余建榮　劉汝明　呂明亮（浙江省衢州市柯城區(qū)林業(yè)技術(shù)推廣中心324000）

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衢州市柯城區(qū)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀與保護對策

余建榮劉汝明呂明亮
（浙江省衢州市柯城區(qū)林業(yè)技術(shù)推廣中心324000）

通過對衢州市柯城區(qū)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀的調(diào)查，剖析公益林建設(shè)管理成效與存在的宣傳不夠、對其重要性認識不足，機構(gòu)不健全、管理不到位，樹種單一化、林分質(zhì)量差、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，并提出通過營林措施提高公益林的林分質(zhì)量、建立更加完備的森林生態(tài)效益補償機制、探索公益林非木質(zhì)化、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等公益林管理保護對策。

公益林；管理；保護；對策

公益林是林業(yè)分類經(jīng)營中按森林多功能利用原則劃分的一個大類，以保護和改善人類生存環(huán)境，維護生態(tài)平衡，保護生物多樣性和國土安全等滿足人類社會的生態(tài)需求為主體功能的森林、林地、林木［1］。公益林把生態(tài)效益和社會效益放在首位，以滿足自然生態(tài)需求和社會生態(tài)需求為主體功能，為人類賴以生存的環(huán)境提供生態(tài)屏障為目的。培育近自然的、健康穩(wěn)定、能持續(xù)發(fā)揮多種生態(tài)效益的森林，遵循自然規(guī)律，用科學(xué)原理指導(dǎo)公益林建設(shè)，用科學(xué)方法促進公益林健康發(fā)展，是當(dāng)下公益林建設(shè)管理的主要目標(biāo)。本文以衢州市柯城區(qū)為例，對公益林的建設(shè)、管理現(xiàn)狀及存在問題深入分析，提出若干經(jīng)營管理對策。

1　柯城區(qū)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀

柯城區(qū)位于浙江西部、錢塘江上游、衢州市中心區(qū)域，E 118°40＇57＂-118°56＇37＂，N 28°48＇29＂-29°11＇36＂，西接常山縣，南臨江山市，東、北面與衢江區(qū)相鄰。全區(qū)國土總面積60544.33hm2，其中林業(yè)用地面積46520.27hm2，占總面積的76.84%；森林覆蓋率73.7%。自然條件優(yōu)越，植物類型多樣，植物資源豐富，林區(qū)植被類型為杉木、馬尾松、竹林以及由麻櫟、楓香、木荷、青岡等組成的闊葉林，其中以針葉林為主。

1.1面積與分布

柯城區(qū)現(xiàn)有省級以上公益林面積14041.93hm2，公益林小班1845個，占全區(qū)林業(yè)用地面積的30.18%，涉及航埠、石梁等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街的99個村，主要分布在衢江支流石梁溪、廟源溪兩岸，水庫等水源保護區(qū)，國道、省道、高速公路沿線等重要交通干線兩側(cè)。

表1　柯城區(qū)公益林按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布

1.2資源結(jié)構(gòu)

1.2.1事權(quán)等級

按事權(quán)等級分為國家級公益林和省級公益林，其中國家級公益林2224.06 hm2，占15.84%；省級公益林11817.87hm2，占84.16%。

1.2.2生態(tài)區(qū)位

國家級公益林生態(tài)區(qū)位全部為試點地區(qū)，省級公益林生態(tài)區(qū)位中以主要河流源頭及兩岸、連片闊葉或針闊混交林、飲用水源保護地、大中型水庫湖泊等為主。

表2　柯城區(qū)公益林按生態(tài)區(qū)位分布

1.2.3功能類型

公益林按主導(dǎo)功能類型分為防護林和特種用途林2個一級林種。其中防護林為主，以涵養(yǎng)水源、改善水文狀況、調(diào)節(jié)區(qū)域水分循環(huán)，防止河流、湖泊、水庫淤塞，以及保護飲用水水源為主要目的的水源涵養(yǎng)林13389.00hm2，占95.35%；以減少地表徑流、防止水土流失、保持土地肥力為主要目的的水土保持林620.13hm2，占4.42%；特種用途林中風(fēng)景林32.80hm2，占0.23%。

