江治強(qiáng)

精準(zhǔn)扶貧需要社會(huì)救助精準(zhǔn)發(fā)力

江治強(qiáng)

推動(dòng)農(nóng)村貧困人口全面脫貧，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角已經(jīng)吹響。以低保等制度為主要內(nèi)容的社會(huì)救助將在“十三五”脫貧攻堅(jiān)中肩負(fù)著不可替代的使命。在精準(zhǔn)扶貧視角下探討社會(huì)救助的改革發(fā)展問(wèn)題，迫切需要研究如何與扶貧新戰(zhàn)略的要求“合拍”，打造社會(huì)救助“升級(jí)版”。從這一目標(biāo)出發(fā)，未來(lái)五年社會(huì)救助要在扶貧戰(zhàn)略中精準(zhǔn)發(fā)力，必須清楚應(yīng)該在哪些方面進(jìn)行創(chuàng)新，在哪些薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行加強(qiáng)。

一、厘清扶貧對(duì)象與救助對(duì)象認(rèn)定方式上的差異，增強(qiáng)救助政策瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)性

扶貧戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)向是更加注重“精準(zhǔn)”，其中包括精準(zhǔn)確定扶貧人口，并以此為基礎(chǔ)實(shí)施針對(duì)性政策和項(xiàng)目。作為一項(xiàng)選擇性社會(huì)保障制度，社會(huì)救助的實(shí)施同樣把精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象作為制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，救助對(duì)象的認(rèn)定與扶貧對(duì)象的識(shí)別在方法和程序上還存在不少差異。扶貧人口的識(shí)別主要有兩個(gè)環(huán)節(jié)：首先，各省將抽樣測(cè)算得出的貧困人口數(shù)逐級(jí)分解到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，即“分指標(biāo)”；其次，貧困人口數(shù)量指標(biāo)下達(dá)到村后，根據(jù)總量控制的原則，通過(guò)村級(jí)評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)審批等環(huán)節(jié)確定貧困戶，并對(duì)識(shí)別出來(lái)的貧困戶建檔立卡。貧困戶認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)主要是家庭收入低于扶貧線，也會(huì)綜合考慮住房、教育、健康等情況。低保對(duì)象與扶貧對(duì)象識(shí)別的方法既有相同之處也存在明顯差異。比如，低保對(duì)象的認(rèn)定不存在“分指標(biāo)”的政策依據(jù)，并且已經(jīng)做到了動(dòng)態(tài)管理，而扶貧對(duì)象的認(rèn)定由于受成本制約，動(dòng)態(tài)審查調(diào)整的周期比低保要差很多。與此同時(shí)，很多省市的扶貧標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)還不盡一致。對(duì)象識(shí)別方式的不同以及標(biāo)準(zhǔn)上的差異，導(dǎo)致部分扶貧對(duì)象不能納入低保制度。

社會(huì)救助要發(fā)揮扶貧托底的作用，從精準(zhǔn)認(rèn)定救助對(duì)象來(lái)看，首先要落實(shí)法定的救助申請(qǐng)對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查審批程序，同時(shí)擴(kuò)大家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息比對(duì)技術(shù)的應(yīng)用，使社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定不因扶貧目標(biāo)而放寬標(biāo)準(zhǔn)。在此前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化與低保、醫(yī)療救助、住房救助等救助項(xiàng)目相銜接的扶貧對(duì)象評(píng)估和認(rèn)定的指標(biāo)。比如，針對(duì)醫(yī)療救助，可以細(xì)化家庭成員健康信息的采集項(xiàng)目以及醫(yī)療費(fèi)用支出情況的認(rèn)定。理想狀態(tài)是，扶貧部門識(shí)別貧困戶（潛在救助戶）的標(biāo)準(zhǔn)，能直接與各類救助項(xiàng)目對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相一致。同時(shí)，還需要建立扶貧對(duì)象信息與救助信息共享機(jī)制。目前，扶貧部門識(shí)別的貧困戶信息還不能完全對(duì)接社會(huì)救助對(duì)象信息管理的需要，亟待建立相互兼容的信息登記、傳輸平臺(tái)，增強(qiáng)信息的共享性。

二、提高低保標(biāo)準(zhǔn)與提高補(bǔ)差水平雙管齊下，筑牢農(nóng)村低保脫貧的制度基礎(chǔ)

