(guī)模發(fā)展迅猛。來(lái)自勞動(dòng)和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)顯示，1997年到1998年，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歷年積累由682.85億元減少到587.41億元，空賬規(guī)模由140多億元上升到448.85億元（僅地方統(tǒng)籌部分）。1998年、1999年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均出現(xiàn)收不抵支的狀況，1999年個(gè)人賬戶(hù)空賬已超過(guò)1000億元。①宋曉梧等：《解決隱性債務(wù)問(wèn)題，深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2000年5月9日。中國(guó)社科院世界社保中心主任鄭秉文曾在2010年的中國(guó)和拉美養(yǎng)老金制度國(guó)際研討會(huì)上透露，中國(guó)的養(yǎng)老金空賬規(guī)模約為1.3萬(wàn)億元，②《專(zhuān)家稱(chēng)全國(guó)養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模約為1.3萬(wàn)億》，《新京報(bào)》2010年7月14日。而且每年以1000億元的速度遞增。③馬海麗：《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)“空賬”問(wèn)題研究》，《重慶與世界》2012年第29期。二是職工空賬責(zé)任主體不清晰。在1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定中，將1997年之前參加工作、之后退休的人員稱(chēng)為“中人”，其退休待遇在基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金。但決定就過(guò)渡性養(yǎng)老金的來(lái)源與責(zé)任主體沒(méi)有明確的規(guī)定，致使空賬成為當(dāng)前較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題之一。三是養(yǎng)老金的管理與使用不規(guī)范。我國(guó)社?；鸨O(jiān)管體系主要包括內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管包括財(cái)務(wù)監(jiān)督與內(nèi)部審計(jì)，外部監(jiān)管包括法律監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督。由于社會(huì)保障基金監(jiān)管立法相對(duì)滯后，社會(huì)保障信息透明度較差，難以從實(shí)質(zhì)層面對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行法律與社會(huì)監(jiān)管。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管仍難以擺脫“官本位”體制的約束，一直是政府自己在監(jiān)管自己，這必然會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金的暗箱操作。四是做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)進(jìn)程緩慢。為了做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，國(guó)務(wù)院于2000年發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》。通過(guò)總結(jié)試點(diǎn)省市個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，有助于在全國(guó)推進(jìn)較為成功的模式。截至2014年末，我國(guó)共有遼寧、吉林、黑龍江等13個(gè)試點(diǎn)省份做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，共積累基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)基金5001億元。④人社部：《2014年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年5月28日?？紤]到已做實(shí)的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)的貶值以及養(yǎng)老金空賬問(wèn)題的愈益嚴(yán)重，我國(guó)做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)任重道遠(yuǎn)。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行“病”在何處

1.養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任主體不清

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在社會(huì)生產(chǎn)總值（c+v+m）一定的情況下，扣除生產(chǎn)資料（c）及工人工資（v）以后，剩余的部分即形成國(guó)家積累，據(jù)此，國(guó)家應(yīng)是承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本的主要責(zé)任主體。鑒于當(dāng)時(shí)工人工資較低的客觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)實(shí)行了農(nóng)村支援城市的糧食“剪刀差”政策，同時(shí)為就業(yè)者提供了較高的福利保障，包括近似于免費(fèi)的子女入托上學(xué)、吃藥看病以及福利分房等措施。尤其是各方面福利待遇普遍較高的機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)企業(yè)的職工，他們?cè)谕诵萸芭c普通工人、農(nóng)民的收入差距較大，退休之后則保持著更大的養(yǎng)老金差距，從而形成養(yǎng)老金逆向流動(dòng)的現(xiàn)象。因此，從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休的這一部分群體（“老人”及“中人”）相對(duì)其他群體而言屬于“重復(fù)得利”者，而農(nóng)民群體則一直處于利益受損者的狀態(tài)。針對(duì)城市普通退休工人這一群體，受通貨膨脹、物價(jià)上升等多方面因素的影響，我國(guó)自1995年開(kāi)始對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老金連漲11年，某種程度上縮小了企業(yè)職工與公職人員的養(yǎng)老金差距，但同時(shí)也拉大了企業(yè)老退休職工與新退休職工之間的收入差距，導(dǎo)致新退休職工利益受損，迫使他們想盡辦法提前退休。這種制度設(shè)計(jì)的不合理，無(wú)疑也加大了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的成本支出。因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本應(yīng)由政府承擔(dān)主要部分，部分“老人”、“中人”及企業(yè)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)部分。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管不力