1.2.4森林類型

經(jīng)10多年的建設(shè)管理，公益林區(qū)森林群落類型和樹種結(jié)構(gòu)改善明顯，闊葉林和針闊混交林的比重上升，但以松、杉為主的針葉林比重仍偏高，其中：闊葉林面積5941.13hm2，占42.31%；針闊混交林面積1378.73hm2，占9.82%；針葉林面積5733hm2，占40.83%；竹林面積419.67hm2，占2.99%；灌木林面積71.33hm2，占0.51%；其他類型498.07hm2，占3.55%。

1.2.5郁閉度

林分郁閉度＜0.5的面積3102.87hm2，占22.09%；郁閉度0.5-0.69的面積4757.2hm2，占33.88%；郁閉度≥0.7的面積6181.87hm2，占44.03%。

1.2.6齡組

以幼、中齡林為主。其中，幼齡林面積8699.33hm2，占61.95%；中齡林面積2225.33hm2，占15.85%；近熟林以上林分僅為2640.2hm2，占18.8%。

表3　柯城區(qū)公益林按功能類型、森林類型等分布

1.3補償機制

柯城區(qū)森林生態(tài)效益補償機制建立于2004年，由中央、省、地方財政分別安排一定比例的專項資金，給公益林投資經(jīng)營者及管護人員一定的經(jīng)濟補償。從2004-2015年，補償標(biāo)準(zhǔn)由120元/（hm2·a）提高到了450元/ （hm2·a），其中損失性補償由75元/（hm2·a）提高到了390元/（hm2·a）。2004-2015年，柯城區(qū)共籌集森林生態(tài)效益補償資金3930.79萬元，其中直補公益林投資經(jīng)營者的損失性補償資金2856.27萬元，受益林農(nóng)超過10000戶。

表4　歷年公益林補償標(biāo)準(zhǔn)

1.4效益狀況

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)14041.93hm2公益林，每年吸收二氧化碳16.49萬噸，植被固碳3.38萬噸，釋放氧氣9.05萬噸，調(diào)蓄水量0.5億噸，減少土壤流失量50萬噸，積累營養(yǎng)物質(zhì)0.04萬噸，累計發(fā)揮森林生態(tài)效益達10.42億元［2］，相當(dāng)于2012年全區(qū)當(dāng)年GDP總量的9.5%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的78.9%。公益林政策的實施，大大改善了生態(tài)環(huán)境，促使資源增長迅速，林分結(jié)構(gòu)改善明顯，已經(jīng)初步形成集水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、生態(tài)景觀等多功能于一體的森林生態(tài)安全保障體系，既為山區(qū)提供了清新優(yōu)美、舒適優(yōu)雅的宜居環(huán)境，又促進了森林休閑旅游業(yè)的發(fā)展，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)、社會效益顯著。

2　公益林建設(shè)管理存在的問題

2.1宣傳不夠，對其重要性認識不足

公益林建設(shè)是以發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益為主的一項公益事業(yè)，建設(shè)歷史不過10多年時間，畢竟還是新生事物，宣傳上還不夠，導(dǎo)致干部群眾對公益林的重要性認識不足，尤其是現(xiàn)行公益林補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，又限制公益林的商業(yè)性采伐，林農(nóng)經(jīng)營公益林無法從中得到多少經(jīng)濟效益，認為公益林劃的多虧的多，而且沒有處置權(quán)和收益權(quán)，使林農(nóng)對參與公益林建設(shè)的熱情不一，導(dǎo)致部分重要生態(tài)區(qū)位的山林沒有劃入公益林。

