童　翎

(湘南學(xué)院，湖南 郴州　423000)

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城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的歷程、困境與對(duì)策
——以深圳D社區(qū)為例

童翎

(湘南學(xué)院，湖南 郴州423000)

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局的偉大戰(zhàn)略實(shí)踐中，城市社區(qū)社會(huì)組織作為社會(huì)自治的主要功能載體，是我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的重要依托。對(duì)深圳市D社區(qū)的個(gè)案研究結(jié)果顯示，我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)歷了從關(guān)系松散的草根型組織到關(guān)系緊密的集團(tuán)式組織的發(fā)展過程。目前，城市社區(qū)社會(huì)組織尚存在定位不準(zhǔn)、資金不足、人才缺乏、信任缺失等一系列發(fā)展困境，其主要原因在于管理觀念落后、管理體制不規(guī)范、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、居民參與意識(shí)不強(qiáng)和監(jiān)督機(jī)制不健全。消除城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展困境，一方面需要政府強(qiáng)化社會(huì)組織外部責(zé)任約束機(jī)制，另一方面也需要社會(huì)組織自身優(yōu)化內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制。

城市社區(qū)；社會(huì)組織；歷程；困境；對(duì)策

改革開放以來，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，“小政府、大社會(huì)”的治理格局逐步形成，政府與市場(chǎng)和社會(huì)的職能也逐漸分開——政府只在必要的程度和有限的范圍內(nèi)發(fā)揮自己的功能，從而最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的潛能[1]。

伴隨著政治體制改革的日益深化和公民社會(huì)的逐漸形成，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展步伐也日益加快?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料顯示，社會(huì)組織以每年10%以上的速度在迅速發(fā)展，截至2016年一季度，全國(guó)經(jīng)民政部門依法登記的社會(huì)組織已達(dá)到66.48萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體32.9萬個(gè)，基金會(huì)4841個(gè),民辦非企業(yè)單位33.1萬個(gè)[2]。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)基層社會(huì)中大量不具備法人條件的服務(wù)型、群眾性社會(huì)組織也增長(zhǎng)迅猛。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，經(jīng)民政部門備案的城市社區(qū)社會(huì)組織已多達(dá)20多萬個(gè)。此外，一支由眾多的志愿者、社會(huì)工作者和義工組成的大軍也正在形成，目前全國(guó)僅注冊(cè)志愿者即已達(dá)到2511萬人，志愿者隊(duì)伍規(guī)模已經(jīng)接近1億人[3]。

蓬勃發(fā)展的社會(huì)組織有利于彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈，在轉(zhuǎn)變政府職能、制約政府權(quán)力、維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、提高人們生活水平等方面發(fā)揮著重要的作用，已逐步成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力。然而，社會(huì)組織也并非萬能的，在一定的條件和環(huán)境下，社會(huì)組織行為也會(huì)偏離志愿性公益或互益原則，形成資源配置的低效或價(jià)值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會(huì)多元化需求、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷，此即社會(huì)組織失靈現(xiàn)象[4]。

避免社會(huì)組織失靈，須深刻理解社會(huì)組織所存在的問題和缺陷，并在此基礎(chǔ)上思考其原因與對(duì)策，這正是本研究所欲探討的基本問題。本研究試圖以深圳D社區(qū)為例，分析城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展歷程、困境及應(yīng)對(duì)策略。

一、城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展歷程

D社區(qū)位于深圳市S街道，占地面積約為238萬畝，包含有五個(gè)行政村?？?cè)丝诩s為2.3萬，其中約1.6萬人為外來居民，本地人口不到8000人，人口流動(dòng)性比較大。產(chǎn)業(yè)主要以工業(yè)為主，社區(qū)內(nèi)有較多的勞動(dòng)力密集型工廠。社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有社會(huì)組織20個(gè)，可以歸納為興趣娛樂類、社區(qū)服務(wù)類、愛心慈善類和民辦非企業(yè)組織等四大類(見表1)。

表1　D社區(qū)現(xiàn)有社會(huì)組織分類表

從發(fā)展階段來看，D社區(qū)的社會(huì)組織經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷成長(zhǎng)壯大的歷程，雖然其成長(zhǎng)發(fā)展受到多方面因素的影響，但根本動(dòng)因乃是為了滿足不斷發(fā)展和變化的社區(qū)居民的需要。從D社區(qū)第一批業(yè)主入住到現(xiàn)在，D社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由關(guān)系松散的草根型組織上升為關(guān)系緊密的集團(tuán)式組織的過程，這一過程大體可以分為三個(gè)階段:萌芽階段、發(fā)展階段、深化階段。