2006年，上海社?；鸢笧轲B(yǎng)老保障基金的監(jiān)管帶來(lái)了沉重的反思。首先，相關(guān)法律法規(guī)的不完善為個(gè)人賬戶(hù)空賬運(yùn)行提供了滋生腐敗的溫床。其次，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次較低，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際上是由地市級(jí)甚至縣級(jí)政府分散管理，這種制度上的漏洞為政府挪用養(yǎng)老金提供了可能性。而在1998年我國(guó)養(yǎng)老保障基金實(shí)行“收支兩條線”管理之前，養(yǎng)老保障基金被擠占、挪用的現(xiàn)象更為嚴(yán)重與普遍。最后，由于我國(guó)政治體制運(yùn)行上一直存在 “官本位”現(xiàn)象，對(duì)官員的政績(jī)考核直接決定其仕途升遷狀況?！肮俦疚弧睂?dǎo)致的一個(gè)嚴(yán)重后果就是地方官員在任期間盡可能地挪用公共資源去搞形象工程，這種只顧眼前利益與個(gè)人政績(jī)提升的做法直接損害了社會(huì)保障制度注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃及其社會(huì)互濟(jì)性。正是由于監(jiān)管不力，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障基金個(gè)人賬戶(hù)長(zhǎng)期處于空賬運(yùn)行的“名義賬戶(hù)”狀態(tài)，而基本養(yǎng)老金被擠占、挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.區(qū)域、行業(yè)、崗位收入差距嚴(yán)重不合理

由于我國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展失衡以及經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行過(guò)程中所固有的弊端，致使區(qū)域之間、行業(yè)之間、崗位之間收入差距嚴(yán)重拉大，產(chǎn)生了一系列社會(huì)問(wèn)題，在社會(huì)保障層面主要表現(xiàn)為阻礙我國(guó)社會(huì)保障一體化進(jìn)程，進(jìn)而影響到全體國(guó)民養(yǎng)老保障資金的繳費(fèi)能力。

根據(jù)城鄉(xiāng)一體化調(diào)查，2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入之比為2.75：1；全國(guó)居民高收入組人均可支配收入與低收入組人均可支配收入之比為10.74：1；居民內(nèi)部的收入差距也反映在基尼系數(shù)上，2014年全國(guó)居民收入基尼系數(shù)為0.469。①?lài)?guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下平穩(wěn)運(yùn)行》，2015年1月20日。按照聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織的規(guī)定，基尼系數(shù)在0.4～0.5，即屬于收入差距較大的范圍；當(dāng)基尼系數(shù)超過(guò)0.5，則表示居民收入差距懸殊。

2014年，金融業(yè)、信息傳輸業(yè)與科學(xué)研究業(yè)的平均收入均排在城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位與私營(yíng)單位的前三位，住宿餐飲業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)均排在后兩位；排在城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位第一位的金融業(yè)與排在城鎮(zhèn)私營(yíng)單位最后一位的農(nóng)林牧漁業(yè)的平均工資之比為4.03：1，城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位最高行業(yè)與最低行業(yè)平均工資之比為3.82：1，城鎮(zhèn)私營(yíng)單位最高行業(yè)與最低行業(yè)平均工資之比為1.90：1。②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：《2014年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資56339元》，《2014年城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資36390元》，2015年5月27日。如表1所示，平均工資最高的是中層及以上管理人員，最低的是商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員，全部崗位最高平均工資與最低平均工資之比為2.70：1，地區(qū)崗位最高平均工資與最低平均工資之比為3.77：1。