2.2機構(gòu)不健全，管理不到位

公益林建設(shè)管理機構(gòu)不健全，區(qū)、鄉(xiāng)兩級沒有成立專門的管理機構(gòu)，只靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站來管護，人員少、資金緊，無法形成合力，加上人們對公益林建設(shè)的意義理解不夠透徹，少數(shù)人與生態(tài)保護主旋律唱反調(diào)，為了眼前利益，亂砍濫伐甚至盜伐公益林，違法占用林地和毀林開墾現(xiàn)象時有發(fā)生，人為活動較頻繁的公益林區(qū)火災(zāi)隱患大，亂捕濫獵野生動物等問題仍然突出，生物多樣性受到嚴重威脅。

2.3樹種單一化，林分質(zhì)量差

由表3可知，柯城區(qū)公益林以松木、杉木為主要樹種的針葉林比例超過了40%，樹種單一，病蟲害侵害嚴重，難以形成喬灌草復(fù)層結(jié)構(gòu)，林分質(zhì)量差，防護效益低下。此外，公益林的齡組結(jié)構(gòu)也不合理［3］，幼、中齡林比重偏大，接近80%，成熟林所占比例不高。

2.4補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

自2004年建立森林生態(tài)效益補償基金制度以來，損失性補償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，幾乎每兩年一增，從2004年的75元/（hm2·a）提高了目前的390元/（hm2·a），平均增幅超過10%。但經(jīng)營公益林所得到的補償遠遠低于木材生長的經(jīng)濟價值，遠不能彌補公益林限制采伐所造成的實際損失，而且當(dāng)前的補償僅僅是對林農(nóng)經(jīng)濟損失的部分補償，并沒有達到因公益林發(fā)揮巨大生態(tài)效益給予林農(nóng)的效益補償。

3　管理與保護對策

3.1加大公益林建設(shè)的宣傳力度

公益林建設(shè)是一項造福于民、功在當(dāng)代、利在千秋的德政工程，要把黨和政府的這項惠民政策深入宣傳到戶、到人，讓群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)。一是要開展多方位宣傳，通過報刊、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等媒體、印發(fā)宣傳資料等形式，廣泛宣傳建設(shè)和保護公益林的重要意義，讓社會各界和林農(nóng)知曉公益林建設(shè)事關(guān)生存與發(fā)展，保護公益林就是保護綠水青山，尤其是部分重要生態(tài)區(qū)位山林的經(jīng)營者，要鼓勵他們積極支持和參與公益林建設(shè)；二是建立和完善公示制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等地設(shè)立各類宣傳牌，完善公益林陽光工程網(wǎng)，將公益林范圍、面積、補助標(biāo)準(zhǔn)、管護責(zé)任人、責(zé)任和義務(wù)等信息在實地和網(wǎng)絡(luò)公布，增加執(zhí)行政策的透明度，做到“公開、公平、公正”和“均山、均權(quán)、均利”，接受群眾的監(jiān)督。

3.2通過營林措施提高公益林的林分質(zhì)量

柯城區(qū)公益林呈現(xiàn)針葉樹種單一、齡林結(jié)構(gòu)不合理、林分質(zhì)量不高等特點，要通過“改”、“造”、“補”、“扶”、“封”等措施［4］，營造生物多樣性豐富，抵御病蟲害能力強，能有效控制水土流失、改善生態(tài)環(huán)境，喬、灌、草相結(jié)合，多樹種、多層次、異齡化、密度合理的復(fù)合型林分結(jié)構(gòu)?！案摹保簩ΜF(xiàn)有的針葉純林，通過逐步改造使其形成生態(tài)防護效益較好的復(fù)層異齡針闊混交林；“造”：對公益林內(nèi)的宜林地，選擇種植適宜的鄉(xiāng)土樹種、彩葉樹種、珍貴樹種，逐步實現(xiàn)公益林區(qū)景觀化、珍貴化；“補”：在灌木林地、疏林地內(nèi)，選擇適宜的鄉(xiāng)土樹種進行補植；“扶”：對于生長勢弱、抗逆性差、防護功能不高的幼、中齡林，及時開展割灌、除草等森林撫育；“封”：對郁閉度合理的闊葉林和針闊混交林采取全封形式，禁止一切的生產(chǎn)性采伐。