(一)萌芽階段(1995-2000)

上世紀(jì)90年代中后期，社區(qū)建設(shè)浪潮在深圳興起，引發(fā)了城市社會(huì)關(guān)系的深層次變化，城市社區(qū)成為容納和融合各種復(fù)雜關(guān)系的平臺(tái)，城市社區(qū)社會(huì)組織正是以此為契機(jī)發(fā)展起來的。這一時(shí)期在D社區(qū)中發(fā)揮主要作用的依然尚屬社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處，所以這一時(shí)期社區(qū)社會(huì)組織的力量比較弱小，主要是一些自上而下由政府成立的組織，如一些官辦社會(huì)團(tuán)體的下設(shè)機(jī)構(gòu)，帶有較強(qiáng)的行政色彩，不能夠算是真正意義上的社區(qū)社會(huì)組織。

此外，也有個(gè)別的由居民自發(fā)形成的以娛樂、健身等為主要目的的組織，此類社會(huì)組織可以隨意自發(fā)發(fā)展，不需要報(bào)備，更不需要登記注冊(cè)，各個(gè)方面都不是很規(guī)范。在此萌芽階段，城市社區(qū)社會(huì)組織在有限的空間內(nèi)得以初步發(fā)展，為其日后的發(fā)展壯大和發(fā)揮更大作用奠定了初步的基礎(chǔ)。

(二)發(fā)展階段(2001-2008)

在此一發(fā)展階段，由于外來務(wù)工人員不斷增多，很多家長(zhǎng)面臨工作時(shí)間長(zhǎng)、教育能力不足、沒有太多時(shí)間精力照顧自己孩子的情況，于是體育俱樂部及各類青少年興趣組織在社區(qū)內(nèi)逐漸得以建立。而隨著社區(qū)入住居民規(guī)模的擴(kuò)大，社區(qū)老人也逐漸增多。老人們根據(jù)各自的興趣愛好自發(fā)成立了一些興趣組織，如健身隊(duì)、舞蹈隊(duì)、太極拳隊(duì)等。

為了規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，在社區(qū)的努力爭(zhēng)取下，政府的管理逐步進(jìn)入社區(qū)。2007年9月，街道工委在D社區(qū)設(shè)立了社區(qū)黨委，下設(shè)3個(gè)黨支部。作為市場(chǎng)主體的開發(fā)商也開始積極為這些組織提供場(chǎng)地、安裝電源插座并免費(fèi)供電。在提供管理與服務(wù)工作的同時(shí)，也對(duì)其提出了一些基本要求，保證這些組織的活動(dòng)以便民為宗旨，不打擾社區(qū)居民的正常作息。這時(shí)，社區(qū)里大約有7個(gè)興趣組織，這些興趣組織豐富了社區(qū)居民的生活。相對(duì)于萌芽階段自發(fā)狀態(tài)下的城市社區(qū)社會(huì)組織而言,無疑是一個(gè)很大的進(jìn)步。

(三)深化階段(2009-至今)

在這一階段，社會(huì)組織的類型和規(guī)模不斷增加。2012年1月，區(qū)政府在D社區(qū)設(shè)立了工作站，作為政府在社區(qū)的延伸，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的公共服務(wù)和公共管理。隨著政府大力介入D社區(qū)建設(shè)，在開發(fā)商、居民的共同努力下，D社區(qū)環(huán)境得到極大的改善，社區(qū)公建配套營(yíng)運(yùn)機(jī)制建立，社區(qū)服務(wù)不斷完善。在公益中心的發(fā)起和推動(dòng)下，為滿足社區(qū)不同群體的不同需要，先后成立了志愿者服務(wù)中心、老年協(xié)會(huì)、社區(qū)圖書館等組織。這樣，D社區(qū)就形成了在社區(qū)黨委和居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，以公益事業(yè)發(fā)展中心為核心，以各個(gè)興趣類組織為載體的緊密型集團(tuán)式組織關(guān)系。

目前，D社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)中心、志愿者服務(wù)中心、老年協(xié)會(huì)、教育中心、鄰里中心、體育俱樂部、社區(qū)圖書館等諸多社會(huì)組織為社區(qū)居民提供各類社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)居民多元化、多層次的需求。同時(shí)，各個(gè)組織之間互相協(xié)作，整合社區(qū)資源，滿足社區(qū)需求、化解社區(qū)矛盾、發(fā)展社區(qū)文化，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我組織、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，從而達(dá)成社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)外部的平衡、穩(wěn)定和良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