導(dǎo)致上述收入差距的原因有很多方面。在勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，勞動(dòng)力市場(chǎng)具有雙重市場(chǎng)屬性，即可分為優(yōu)等勞動(dòng)力市場(chǎng)和次等勞動(dòng)力市場(chǎng)，二者彼此相對(duì)獨(dú)立，在兩種市場(chǎng)中的勞動(dòng)者不能自由流動(dòng)。在優(yōu)等勞動(dòng)力市場(chǎng)，由于對(duì)勞動(dòng)者的知識(shí)水平、綜合素質(zhì)要求較高，相對(duì)應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、職業(yè)穩(wěn)定性也均呈現(xiàn)出較高水平；而在次等勞動(dòng)力市場(chǎng)，其對(duì)勞動(dòng)者要求較低，人員流動(dòng)性較大，工資及保障水平相對(duì)較低。盡管如此，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的框架之下，優(yōu)次兩種勞動(dòng)力市場(chǎng)的收入差距一直維持在一個(gè)較為合理的水平。按照亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》的觀點(diǎn)，那些工作在次等勞動(dòng)力市場(chǎng)的職員由于其喪失了較高的社會(huì)地位、良好的發(fā)展空間及來(lái)自職業(yè)自身的權(quán)力與威望等非貨幣性報(bào)酬，他們應(yīng)得到相對(duì)應(yīng)的“補(bǔ)償工資”。因此，西方優(yōu)、次兩種勞動(dòng)力市場(chǎng)的收入差距并不突兀。相比西方的情況，我國(guó)由于制度設(shè)計(jì)的原因，致使行業(yè)之間收入差距人為擴(kuò)大化。因此，我國(guó)要提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌層次，就必須縮小地區(qū)之間、行業(yè)之間、崗位之間的工資收入差距，以早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保障一體化制度。

表1　2014年分地區(qū)分崗位就業(yè)人員年平均工資　單位：元

四、解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬的對(duì)策探討

面對(duì)空賬導(dǎo)致的如此巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，本文認(rèn)為，在尋找其出路的時(shí)候，首先應(yīng)該明確兩個(gè)基本問(wèn)題：其一，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口究竟缺的是哪一部分群體的養(yǎng)老基金，是缺了9億農(nóng)民的還是事業(yè)單位、公職人員及企業(yè)職工的養(yǎng)老金；其二，這個(gè)基金的缺口是如何形成的。在對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題尋解的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元差距、行業(yè)間不合理的工資差距、政府的角色定位不清晰是導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口現(xiàn)狀不可回避的深層體制問(wèn)題，如果不能秉持社會(huì)公正的理念來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，將會(huì)直接影響我國(guó)養(yǎng)老保障空賬問(wèn)題的解決效果。反之，如果我們能從理念轉(zhuǎn)變、制度設(shè)計(jì)上破解這個(gè)難題，那么我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資能力與統(tǒng)籌水平都將會(huì)有極大地提高。

1.明確政府責(zé)任是解決養(yǎng)老金空賬運(yùn)行的保障

綜觀各國(guó)社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)制成本責(zé)任分擔(dān)情況，政府都承擔(dān)了大部分的責(zé)任。我國(guó)的社保制度改革也是由政府強(qiáng)制推動(dòng)，是應(yīng)對(duì)未來(lái)老齡化社會(huì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的重大舉措。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這一改革適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需要，但增大了當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放與積累的壓力，并最終導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口以及地方政府對(duì)養(yǎng)老金的挪用。結(jié)合我國(guó)社保制度變革時(shí)的社會(huì)背景以及各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)制成本，這一點(diǎn)在學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)。張映芹（2006）認(rèn)為，社會(huì)保障制度改革是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，國(guó)家是制度變革的主體，也是最終受益者，需要承擔(dān)制度變革的轉(zhuǎn)制成本。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府不能間接地把它應(yīng)承擔(dān)的轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)移給企業(yè)、納稅人或者年輕人等保障繳費(fèi)的參與主體，而應(yīng)是在相關(guān)法律、政策的約束、指導(dǎo)下，通過(guò)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式，將個(gè)人賬戶(hù)逐漸做實(shí)。