對(duì)喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行低保兜底脫貧是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的重要措施。這需要低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)保持合理的匹配關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月，我國(guó)有5個(gè)省份、879個(gè)縣區(qū)的年人均低保標(biāo)準(zhǔn)低于2300元；處在2300至2400元區(qū)間的縣區(qū)占比為6.5%；低于2400元的縣區(qū)占比36.7%，低于2800元（2014年現(xiàn)價(jià)扶貧標(biāo)準(zhǔn)）的縣區(qū)占比達(dá)55.8%。理論上講，扶貧標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的差距不能過(guò)大，而應(yīng)當(dāng)保持在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。不妨按照恩格爾系數(shù)的方法，將扶貧標(biāo)準(zhǔn)換算成“生存標(biāo)準(zhǔn)”和“發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)部分，［1］其中用“生存標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)關(guān)照低保標(biāo)準(zhǔn)是否合理，也可以以此來(lái)明確兩者之間的聯(lián)系。若比照國(guó)定貧困線，并按照0.6～0.8的貧困家庭的恩格爾系數(shù)測(cè)算，現(xiàn)階段低保標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間將大體在1800～2380元之間。目前低于區(qū)間上限的縣區(qū)尚有1000多個(gè)，主要分布在中西部和集中連片特困地區(qū)。只有提高這些地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的幅度，才能使低保制度達(dá)到脫貧的目標(biāo)。

在當(dāng)前不能完全以核定收入與低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差額來(lái)定補(bǔ)差的條件下，還需要研究提高低保的實(shí)際補(bǔ)助水平。因此，“十三五”時(shí)期，農(nóng)村低保能否真正能夠“脫貧”，關(guān)鍵要取決于保障標(biāo)準(zhǔn)的增幅和財(cái)政投入是否充分。

三、創(chuàng)新醫(yī)療救助，有效遏制和消除因病致（返）貧現(xiàn)象發(fā)生

中國(guó)已經(jīng)邁入全民醫(yī)保時(shí)代，發(fā)生因病致貧的幾率確已大為下降。但事實(shí)表明，貧困家庭致貧返貧成因中罹患重病大病的情況仍排在前列，一人得病、全家返貧的現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生。在扶貧攻堅(jiān)中，配套實(shí)施醫(yī)療救助政策，必須研究如何增強(qiáng)醫(yī)療救助可及性、擴(kuò)大政策惠及面、提升支付和管理服務(wù)水平。首先應(yīng)根據(jù)患病種類、醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、家庭經(jīng)濟(jì)狀況等指標(biāo)，及時(shí)將符合現(xiàn)行政策的貧困對(duì)象納入資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、住院救助、門診救助等不同方式的醫(yī)療救助范圍。以擴(kuò)大可及性、增強(qiáng)精準(zhǔn)性為導(dǎo)向，通過(guò)識(shí)別是否建檔立卡、是否符合規(guī)定病種和診療目錄等簡(jiǎn)明方式，進(jìn)一步降低大病醫(yī)療救助門檻，擴(kuò)大大病醫(yī)療救助的可及性。要方便困難群眾跨地域求醫(yī)看病，可以先從省級(jí)行政區(qū)域起步，逐步放寬大病醫(yī)療救助異地就醫(yī)限制，為大病患者提供更多異地就醫(yī)的選擇。針對(duì)特困地區(qū)因病致貧的具體情況，還需要研究賦予地方調(diào)整用藥和診療目錄的權(quán)利，將一些地方病、慢性病納入醫(yī)療救助制度，同時(shí)進(jìn)一步提高大病救助的報(bào)銷水平，增強(qiáng)這一制度的“含金量”。此外，醫(yī)療救助要注重與醫(yī)療保險(xiǎn)制度和計(jì)生醫(yī)療服務(wù)等政策的協(xié)同配合，尤其在信息互聯(lián)共享、即時(shí)結(jié)算、服務(wù)對(duì)接等方面強(qiáng)化銜接和整合，形成整體合力。

四、引導(dǎo)社會(huì)參與，有效鏈接社會(huì)慈善救助資源

慈善與社會(huì)救助制度同屬于社會(huì)保障體系的構(gòu)成內(nèi)容，在扶貧戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要補(bǔ)充作用。目前企業(yè)、社會(huì)組織等捐助主體匯聚的慈善扶貧資源日益增多，但在扶貧對(duì)象的需求與慈善救助資源的分配方面還缺乏完善的供需對(duì)接機(jī)制；國(guó)家的正式救助制度存在的“空檔”和“盲點(diǎn)”也需要民間慈善救助發(fā)揮低規(guī)則性、靈活性等優(yōu)勢(shì)來(lái)及時(shí)“補(bǔ)位”。要將慈善資源有效地鏈接到扶貧戰(zhàn)略中來(lái)，打通扶貧部門與慈善組織之間的信息壁壘，建立扶貧供需對(duì)接機(jī)制至關(guān)重要。扶貧或救助職能部門需要依據(jù)授權(quán)及時(shí)將扶貧對(duì)象的救助需求予以公開，使慈善組織可以獲取相關(guān)需求信息；要考慮建立救助信息需求受理制度，允許慈善組織向社會(huì)救助管理部門獲取符合其宗旨和項(xiàng)目需要的救助對(duì)象信息，提高救助信息的共享化程度；同時(shí)，可以圍繞不同的救助項(xiàng)目，探索與募集經(jīng)費(fèi)規(guī)模大且基金相對(duì)穩(wěn)定的慈善機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，實(shí)行“政府救助+慈善救助”的方式，實(shí)現(xiàn)慈善救助與政府救助優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有效提高扶貧對(duì)象救助水平。