二、城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的困境

D社區(qū)的社會(huì)組織來源于社區(qū)，又服務(wù)于社區(qū)。對(duì)D社區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明，城市社區(qū)社會(huì)組織在發(fā)展的過程中，盡管有政府和居民的大力支持，但也遇到了各種內(nèi)部的困難和外部的困擾。

(一)定位困境：角色定位不準(zhǔn)

許多社區(qū)社會(huì)組織在開展社區(qū)活動(dòng)或提供社區(qū)服務(wù)的時(shí)候，會(huì)出現(xiàn)角色定位不準(zhǔn)的情況——分不清出發(fā)點(diǎn)是以為社區(qū)居民提供服務(wù)為主，還是應(yīng)該以完成政府派發(fā)的任務(wù)為主。而許多居民也往往會(huì)認(rèn)為社區(qū)組織就是政府組織，這也給社區(qū)組織自身的定位造成了較大的困惑。根據(jù)我們對(duì)D社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人所進(jìn)行的訪談，他們傾向于認(rèn)為目前政府與社會(huì)組織的關(guān)系就是政府撥款、社會(huì)組織替政府做事。

問：您覺得目前D社區(qū)社會(huì)組織與政府、社區(qū)居委會(huì)是怎樣的關(guān)系？

(社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人)答：政府會(huì)對(duì)我們所提供的服務(wù)提出一定的質(zhì)和量的指標(biāo)，會(huì)定期對(duì)我們所開展的活動(dòng)和提供的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)內(nèi)需要開展一些重大活動(dòng)的時(shí)候，會(huì)讓我們出謀劃策，以合作的形式派發(fā)給我們一些任務(wù)。

問：那么您是怎么看待這種關(guān)系的呢？

(社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人)答：有時(shí)候覺得這種關(guān)系的存在也是合理的，政府給我們撥款，我們替政府做事，最后也是服務(wù)于社區(qū)居民。有時(shí)候覺得我們的存在過多地依賴政府，缺乏自主發(fā)展的空間。

在對(duì)D社區(qū)社會(huì)組織的基本情況所展開的問卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)有49.2%的組織負(fù)責(zé)人之前曾經(jīng)在行政部門任職，有48.5%的社會(huì)組織主要管理人員是由政府主管部門直接派遣和任命的?？梢?，當(dāng)前社會(huì)組織的人事任命行政化色彩依然較濃，這可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織的行政化傾向，甚至使其變成“二政府”。

(二)資金困境：運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足

一般而言，社會(huì)組織的資金來源主要包括三個(gè)方面：一是政府的資助或項(xiàng)目資金；二是募捐收入；三是會(huì)費(fèi)和其他經(jīng)營(yíng)性收入。依據(jù)我們對(duì)D社區(qū)社會(huì)組織的調(diào)查結(jié)果，D社區(qū)社會(huì)組織的資金主要來源于政府部門的資助和會(huì)費(fèi)收入，其中政府提供的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等和會(huì)費(fèi)收入合計(jì)約占到社會(huì)組織收入來源的3/4，而其他各項(xiàng)收入所占的比例不到總收入的1/4。由于社會(huì)組織資金來源過于單一，普遍面臨經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致其沒有足夠的資金開展各種項(xiàng)目和活動(dòng)去實(shí)現(xiàn)組織的使命，滿足社區(qū)的多樣化公益需求。

(三)人才困境：專業(yè)人才缺乏

社區(qū)社會(huì)組織在我國(guó)起步較晚，人才缺乏也是制約其發(fā)展的一大困境，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：社區(qū)組織工作人員素質(zhì)不高；專業(yè)性不強(qiáng)；流動(dòng)性比較大。對(duì)D社區(qū)社會(huì)組織人力資源建設(shè)情況的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，D社區(qū)目前共有社區(qū)組織工作人員132人，其中，專職人數(shù)為87人，志愿者數(shù)量為45人。而在專職工作人員中，具有碩士研究生以上學(xué)歷的人數(shù)為2人，只占D社區(qū)社會(huì)組織工作人員總數(shù)的2%，具有本科學(xué)歷的有18人，占20%，大專學(xué)歷的有27人，占32%，大專以下學(xué)歷的人數(shù)為40人，占46%(見表2)。這種學(xué)歷結(jié)構(gòu)在一定程度上反映了我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織人員素質(zhì)不高的現(xiàn)狀。