2.全覆蓋監(jiān)管防止養(yǎng)老金被挪用或?yàn)E用

養(yǎng)老金的全覆蓋監(jiān)管是指政府需要加快制定或完善養(yǎng)老金投資、發(fā)放、收繳等相關(guān)的法律與政策，定期公開(kāi)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)情況，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的力量，使養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管在法律的框架之內(nèi)進(jìn)行。其實(shí)施主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是要形成社保信息定期披露制度。在這一方面可以參考智利的分散化管理模式，繳費(fèi)者有權(quán)利選擇養(yǎng)老基金管理公司來(lái)運(yùn)營(yíng)自己的個(gè)人賬戶(hù)資金，政府只負(fù)責(zé)政策上的支持，不干涉養(yǎng)老基金管理公司的管理與業(yè)務(wù)開(kāi)展，從而突出參保者的個(gè)體主體性。二是建立完善的社?；鸨O(jiān)管制度。注重社會(huì)保障基金的法制建設(shè)是很多國(guó)家的共識(shí)，這些國(guó)家基本上都有較為完善的基金監(jiān)管制度體系，明確規(guī)定了社會(huì)保障管理與運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主體。三是要加快社會(huì)保障信息化建設(shè)，建立集養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等為主體的社會(huì)保障信息化管理體系，方便參保人隨時(shí)利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息查詢(xún)。

3.縮小體制性不公正，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資能力

公正與正義是社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)遵循的重要理念，羅爾斯在《正義論》中提出了正義的兩個(gè)基本原則，并對(duì)其正義觀作了專(zhuān)門(mén)表述：“所有社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益?！敝袊?guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)理事長(zhǎng)宋曉梧認(rèn)為，完善收入分配制度是進(jìn)一步深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在一次收入分配中要逐步縮小城鎮(zhèn)、行業(yè)之間的收入差距，提高勞動(dòng)者收入水平，而在二次分配中則應(yīng)避免逆向轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。①資料來(lái)源：《縮小收入差距應(yīng)一、二次分配并重——專(zhuān)家談深化收入分配制度改革》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2015年11月9日。因此，針對(duì)體制性收入不公正的問(wèn)題，必須經(jīng)過(guò)全面與持續(xù)不懈的努力，爭(zhēng)取到2020年建立起公平合理的收入分配制度。

當(dāng)前我國(guó)收入的體制性不公正主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、地域以及企事業(yè)單位、行業(yè)之間收入差距的不合理，以及與這種“身份”、收入等變量相關(guān)聯(lián)的個(gè)人福利水平的差異?；谝惑w化社會(huì)保障理論的要求與公民個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，本文認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急需要將行業(yè)之間資源配置的優(yōu)先權(quán)交與市場(chǎng)，打破導(dǎo)致不平等收入差距的制度壁壘，將與“身份”相關(guān)聯(lián)的福利逐漸過(guò)渡到普世性社會(huì)福利。根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的要求與指示精神，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度。完善最低工資增長(zhǎng)機(jī)制，完善公職人員的人事、工資制度，縮小不同職業(yè)勞動(dòng)者的收入差距。通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，逐漸健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以此逐漸縮小當(dāng)前還存在的體制性不公正，提高社會(huì)底層群體的收入水平，切實(shí)提升全國(guó)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)能力。

