文/本刊記者 秦 龍

尋蹤地方債

文/本刊記者 秦 龍

我國目前還沒有專門的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數(shù)量無從知道，負(fù)債規(guī)模難以統(tǒng)計(jì)。

因?yàn)檫@部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個未知數(shù)，加劇了人們對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

在中國債務(wù)問題中，地方債務(wù)問題是關(guān)注的焦點(diǎn)。中國社會科學(xué)院學(xué)部委員李揚(yáng)6月15日在國新辦政策吹風(fēng)會上指出，2015年末納入預(yù)算管理政府債務(wù)是26.66萬億元，占GDP比重為39.4%，其中地方政府債務(wù)16萬億元。

存在危機(jī)？

在中國債務(wù)問題中，地方債務(wù)是關(guān)注的焦點(diǎn)，今年5月26日，財(cái)政部首次披露了2015年地方政府債務(wù)率：目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。以國際通用的債務(wù)率指標(biāo)衡量，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行警戒值。可以說，對于我國地方債務(wù)情況，財(cái)政部持樂觀態(tài)度。中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員張德勇在接受本刊采訪時也發(fā)表了同樣的觀點(diǎn)，“中國地方政府的債務(wù)處在可控范圍內(nèi)，短期內(nèi)不會出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)?！?/p>

“地方債總體上很安全，還沒有感受到風(fēng)險(xiǎn)。通過指標(biāo)來看，89.2%的負(fù)債率也在國際警戒線之下。如果說存在風(fēng)險(xiǎn)，也是個別地方的問題?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院副院長王朝才在接受記者采訪時表示，“個別地方的風(fēng)險(xiǎn)，就如同企業(yè)發(fā)展一樣，個別企業(yè)存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很正常?！?/p>

“國家對地方債已經(jīng)有所控制，地方債發(fā)行的不確定性已經(jīng)減少。同時風(fēng)險(xiǎn)防范措施也是有的，比如局部地方暫時償還不了將到期的債券，通過置換成中長期貸款，來防范風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化。一些地方融資平臺的債務(wù)，置換成政府的中長期債券。對于銀行來說，收回現(xiàn)金和收回政府的中長期債券都是一樣的?！蓖醭疟硎?。

那么中國地方債務(wù)到底有多少？國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝今年表示，估計(jì)目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元；財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠最近透露，地方政府負(fù)債估計(jì)超過20萬億元。

不同的數(shù)字說明地方債統(tǒng)計(jì)的難度。據(jù)了解，我國目前還沒有專門的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。同時，各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數(shù)量無從知道，負(fù)債規(guī)模也就難以統(tǒng)計(jì)。正因?yàn)檫@部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個未知數(shù)，也加劇了人們對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

從何而來？

張德勇認(rèn)為，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因是多重的，“一是體制原因，財(cái)力層層向上集中，地方基層財(cái)力越來越少；二是經(jīng)濟(jì)原因，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來，我國實(shí)行了較為寬松的財(cái)政政策，從而促進(jìn)了大量的融資。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，一些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就顯現(xiàn)出來了；還有個管理的原因，比如有多個債務(wù)管理部門，債務(wù)情況復(fù)雜。

據(jù)悉，在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以前，長期以來中央政府債務(wù)占GDP比率一直維持在20%左右，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的60%警戒線?！额A(yù)算法》規(guī)定地方政府不能直接舉債，因此地方政府債務(wù)也局限于養(yǎng)老金缺口、對地方國有企業(yè)的隱含擔(dān)保等或有債務(wù)。債務(wù)負(fù)擔(dān)與其他新興市場國家相比相對較輕。

財(cái)政部部長樓繼偉表示，財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，分門別類，先制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢。

2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)改變了這一切。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面沖擊，中國政府出臺了4萬億的財(cái)政刺激方案。但中央財(cái)政只出1.18萬億，剩下部分由地方財(cái)政來出。在分稅制框架下，地方政府的預(yù)算收入與支出本身就不能匹配，必須靠中央轉(zhuǎn)移支付與土地出讓金才能最終平衡。