表2　D社區(qū)社會(huì)組織工作人員學(xué)歷統(tǒng)計(jì)表

從近三年組織工作人員接受培訓(xùn)的情況來看，D社區(qū)現(xiàn)有專職社會(huì)組織工作人員中僅有41人接受過培訓(xùn)，所占比例為47.1%，而未接受過培訓(xùn)的社會(huì)組織專職工作人員為46人，所占比例為52.9%。由此可見，社區(qū)社會(huì)組織工作人員的專業(yè)性也是一個(gè)值得注意的問題。由于很少接受專業(yè)技能培訓(xùn)，不少工作人員對(duì)其所服務(wù)的社會(huì)組織的專業(yè)知識(shí)了解不深，導(dǎo)致其無論是在工作理念、工作程序和工作方法上，還是在職業(yè)意識(shí)、綜合素質(zhì)等方面，都未能達(dá)到符合社會(huì)需要的專業(yè)化程度。

表3　D社區(qū)社會(huì)組織工作人員近三年培訓(xùn)情況統(tǒng)計(jì)表

此外，社區(qū)組織工作人員流動(dòng)性過大也是影響社會(huì)組織人才隊(duì)伍穩(wěn)定發(fā)展的又一明顯問題。根據(jù)我們的調(diào)查，由于社會(huì)組織從業(yè)人員工資少、待遇低、辦公條件差、職業(yè)發(fā)展前景不明等原因，D社區(qū)社會(huì)組織的人才流動(dòng)率基本上達(dá)到了50%—60%。

(四)信任困境：社會(huì)認(rèn)同度不高

調(diào)查結(jié)果表明，社區(qū)社會(huì)組織的信任困境主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的不信任；二是政府對(duì)社會(huì)組織的不信任；三是社會(huì)組織內(nèi)部的不信任。

首先，社會(huì)公眾對(duì)社區(qū)社會(huì)組織存在明顯的不信任。具體表現(xiàn)為：第一，社區(qū)社會(huì)組織所提供的服務(wù)質(zhì)量不高，社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的參與度較低，一部分居民表示不太愿意參與社會(huì)組織開展的一些活動(dòng)，甚至對(duì)社會(huì)組織這一塊不太關(guān)注，他們覺得組織提供的服務(wù)對(duì)他們好像沒多大意義。第二，居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的行為表現(xiàn)出不知情和不信任。據(jù)部分社會(huì)組織負(fù)責(zé)人反映，平常社區(qū)社會(huì)組織也會(huì)組織一些活動(dòng)，但是往往比較難以推進(jìn)，不僅參與的居民人數(shù)并不多，居民對(duì)活動(dòng)的真實(shí)性和可靠性也經(jīng)常存在疑慮。

問：D社區(qū)居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的評(píng)價(jià)如何？

(社會(huì)組織負(fù)責(zé)人)答：只有一部分居民認(rèn)為社區(qū)社會(huì)組織給居民提供的服務(wù)豐富了人們的業(yè)余生活，相當(dāng)多的居民表示不太愿意參與社會(huì)組織開展的一些活動(dòng)，甚至對(duì)社會(huì)組織這一塊不太關(guān)注，他們總覺得我們提供的這些服務(wù)對(duì)他們好像沒多大意義。

問：請(qǐng)您舉個(gè)例子好嗎？

(社會(huì)組織負(fù)責(zé)人)答：比如我們平常也會(huì)組織一些募捐活動(dòng)啊，我們會(huì)定期給那些在貧困線以下的家庭在社區(qū)內(nèi)組織募捐，但是這種募捐活動(dòng)比較難進(jìn)行，參與募捐的人員并不多。他們可能會(huì)覺得，這些錢經(jīng)過你們這里，能夠全部到達(dá)那些需要幫助的人的手中嗎？那些人是真的需要幫助嗎？真需要幫助的話那政府也會(huì)想辦法，而不會(huì)通過我們這種形式。

問：社區(qū)中的社區(qū)組織所組織開展的活動(dòng)您都知道嗎?您愿意參加社區(qū)組織的活動(dòng)嗎?

(社區(qū)居民)答：活動(dòng)范圍經(jīng)常在小區(qū)里的人應(yīng)該知道得多一些吧，我們有時(shí)候也聽別人說起或者看到有活動(dòng)通知。有些還是參加，陪小孩一起參加一下。不過活動(dòng)太多了，感覺內(nèi)容差不多，跟完成任務(wù)一樣，沒什么深入的東西。

其次，政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織表現(xiàn)出一定程度的不信任。具體體現(xiàn)在：第一，政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)所提供的服務(wù)的效果不信任；第二，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的一切情況和活動(dòng)都應(yīng)在政府的掌控之中的統(tǒng)攝思想依然存在。

