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要把特困人員救助供養(yǎng)工作作為脫貧攻堅的重要支點

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十八大以來，黨中央高度重視保障基本民生問題，提出“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的工作思路，把社會救助事業(yè)納入深化改革和依法治國的總體部署?！渡鐣戎鷷盒袟l例》規(guī)定：“國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)?！碧乩藛T供養(yǎng)制度是傳統(tǒng)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的延續(xù)與發(fā)展，它進(jìn)一步明確了救助供養(yǎng)對象、程序、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等。2015年中央關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定和2016年初國務(wù)院關(guān)于做好特困人員救助供養(yǎng)工作的安排，都強調(diào)了政府在脫貧攻堅中要對特困人員供養(yǎng)發(fā)揮社會保障“兜底線”的作用。目前，我國已對特困老人、困境兒童和重度殘疾人等特困人員形成了一個以民政系統(tǒng)為核心，殘聯(lián)、扶貧、住房、衛(wèi)生計生、教育、人力資源和社會保障等系統(tǒng)相互補充的社會救助網(wǎng)。

一、特困人員救助供養(yǎng)工作在脫貧攻堅戰(zhàn)中的重要性

2015年我國農(nóng)村還有7017萬貧困人口（依據(jù)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)線）、5000多萬低保人口，其中有500多萬為特困人口。特困人群一般指無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人（簡稱“三無人員”）。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)中高速增長新常態(tài)，而以現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化為特征的社會轉(zhuǎn)型仍未完成，“三無”特困人群在經(jīng)濟(jì)上沒有收入來源和勞動能力、社會心理上缺少基本的家庭照料和生理上老幼殘疾，屬于社會中最最困難的群體，盡管只占社會總?cè)丝诘?%左右，但特困人員的救助供養(yǎng)是守護(hù)社會基本價值底線、維持社會穩(wěn)定的核心環(huán)節(jié)。

“十三五”期間，全面建設(shè)小康社會進(jìn)入決勝階段，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)也進(jìn)入最后的沖刺階段?！拔鍌€一批”中，通過發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育四種方式能解決目前7000多萬貧困人口中的5000萬，完全或部分喪失勞動力的將以政策性保障兜底的方式進(jìn)行脫貧，最低生活保障制度和特困人員救助供養(yǎng)制度是兩個最重要的兜底保障制度。在當(dāng)前各地緊鑼密鼓開展的脫貧攻堅戰(zhàn)中，特困人員屬于扶貧建檔立卡戶中的五保戶和低保戶，低保對象中的第一、二類人群。從貧困深度來看，該類群體的貧窮困難程度最深，只能依靠政府的“兜底”來保障其基本生活、醫(yī)療和住房需求，而且挑戰(zhàn)更大的是，對這部分群體不是簡單的轉(zhuǎn)移支付就能解決他們的需求，他們中的相當(dāng)部分還需要具體的生活照料服務(wù)。

習(xí)近平總書記多次強調(diào)要更加注重保障基本民生，更加關(guān)注低收入群眾生活，努力維護(hù)社會穩(wěn)定。李克強總理指出，要進(jìn)一步做好特困人員救助供養(yǎng)，切實保障其基本生活。對于符合特困人員供養(yǎng)條件的，全部納入救助保障體系，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)退則退、動態(tài)管理。特困人員既可以依托當(dāng)?shù)氐姆?wù)機(jī)構(gòu)選擇集中供養(yǎng)，也可以居家進(jìn)行分散供養(yǎng)。各地區(qū)要為特困人員提供包括糧食、服裝、燃料與喪葬等方面的服務(wù)，對于有住房困難的優(yōu)先給予住房救助，對生活不能自理的提供日常照料，對參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的給予資助等。讓每個人共享改革開放的發(fā)展成果是公民應(yīng)有的權(quán)利，政府各級救助部門必須認(rèn)真做實做好特困人員供養(yǎng)救助工作，保障公民的基本權(quán)利，維護(hù)社會公正秩序，這是履行其責(zé)任的重要體現(xiàn)，也是民政救助部門需要不斷開拓創(chuàng)新的工作領(lǐng)域。

二、我國特困人員救助供養(yǎng)工作的主要成績和挑戰(zhàn)

中華民族具有守望相助的文化傳統(tǒng)，特困人員供養(yǎng)制度發(fā)端于我國集體化時期形成的農(nóng)村五保制度。以2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和2014年《社會救助暫行辦法》的頒布為標(biāo)志，我國已初步建立起一個面向特困人員的社會救助網(wǎng)。

我國有3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建（或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建）有一個特困老人供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、每地（市）建有一個特困兒童供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和重癥殘疾人供養(yǎng)機(jī)構(gòu)。截至2014年底，全國有面向供養(yǎng)老人和殘疾人的床位數(shù)3934390張、面向收留兒童的床位數(shù)102174張，擁有服務(wù)人員260余萬。截至2015年8月，全國共有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象523.1萬人，其中集中供養(yǎng)167.4萬人，集中供養(yǎng)率為32%；集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5706元、分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4241元，分別較2010年同期增長93.3%和101.7%。

在日常民政救助工作中，實現(xiàn)了對特困供養(yǎng)人員的全覆蓋，民政部門發(fā)揮了社會保障“兜底線”的作用。此外，民政部門還與其他相關(guān)部門之間基本上實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，無縫銜接，使社會幫扶機(jī)制得到拓展。特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的救助供養(yǎng)能力得到明顯提高，并逐漸與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障、殘疾人兩項補貼等制度相銜接。