中央政府對于地方政府財(cái)政撥款不能滿足地方建設(shè)發(fā)展的需要，所以地方建設(shè)很多還是依靠地方財(cái)政支撐?！暗胤秸杖氲臏p少，為了獲取足夠的資金以融通龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，地方政府開始大規(guī)模使用地方融資平臺融資?！睒I(yè)內(nèi)專家說，地方政府以土地、基礎(chǔ)設(shè)施、地方國企股權(quán)等資產(chǎn)作為資本金注入融資平臺，再由融資平臺向商業(yè)銀行申請貸款，最終將募集資金用作基礎(chǔ)設(shè)施投資。

中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國際投資研究室主任張明表示，地方政府債務(wù)高企本身并不是問題，問題在于，地方政府未來是否有能力為這些債務(wù)還本付息。中國的獨(dú)特問題在于，地方政府、融資平臺與商業(yè)銀行三者之間形成了錯綜復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，而這一關(guān)聯(lián)能否持續(xù)，關(guān)鍵取決于房地產(chǎn)市場是繁榮還是衰退。

“一方面，無論是融資平臺的資本金還是抵押品，基本上都是地方政府劃撥的土地；另一方面，地方政府對融資平臺提供的隱性擔(dān)保，很大程度上又是以未來的土地出讓金收入作為支撐的?！睆埫鞣治?。

可以說，如果中國房地產(chǎn)市場繁榮、房價(jià)一路上漲，則地方融資平臺能夠輕松地還本付息、地方政府的財(cái)政收入充裕、商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表非常健康，而如果中國房地產(chǎn)市場開始向下調(diào)整，則地方融資平臺、地方政府與商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)有可能就會爆發(fā)。

據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，未來3年將有超過35%的地方性債務(wù)到期，屆時各地能否都按時還債還不一定。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授郭田勇指出，各個地方政府債務(wù)償還能力并不一樣。中國財(cái)政科學(xué)研究院原院長賈康稱，目前來看，債務(wù)規(guī)?？偭咳栽诎踩珔^(qū)，但需防范某些局部地區(qū)和具體項(xiàng)目出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

今年5月26日，財(cái)政部首次披露了2015年地方政府債務(wù)率：目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。以國際通用的債務(wù)率指標(biāo)衡量，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行警戒值。

如何解決？

如何解決地方債務(wù)問題？業(yè)內(nèi)專家指出，一方面要采取措施消化舊債，遏制住風(fēng)險(xiǎn)；另一方面要建立新制度，控制新債規(guī)模。財(cái)政部部長樓繼偉表示，財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，分門別類，先制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢。

對于消化舊債，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)認(rèn)為，要理順市場機(jī)制，把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)搞活，通過經(jīng)濟(jì)效益的改善贏得未來還債的空間。云南省政府明確表態(tài)，及時補(bǔ)充償債準(zhǔn)備金，有效應(yīng)對償債壓力。逐步建立債權(quán)債務(wù)人對賬機(jī)制，改進(jìn)完善地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加快建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效防范和降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部世界經(jīng)濟(jì)研究室副研究員張茉楠對記者建議說，應(yīng)設(shè)立政府逾期債務(wù)清償風(fēng)險(xiǎn)基金，為未來發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備。

對于控制新債規(guī)模，專家認(rèn)為，各級政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，通過抑制投資過熱來有效控制地方政府的舉債規(guī)模。同時，要嚴(yán)格發(fā)債主體資格審查，規(guī)范發(fā)債程序，強(qiáng)化償債責(zé)任等。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，舉新債不能再用以前向銀行借錢的老做法，可以通過債券市場對地方政府的融資形成市場約束機(jī)制。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧說，讓地方政府自己作為債券發(fā)行人直接面對市場，使其在發(fā)行、管理、償債等環(huán)節(jié)上均處于主體地位，在債務(wù)管理上擁有了更多自主權(quán)，同時要強(qiáng)化地方政府的償債主體意識。