問：您覺得政府對(duì)D社區(qū)社會(huì)組織持有什么樣的看法？

(社會(huì)組織負(fù)責(zé)人)答：政府一方面非常支持社會(huì)組織在社區(qū)的存在，畢竟社區(qū)組織在豐富居民的文化生活、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的作用，但另一方面，他們又不會(huì)完全信任社區(qū)社會(huì)組織。

問：政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的不完全信任有何體現(xiàn)呢？

(社會(huì)組織負(fù)責(zé)人)答：比如我們感覺政府面對(duì)日益增長(zhǎng)和擴(kuò)大的社區(qū)居民的需要，希望依靠我們社會(huì)組織提供服務(wù)來滿足居民需要的心情是比較迫切的，也就是政府很希望我們能協(xié)助他們?cè)诰用穹?wù)方面做出一些成績(jī)和亮點(diǎn)。然而在服務(wù)工作開展的過程中，我們有各方面的需要，如資金、場(chǎng)地、工具、人員，以及需要政府出面協(xié)調(diào)各方關(guān)系，政府給與我們的實(shí)際幫助又比較謹(jǐn)慎，他們總是希望以最少的付出得到最好的效果。

最后，社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部存在一定程度的不信任。主要表現(xiàn)為：第一，社會(huì)組織工作人員對(duì)社區(qū)組織缺乏認(rèn)同感；第二，社會(huì)組織工作人員的社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)。

關(guān)于社區(qū)組織工作人員對(duì)社區(qū)組織重要性的調(diào)查結(jié)果顯示，在87名D社區(qū)社會(huì)組織工作人員中，有22人認(rèn)為社區(qū)社會(huì)組織的存在可有可無，占25.3%；有38人認(rèn)為重要性一般，占43.7%；15人認(rèn)為社區(qū)組織比較重要，占17.2%；只有12人認(rèn)為社區(qū)組織很重要，應(yīng)加快社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，這個(gè)比例僅占到13.8%(見表4)。

表4　D社區(qū)社會(huì)組織工作人員對(duì)社會(huì)組織重要性的認(rèn)知情況統(tǒng)計(jì)表

三、導(dǎo)致城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展困境的原因

(一)管理觀念落后

由于我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展水平較低，在很多社會(huì)組織內(nèi)部，都或多或少地存在著民主決策制度不健全、內(nèi)部監(jiān)管流于形式的問題，一些管理者缺乏民主意識(shí)，采用一些專斷獨(dú)行的決策方式和管理模式。同時(shí)，許多社會(huì)組織仍未建立起完善的管理體系，組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部會(huì)出現(xiàn)一些管理混亂的局面，這些內(nèi)部機(jī)制的問題都不利于社會(huì)組織的發(fā)展。

(二)管理體制不規(guī)范

我國(guó)對(duì)社會(huì)組織采取雙重管理體制和分級(jí)管理原則。這種登記管理體制的特點(diǎn)是門檻高、限制多、監(jiān)管不力。對(duì)社會(huì)組織的雙重管理體制和分級(jí)管理體制，使得我國(guó)社會(huì)組織更多的是政府選擇而非社會(huì)選擇，從而遏制了我國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)展，成為社會(huì)組織失靈的體制性制度障礙。其弊端主要有三：首先，這種制度設(shè)置削弱了社會(huì)組織相關(guān)的社會(huì)權(quán)利；其次，多頭管理導(dǎo)致責(zé)任監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)不清，易發(fā)生管理矛盾和責(zé)任推諉現(xiàn)象；再次，控制型的行政管理體制模糊了政府與社會(huì)組織的邊界，致使社會(huì)組織對(duì)政府過度依賴，使其成為政府行政的外在延伸，嚴(yán)重束縛了組織的活力。

(三)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織是在改革開放所帶來的社會(huì)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇中發(fā)展起來的。目前，社區(qū)組織的發(fā)展水平較低，受到資源不足的限制。社區(qū)組織工作人員的素質(zhì)不高、專業(yè)人才缺乏，在一定程度上導(dǎo)致了社區(qū)組織所提供的服務(wù)質(zhì)量不高，專業(yè)性不強(qiáng)。加之政府對(duì)社區(qū)組織的扶持力度不夠，在資源不足的情況下，沒有積極充分地引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)培訓(xùn)資源，這就使得社區(qū)社會(huì)組織缺乏專業(yè)基礎(chǔ)。公眾對(duì)社會(huì)組織也不太了解，對(duì)于已存在的各類社會(huì)組織是否能夠提供幫助或者能夠提供怎樣的幫助都沒有清晰的認(rèn)識(shí)，遇到問題也很少去尋找各類社會(huì)組織的幫助，從而導(dǎo)致了社會(huì)組織的發(fā)展缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