當(dāng)前的特困人員救助供養(yǎng)工作存在一些挑戰(zhàn)：（1）特困供養(yǎng)對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，各省份對特困人員供養(yǎng)中所限定的“三無”人員，甚至也可能會放寬到“一無”人員。（2）特困人員的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)存在差異。目前特困人員供養(yǎng)經(jīng)費的基本部分來源于地方政府的一般性財政轉(zhuǎn)移支付，中央財政轉(zhuǎn)移在東、中、西部地區(qū)比例不同，最后的地方政府的支付水平就有很多差別。（3）集中供養(yǎng)水平低、供養(yǎng)機(jī)構(gòu)存在人員設(shè)施不足、服務(wù)不足的問題。截至2014年底，我國特困人員集中供養(yǎng)率不到1/3。基層供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的設(shè)施相對較為落后，缺乏護(hù)理人員，人員工資和機(jī)構(gòu)維護(hù)經(jīng)費來源不一。（4）對分散供養(yǎng)人員的救助供養(yǎng)服務(wù)缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。大部分能夠自理的特困人員多傾向于獨立居住在熟悉的社區(qū)內(nèi)，即選擇分散供養(yǎng)。社區(qū)供養(yǎng)或第三方寄養(yǎng)是一種救助供養(yǎng)的模式，但幾個方面的責(zé)權(quán)利缺少清晰界定。

三、把特困人員救助供養(yǎng)工作作為脫貧攻堅的重要支點

為實現(xiàn)2020年全部精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，習(xí)近平提出了“五個一批”措施，即通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底脫貧一批，其中包括對特困人員的救助供養(yǎng)的精準(zhǔn)兜底和托底。各地應(yīng)強化扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的有效對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、協(xié)同工作，而特困人員的救助供養(yǎng)是兩項制度銜接的重要支點。

在當(dāng)前的脫貧攻堅戰(zhàn)中，首先要對包含特困群體在內(nèi)的貧困對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別。扶貧建檔立卡對象分別為一般貧困戶、低保貧困戶、低保戶和五保戶四類。農(nóng)村低保對象分別為重點保障戶、長期保障戶和一般保障戶三類。在農(nóng)村低保對象中，第一類是長期保障戶，主要是指農(nóng)村五保及鰥、寡、孤、獨等對象；第二類是重點保障戶，主要指因殘疾、呆、傻、癡、重病等原因喪失勞動能力，導(dǎo)致家庭生活困難的貧困群體；第三類是一般保障戶，指因自然條件差、生存環(huán)境惡劣、缺乏生產(chǎn)資料以及因災(zāi)因病等其他原因而造成生活困難，但具有勞動能力的貧困家庭。從各地調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，三類低保對象中，第一、二類基本上是“無力脫貧、無業(yè)可扶”的“兩無”人員，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于第三類人群。從致貧成因看，主要表現(xiàn)在收入型貧困和生理性貧困。截至2014年底，我國共有特困人員供養(yǎng)對象536.7萬人，且以特困老人、兒童和殘疾人為主。這一部分人員是最為脆弱的群體，也是社會最底層的群體，亟需黨和政府的關(guān)注，需民政部門發(fā)揮社會保障“兜底線”的功能。

其次要配合城鎮(zhèn)化和戶籍改革的進(jìn)程建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員供養(yǎng)救助制度。適度放寬特困人員的適用范圍，適當(dāng)增加特困供養(yǎng)對象的數(shù)量指標(biāo)，從實際困難的程度出發(fā)，實現(xiàn)應(yīng)兜皆兜，把符合條件的特困人員全部納入社會救助供養(yǎng)范圍，保障其基本生活，為其構(gòu)建最后一道社會安全網(wǎng)。

再次要增加政府投資，發(fā)揮集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的作用，創(chuàng)辦一批有較好救助服務(wù)能力的中心供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，使其作為支點發(fā)揮好“杠桿性”的救助作用，也可以引領(lǐng)農(nóng)村養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展。對于供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的實際負(fù)責(zé)人（或法定代表人）應(yīng)納入編制，以強化責(zé)任和激勵。對于在編的工作人員的工資應(yīng)該單獨納入地方財政預(yù)算。鼓勵聘用當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)困難人員從事供養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)工作。改善特困人員的居住環(huán)境和生活條件，真正實現(xiàn)特困供養(yǎng)人員的生活水平不低于周圍群眾的平均生活水平這一目標(biāo)。

最后還要拓寬特困人員救助供養(yǎng)的渠道。對于農(nóng)村的分散供養(yǎng)人員，要積極試驗社區(qū)分散供養(yǎng)或第三方寄養(yǎng)等模式，形成可考核的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。在一些農(nóng)村的貧困地區(qū)，大齡未婚男青年現(xiàn)象普遍存在，如何防止特困人員的產(chǎn)生成為一個值得研究的議題。在有條件的社區(qū)，通過政府購買社會服務(wù)或PPP等模式，為特困人員提供包括日間照料、助餐、助醫(yī)、助潔、代辦以及精神慰藉、安全守護(hù)等在內(nèi)的分散供養(yǎng)服務(wù)，以滿足其基本的日常生活照料服務(wù)需求。開展專門針對集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的醫(yī)療保險項目（如長期護(hù)理保險），為失能、半失能、智障人員提供長期醫(yī)療護(hù)理，提供穩(wěn)定的資金來源。

（作者系中國社會保障學(xué)會社會救助分會副會長、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）