4.養(yǎng)老金保值增值是應(yīng)對(duì)空賬問(wèn)題的重要舉措

隨著我國(guó)人口老齡化的嚴(yán)重程度日益加深，養(yǎng)老金供養(yǎng)負(fù)荷沉重，在以安全為第一要素考量的政策指導(dǎo)下，我國(guó)社?；鹑看嫒脬y行或者購(gòu)買(mǎi)部分國(guó)債的傳統(tǒng)投資模式已滿(mǎn)足不了養(yǎng)老金保值增值的需求。鑒于作為社會(huì)保障基金投資的工具如銀行儲(chǔ)蓄、債券、股票、投資基金、不動(dòng)產(chǎn)投資、抵押貸款、風(fēng)險(xiǎn)投資、衍生金融工具及海外投資在資金的安全性、流動(dòng)性、收益水平上的差異，我國(guó)財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部在2001年頒發(fā)了 《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，明確了社會(huì)保障基金投資管理的部門(mén)、投資原則、投資主體與監(jiān)管主體，雖然有了指導(dǎo)性的投資管理辦法，但受我國(guó)基金管理與投資配套制度不完善的影響，我國(guó)社會(huì)保障資金的運(yùn)營(yíng)能力一直是處于較低水平。為規(guī)范養(yǎng)老金的投資管理行為，提高基金運(yùn)營(yíng)的安全性與營(yíng)利性，國(guó)務(wù)院于2015年8月17日頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知》（國(guó)發(fā)［2015］48號(hào)），為我國(guó)養(yǎng)老金入市提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見(jiàn)。

從國(guó)際經(jīng)濟(jì)走勢(shì)來(lái)看，為了確保基金的增值，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等很多國(guó)家都放松了對(duì)養(yǎng)老基金投資組合的限制，養(yǎng)老基金境外投資的比重有增加的趨勢(shì)。我國(guó)于2006年3月發(fā)布了《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值拓展了新的渠道。當(dāng)然，除了做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的投資外，養(yǎng)老保障金的保值增值還有賴(lài)于制度建設(shè)的完善。我們可以借鑒其他國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，例如以智利為先導(dǎo)的私營(yíng)化管理模式、以新加坡為代表的中央公積金集中管理模式，以日本、英國(guó)等為代表的部分基金制管理模式。

五、余 論

如果說(shuō)1998年前后因?yàn)橹贫鹊脑虍a(chǎn)生了 “老人”“中人”“新人”的問(wèn)題，那么因?yàn)?015年《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的頒布又產(chǎn)生了新的“老人”“中人”“新人”現(xiàn)象，即2014 年10月1日前已經(jīng)退休的為“老人”，2014年10月1日以后參加工作的為“新人”，2014年10月1日前參加工作、2014年10月1日后退休的為“中人”。倘若我們不能從制度層面深度回應(yīng)養(yǎng)老金的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，那么“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”的政策終究還會(huì)導(dǎo)致一部分群體重復(fù)受益，而另一部分群體的利益則反復(fù)受損，出現(xiàn)養(yǎng)老金發(fā)放逆向轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，致使我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)難以擺脫養(yǎng)老金不足與養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低的局面。

針對(duì)養(yǎng)老金空賬運(yùn)行的問(wèn)題，我們需要在解決的過(guò)程中采用“組合拳”式的策略：拓寬社會(huì)保障基金籌資渠道，提高基金的營(yíng)運(yùn)水平，完善并出臺(tái)一系列監(jiān)管制度，逐漸延遲退休年齡，推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，逐漸提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌層次。通過(guò)各種可行的方式做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)，有效解決我國(guó)長(zhǎng)期存在的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬問(wèn)題。

1.曲大維、羅晶、儲(chǔ)麗琴編著：《社會(huì)保障基金管理》，清華大學(xué)出版社2014年版。

2.于寧：《“后人口紅利時(shí)代”中國(guó)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——基于老齡化經(jīng)濟(jì)影響的視角》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。

3.龍菊著：《中國(guó)社會(huì)保障基金管理與投資問(wèn)題研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2012年版。

4.張映芹：《社會(huì)保障轉(zhuǎn)制成本的理論與對(duì)策分析》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年第6期。

5.［美］約翰·羅爾斯著，何懷宏、何包剛、廖申白譯：《正義論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版。

［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

F842.6

A

1009-2382（2016）07-0024-05

※本文系濟(jì)南市社科規(guī)劃課題“濟(jì)南市失獨(dú)家庭養(yǎng)老問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：JNSK15B39）的階段性研究成果。

韓晶，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士生，山東管理學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院講師（濟(jì)南250100）。