(四)居民參與意識(shí)不強(qiáng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善和社會(huì)利益日益多元化的今天，公民的權(quán)利、自主意識(shí)是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。?duì)于城市社區(qū)社會(huì)組織來說，社區(qū)居民積極參與組織的事務(wù)和活動(dòng)能夠增強(qiáng)組織的活力，得到社會(huì)的認(rèn)可，使組織能夠發(fā)展壯大。居民的參與，一方面能夠使社區(qū)居民為城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展出一分力，為社區(qū)做貢獻(xiàn)。另一方面，又能夠?qū)Τ鞘猩鐓^(qū)社會(huì)組織形成一定的監(jiān)督，規(guī)范其發(fā)展，增加居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的了解和認(rèn)同[5]。當(dāng)前，城市居民為了適應(yīng)快節(jié)奏的現(xiàn)代城市生活，壓力較大，人與人之間較少交流，幾乎無暇顧及社區(qū)社會(huì)組織所組織開展的公益事業(yè)，甚至對(duì)社區(qū)組織產(chǎn)生誤解，從而使得城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展缺乏足夠的群眾基礎(chǔ)。

(五)監(jiān)督機(jī)制不健全

由于社會(huì)組織在我國(guó)的發(fā)展起步相對(duì)較晚，所以目前關(guān)于社會(huì)組織的規(guī)范管理框架尚不完善，現(xiàn)有的法律、法規(guī)存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強(qiáng)且相關(guān)條款彼此缺乏銜接與協(xié)調(diào)等問題。[6]此外，除了法律機(jī)制和行政監(jiān)管以外，社會(huì)組織的管理還需要其他機(jī)關(guān)、組織和社會(huì)成員的積極配合，并由他們共同構(gòu)成一個(gè)多層級(jí)的社會(huì)組織監(jiān)督體系來規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)及資金使用情況。就我國(guó)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督而言，還存在著監(jiān)督機(jī)制不健全、社會(huì)監(jiān)督力量薄弱等問題，這就容易導(dǎo)致多層監(jiān)管變成“誰也不管”。

四、消除城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展困境的對(duì)策

(一)強(qiáng)化組織外部責(zé)任約束機(jī)制

第一，樹立與社會(huì)組織平等、互信、合作的觀念。政府要轉(zhuǎn)變社會(huì)組織是其下屬部門或隸屬單位的傳統(tǒng)“泛政治化”觀念，真正將社會(huì)組織視為“第三部門”，樹立與社會(huì)組織平等、互信、合作的觀念。政府在加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織管理的同時(shí)應(yīng)當(dāng)大力扶持社會(huì)組織，擺正與社會(huì)組織之間的關(guān)系，把社會(huì)組織看成是共同進(jìn)行社會(huì)治理的平等主體，鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)性、公益性事業(yè)領(lǐng)域，發(fā)揮其在公共服務(wù)領(lǐng)域中的重要作用。

第二，健全社區(qū)組織管理體制，優(yōu)化其生存環(huán)境。首先，應(yīng)從行政管理轉(zhuǎn)向依法管理。社會(huì)組織的作用有兩面性，政府要通過健全法律法規(guī)來規(guī)范社會(huì)組織的行為，充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極功能，限制其消極影響，使社會(huì)組織朝著有利于社會(huì)的方向發(fā)展。其次，要從重準(zhǔn)入管理轉(zhuǎn)向重跟蹤管理。要簡(jiǎn)化社會(huì)組織審批手續(xù)，并在條件成熟時(shí)改審批制為登記制，把管理的重點(diǎn)向后移，通過跟蹤監(jiān)督促進(jìn)社會(huì)組織自主、自律、自強(qiáng)，使社會(huì)組織在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中真正發(fā)揮正面的作用[7]。再次，要從平面管理轉(zhuǎn)向立體管理。政府要建立合理的評(píng)估機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和晉級(jí)機(jī)制，按照國(guó)際信用機(jī)構(gòu)會(huì)員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社會(huì)組織的誠(chéng)信管理，對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行情況進(jìn)行認(rèn)證、評(píng)級(jí)，使一些社會(huì)組織在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，從而形成金字塔式的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)體系。