五、探索開展社會(huì)救助服務(wù)，增強(qiáng)綜合性救助效果

2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村低保對(duì)象中老年人占比41%，未成年人占比11%，殘疾人占比8%。根據(jù)對(duì)11個(gè)集中連片特困縣（區(qū)）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析［3］，低保老年人占比37.4%，低于全國(guó)均值4個(gè)百分點(diǎn)，兒童占比高于全國(guó)均值1.5個(gè)百分點(diǎn)，殘疾人占比低于全國(guó)均值1個(gè)百分點(diǎn)；累計(jì)無(wú)勞動(dòng)能力人口占比低于全國(guó)均值6個(gè)百分點(diǎn)。由此可以看出，特困地區(qū)低保對(duì)象中不僅老年人口占據(jù)大頭，而且有勞動(dòng)能力的低保人口也高于全國(guó)平均水平。對(duì)于連片特困地區(qū)貧困對(duì)象的生活保障，雖然可以通過(guò)低保制度直接增加其貨幣收入，從而在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上達(dá)到預(yù)定的脫貧目標(biāo)，但是單純提供現(xiàn)金救助對(duì)其中的老年人、殘疾人等特殊人群而言，不見(jiàn)得生活會(huì)有實(shí)質(zhì)性改善。衡量扶貧的成效除了收入指標(biāo)外，還要看扶貧對(duì)象生活改善的狀況。因此，為貧困對(duì)象提供除收入補(bǔ)償之外的支持是社會(huì)救助托底扶貧不可或缺的重要方面。

開展貧困家庭的救助服務(wù)，首先需要立足于當(dāng)前貧困群體的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)需求，把發(fā)展生產(chǎn)性扶持服務(wù)放在優(yōu)先發(fā)展位置，包括引入社會(huì)工作者，通過(guò)社工的專業(yè)干預(yù)，對(duì)有勞動(dòng)力者“扶志”，增強(qiáng)其自我脫貧的主觀動(dòng)機(jī)；其次需要大力發(fā)展照料服務(wù)，包括通過(guò)支持群眾自治組織、延伸特困人員供養(yǎng)服務(wù)等途徑，為失能或高齡貧困老年人、重度殘疾人員提供必要的照料服務(wù)，緩解照料負(fù)擔(dān)較重家庭的壓力。要注意，社會(huì)救助服務(wù)有別于低保等收入支持型救助項(xiàng)目，它更多地需要項(xiàng)目化設(shè)計(jì)、社會(huì)化運(yùn)作，并要引導(dǎo)社會(huì)慈善資源有效參與。

六、加快引入政府購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助的管理服務(wù)方式升級(jí)

精準(zhǔn)實(shí)施扶貧脫貧，要求精準(zhǔn)實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)救助政策，這對(duì)貧困地區(qū)社會(huì)救助的經(jīng)辦管理工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須探索引入購(gòu)買服務(wù)的方式，助推社會(huì)救助管理走向精細(xì)化和個(gè)案化?，F(xiàn)階段，可以探索兩大類服務(wù)的購(gòu)買：其一是購(gòu)買管理服務(wù)，即在社會(huì)救助基層部門通過(guò)設(shè)置崗位或購(gòu)買基層自治組織服務(wù)等方式，充實(shí)和協(xié)助基層社會(huì)救助部門有效開展對(duì)象認(rèn)定、家計(jì)調(diào)查、個(gè)案發(fā)現(xiàn)等工作。其二是探索建立政府“購(gòu)買項(xiàng)目”機(jī)制。針對(duì)某些貧困地區(qū)、貧困群體的個(gè)性化脫貧需求，設(shè)計(jì)相應(yīng)救助服務(wù)項(xiàng)目，并向社會(huì)公開發(fā)包，或者允許當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織提出具有針對(duì)性的救助服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)政府評(píng)估后立項(xiàng)實(shí)施。在提供項(xiàng)目資助的同時(shí)，也可以運(yùn)用財(cái)政資金吸引更多社會(huì)資源的投入。

（作者系中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)理事、民政部政策研究中心副研究員）

注釋：

1. 1998年之后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是“食物貧困標(biāo)準(zhǔn)+非食物貧困線”，本文是對(duì)這一計(jì)算原則的倒推。

2. 在11個(gè)集中連片特困地區(qū)的498個(gè)縣區(qū)中隨機(jī)抽取其中189個(gè)，并根據(jù)2015年9月的樣本縣區(qū)農(nóng)村低保數(shù)據(jù)計(jì)算得來(lái)。

3. 國(guó)家公布的六盤山等11個(gè)集中連片特困地區(qū)縣區(qū)共有498個(gè)（不包括已明實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州）。本文通過(guò)隨機(jī)抽樣，抽取其中189個(gè)縣區(qū)，并根據(jù)2015年9月的存量低保數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。