3.3加大資金投入，建立更加完備的森林生態(tài)效益補償機制

加大資金投入，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立和完善森林生態(tài)效益補償制度，是加強公益林建設(shè)迫在眉睫的工作。以營造人工杉木林為例，浙江省2013年喬木林單位面積蓄積量63.68m3/hm2，目前木材市場價格原木1000元/m3，每hm2產(chǎn)值63680元，以25a為一個輪伐期計，產(chǎn)值2547元/（hm2·a），是2015年損失性補償標(biāo)準(zhǔn)的6.53倍。數(shù)據(jù)顯示，公益林建設(shè)給林農(nóng)帶來了不小的經(jīng)濟損失，提高補償標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟狀況及林地使用價值，建議公益林補償標(biāo)準(zhǔn)提高到1200-1500元/ （hm2·a），并逐步提高，最終實現(xiàn)補償資金與林地使用價值達到基本平衡。

目前，森林生態(tài)效益補償資金全部為財政投入，市場、社會幾乎零參與。要建立更加完備的森林生態(tài)效益補償機制，按照公益林“誰受益誰補償”的基本原則，多渠道籌集補償基金，真正建立政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與的生態(tài)補償機制。一是嘗試建立江河下游地區(qū)對上游地區(qū)的森林生態(tài)效益補償機制，江河下游的縣（市、區(qū)）人民政府安排一定的資金用于上游地區(qū)的森林生態(tài)效益補償；二是探索建立受益單位合理承擔(dān)的補償機制，建議從飲用水資源費、以森林景觀為主要旅游景點的旅游經(jīng)營收入等收入資金中，抽取一定比例的資金納入森林生態(tài)效益補償基金；探索開征生態(tài)稅，向所有因其生產(chǎn)和消費造成外部環(huán)境污染的企業(yè)征收生態(tài)稅，為森林生態(tài)效益補償提供長期穩(wěn)定的資金來源；四是積極探索公益林的分類補償機制，根據(jù)公益林生態(tài)區(qū)位的重要性、林分質(zhì)量的優(yōu)劣等指標(biāo)進行分類補償。

3.4加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊違法犯罪行為

加強公益林林區(qū)內(nèi)森林資源的保護與管理，加大執(zhí)法力度，對于公益林林區(qū)內(nèi)發(fā)生的亂砍濫伐林木、破壞野生動植物資源、違法征占用林地等行為，依法予以嚴厲打擊。

3.5創(chuàng)新經(jīng)營機制，探索公益林非木質(zhì)化、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路

10多年的公益林建設(shè)，生態(tài)效益和社會效益凸顯，但經(jīng)濟效益發(fā)展明顯滯后。本著加強保護、合理利用、效益多種的原則，公益林的保護管理要逐步從粗放管護向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，做到生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合、森林資源保護與合理開發(fā)利用緊密結(jié)合，根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要程度等指標(biāo)，完善公益林管護體系和經(jīng)營方式，變單一管護為多種形式管理、變粗放管理為科學(xué)經(jīng)營，在不影響生態(tài)功能的前提下，鼓勵林農(nóng)積極開展生態(tài)旅游、森林蔬菜、森林花卉，林下套種藥材、食用菌，野生動植物馴養(yǎng)、特色經(jīng)濟林等生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷開發(fā)利用非木質(zhì)林副產(chǎn)品，探索公益林生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，增加公益林的自我補償能力，調(diào)動林農(nóng)經(jīng)營公益林的積極性。

［1］史金山，金正律.淺談公益林管理及森林分類經(jīng)營［J］.中小企業(yè)管理與科技，2010，（30）：241-242.

［2］衢州市柯城區(qū)林業(yè)局.2012年柯城區(qū)生態(tài)公益林效益公報［R］.2012.

［3］金攀，應(yīng)尚蛟，應(yīng)光明，等.浙江省永康市生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展對策的研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（34）：16670.

［4］文秋城，馬志前.衡東縣生態(tài)公益林建設(shè)與管理現(xiàn)狀與對策［J］.湖南林業(yè)科技，2010，37（5）：83.

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