第三，拓展經(jīng)濟(jì)來源，夯實(shí)社區(qū)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。資金是社區(qū)組織發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，資金不足則是社區(qū)組織發(fā)展的一大“瓶頸”。社區(qū)建設(shè)作為社會(huì)整體性政策實(shí)施中的一部分，社區(qū)組織應(yīng)獲得政府資金的幫助和社會(huì)相關(guān)部門與人士的協(xié)助支持。因此，政府首先要加大財(cái)政投入，政府的投入應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算，隨著財(cái)政的增長(zhǎng)適當(dāng)增加對(duì)社區(qū)組織建設(shè)的投入。其次，要積極鼓勵(lì)社會(huì)資助社區(qū)組織，鼓勵(lì)社會(huì)人員捐贈(zèng)，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。政府應(yīng)通過制定優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)單位的積極性，爭(zhēng)取多渠道籌集社區(qū)組織建設(shè)資金。

(二)強(qiáng)化組織內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制

從內(nèi)因的角度而言，社會(huì)組織也應(yīng)不斷完善自身的管理機(jī)制，提升自身的專業(yè)化水平，以促進(jìn)自身更好的發(fā)展。

第一，加強(qiáng)人力資源管理。社會(huì)組織應(yīng)建立長(zhǎng)效的人員培訓(xùn)制度。培訓(xùn)人才是為了更好地使用人才，通過培訓(xùn)能更好地使組織成員了解自己在組織中的角色和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，從而更好地適應(yīng)組織的工作環(huán)境和組織團(tuán)隊(duì)環(huán)境[8]。由于社會(huì)組織的特殊性，人員流動(dòng)比較大，培訓(xùn)人才的重要性更明顯，團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性有利于組織的發(fā)展。由于社會(huì)組織很多時(shí)候采用志愿者為組織服務(wù)的形式，對(duì)志愿者的培訓(xùn)更能增進(jìn)其工作滿足感及提升志愿服務(wù)工作的整體水平。要建立起長(zhǎng)效的人員培訓(xùn)制度，定期給組織工作人員及志愿者進(jìn)行業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力和工作效率。社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，強(qiáng)調(diào)志愿、公益和奉獻(xiàn)，但社會(huì)組織的固定工作人員也必須有合理的工資收入，因此有必要建立合理的薪酬制度，以有效地激發(fā)社會(huì)組織工作人員的積極性，促使他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力。設(shè)置合理的薪酬制度還能吸引優(yōu)秀人才加入社會(huì)組織，為組織的發(fā)展壯大貢獻(xiàn)力量。

第二，加強(qiáng)公信力建設(shè)。誠(chéng)信是社會(huì)組織立足、發(fā)展的根本，加強(qiáng)公信力建設(shè)，樹立社會(huì)組織正面、積極的公益形象，將有助于提升社會(huì)組織在公眾心目中的社會(huì)認(rèn)同，并防止發(fā)生偏離社會(huì)組織志愿宗旨的失靈現(xiàn)象。誠(chéng)信缺失的根源是誠(chéng)信意識(shí)的缺失，因此社會(huì)組織應(yīng)把樹立誠(chéng)信意識(shí)作為組織及組織成員的一項(xiàng)重要工作來對(duì)待[9]。由于社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，其良好的公益形象在人們心目中有著特殊的意義，因此維護(hù)自身良好的公益形象的理念應(yīng)滲透到社會(huì)組織日常的工作中去。公益形象摧毀容易建設(shè)難，社會(huì)組織一旦因發(fā)生失范現(xiàn)象而喪失公信力，往往需要花很大的力氣和很長(zhǎng)的時(shí)間才可能恢復(fù)，而且未必能恢復(fù)到原有的水平。因此，在城市社區(qū)社會(huì)組織的運(yùn)行過程中應(yīng)該始終堅(jiān)持以服務(wù)于社區(qū)居民的需要為宗旨，從而在公眾面前維持良好的自身形象,這有利于預(yù)防社會(huì)組織失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生，乃是解決信任困境的根本手段。

第三，增加運(yùn)營(yíng)的透明度。社會(huì)組織資金來源及其服務(wù)對(duì)象的特殊性，決定了其必須全方位地向社會(huì)公眾披露組織營(yíng)運(yùn)活動(dòng)的各種信息，其中，財(cái)務(wù)信息的披露尤為重要。社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展有賴于社會(huì)和公眾的支持，而要得到社會(huì)和公眾的支持，盡可能多地籌集資金、匯聚資源，就一定要有很高的社會(huì)公信度。提高組織運(yùn)營(yíng)的透明度，乃是社會(huì)組織的義務(wù)。社區(qū)社會(huì)組織及時(shí)披露組織的目標(biāo)，能夠讓更多的公眾了解社區(qū)組織，有利于激發(fā)社區(qū)居民的參與，擴(kuò)大資金募集來源。而公開組織的近期活動(dòng)等重大事項(xiàng)及內(nèi)容也有利于吸引更多的公眾注意力，對(duì)于組織影響力的提升無疑是十分有利的。

五、結(jié)語

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略任務(wù)，黨的十八屆五中全會(huì)又進(jìn)一步提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”的偉大戰(zhàn)略構(gòu)想。要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。而要構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局，就必須推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新[10]。社會(huì)治理體制創(chuàng)新追求的是積極治理，積極治理在理念、行動(dòng)、關(guān)系和內(nèi)容等方面與傳統(tǒng)的自上而下、依靠權(quán)力的管理有很大不同。社會(huì)組織有其服務(wù)型治理的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)社會(huì)組織活力是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要組成部分[11]。

本研究以深圳D社區(qū)為個(gè)案，回顧了城市社區(qū)社會(huì)組織從關(guān)系松散的草根型組織到關(guān)系緊密的集團(tuán)式組織的發(fā)展過程，分析了城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中所面臨的困境與對(duì)策。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局的偉大戰(zhàn)略實(shí)踐中，城市社區(qū)社會(huì)組織作為社會(huì)自治的主要功能載體，是我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的重要依托。消除城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，已成為進(jìn)一步激發(fā)城市社區(qū)社會(huì)組織活力，更有效地發(fā)揮城市社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)型治理的優(yōu)勢(shì)，深入推進(jìn)城市社區(qū)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的時(shí)代要求。

[1]劉真.我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展研究[D].中國(guó)海洋大學(xué)碩士論文，2009：1.

[2]新華社.全國(guó)經(jīng)民政部門依法登記的社會(huì)組織超66萬個(gè)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/.2016-05-01.

[3]王名，劉求實(shí).改革開放以來我國(guó)民間組織的發(fā)展及其社會(huì)基礎(chǔ)[J].公共行政評(píng)論，2009(3)：150-170.

[4]羅鸝鷗.我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展困境及其對(duì)策研究[D].湖南大學(xué)碩士論文，2010:5.

[5]石國(guó)亮.中國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)困境分析及啟示[J].社會(huì)科學(xué)研究，2011(5)：22-26.

[6]王鑫，周士榮.城市現(xiàn)代化進(jìn)程下的社區(qū)復(fù)興[J].理論觀察，2011(9)：37-43.

[7]嚴(yán)振書.現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及促進(jìn)思路[D].中央黨校博士論文，2009：91.

[8]俞可平.改善我國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境的若干思考[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2006(1)：4-10.

[9]張克非.公共關(guān)系學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007：34-42.

[10]陳成文，黃誠(chéng).論優(yōu)化制度環(huán)境與激發(fā)社會(huì)組織活力[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(1):50-56.

[11] 王思斌.積極治理視角下激發(fā)社會(huì)組織活力的制度創(chuàng)新分析[J]. 貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(1):44-49.

責(zé)任編輯彭國(guó)勝英文審校孟俊一

The Course, Difficulties and Countermeasures in the Development of Urban Community Social Organizations——A Case Study of D Community in Shenzhen

TONG Ling

(Xiangnan University, Chenzhou 423000, China)

In promoting the modernization of national management system and management ability, building the co-construction and sharing of the great strategic practice of social governance structure, urban community social organization, as the main function of the social autonomy carrier, is one of the important supports in China抯 urban community development. According to the case study results in Shenzhen抯 D community, urban community social organizations China has experienced from the relationship between loose type grassroots organization to close ties to the development. At present, such problems as unclear positions, insufficient funds, lack of talents, and crisis of confidence are the main problems of the urban community social organizations. The reason lies in the backward management concepts, lack of standardization, weak basis, consciousness is not strong and the imperfect supervision mechanism. In order to eliminate the problems of social organization抯 development, on the one hand, the government should strengthen social organization抯 external responsibility restraint mechanism;on the other hand, the social organizations need to optimize the internal management抯 mechanism.

Urban community; Social organization; Course; Difficulty; Countermeasure

2016-05-18

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“優(yōu)化制度環(huán)境與激發(fā)組織活力研究”(15BSH099)、湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市社區(qū)社會(huì)工作崗位設(shè)置研究”(13YBA299)、湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“城鎮(zhèn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展管理研究”(13C889)的階段性成果。

童翎(1983-)，女，漢族，湖南郴州人，湘南學(xué)院法學(xué)院講師。研究方向：社會(huì)工作與社會(huì)政策。

C916

A

1001-733X(2016)04-0043-09