張德勇提出了自己詳細(xì)的解決方案：第一，進(jìn)一步明確地方政府的舉債范疇。除了地方政府債券，應(yīng)考慮將地方政府投資入股的實(shí)體機(jī)構(gòu)的債務(wù)融資活動需納入地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的視野，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的預(yù)算外債務(wù)融資行為。第二，健全地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控響應(yīng)機(jī)制。對于采取變通方式繞開法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定而新出現(xiàn)的債務(wù)融資行為，應(yīng)及時辨別確認(rèn)是否可導(dǎo)致潛在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施將風(fēng)險(xiǎn)化解到最低限度。第三，進(jìn)一步明確各級政府在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控上的權(quán)責(zé)。按照激勵相容的原則，中央與地方在地方債務(wù)管理中的權(quán)限劃分應(yīng)有明確具體的規(guī)定，避免在長期博弈中形成道德風(fēng)險(xiǎn)，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)層層上移，最后不得不由中央財(cái)政兜底。第四，重視PPP項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)基金所形成的潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在推廣PPP項(xiàng)目、建立產(chǎn)業(yè)基金時，應(yīng)本著實(shí)際需要的原則，量力而行，切莫寄望其成為減輕短期地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的主要工具，否則很可能是未來地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的引爆源。

“管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然是關(guān)鍵，等到問題出現(xiàn)時再去解決問題往往要耗費(fèi)更大的成”他總結(jié)說。

焦點(diǎn)在哪？

地方融資平臺一直是地方債務(wù)問題的焦點(diǎn)。2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文件），在關(guān)于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制方面，43號文件給出的一個重要思路是：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。當(dāng)時有分析人士稱，這將使融資平臺逐漸成為歷史。

不過，為拓展地方融資方式，PPP模式開始備受關(guān)注。PPP模式作為融資平臺的轉(zhuǎn)型后的新的模式，按照43號文件的說法，要推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP 模式）。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。

可以說，從43號文件開始，政府就明確了積極推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營當(dāng)中。

2016年1月11日財(cái)政部發(fā)布《對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》225號文，合理確定地方政府債務(wù)總限額，對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理?！兑庖姟贩Q，一是要切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理；二是建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；三是妥善處理存量債務(wù)。

“對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理是債務(wù)納入預(yù)算管理很重要的一個步驟和內(nèi)容。余額管理實(shí)際上就是從宏觀角度來全面掌握余額規(guī)模，再配合結(jié)構(gòu)管理更好地化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！敝袊缈圃贺?cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員蔣震認(rèn)為。

從此次《意見》全文可以看出，《意見》又一次提出了取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。

在民生固收研究員李奇霖、李云霏看來，一再著重指出取消融資平臺公司的政府融資職能，鼓勵有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政企PPP、政府購買服務(wù)等措施予以支持。這就意味著空殼類融資平臺將加速關(guān)閉，具備現(xiàn)金流創(chuàng)造能力的融資平臺繼續(xù)作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要投資主體，但投資方式規(guī)范為PPP或者政府購買服務(wù)。

作為政府重要融資渠道，融資平臺的轉(zhuǎn)型之路似乎并不容易，從新業(yè)務(wù)探索到PPP模式的滲透，在這些嘗試中，融資平臺的功能并未發(fā)生質(zhì)的變化。

PPP模式已經(jīng)推出幾年，但至今仍然是雷聲大雨點(diǎn)小，PPP模式雖然可以減輕政府舉債壓力，不過這涉及地方政府與社會資本在利益上的權(quán)衡、法律等問題。張德勇表示，PPP模式要實(shí)現(xiàn)快速大規(guī)模推廣在短期內(nèi)難度依然存在。

PPP模式已經(jīng)推出幾年，但至今仍然是雷聲大雨點(diǎn)小。

北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，中央政府本輪推行PPP模式的目的之一，是充分發(fā)揮社會資本的積極性，并形成對地方政府的約束，地方政府和社會資本是平等的契約關(guān)系，而本級政府的融資平臺則起不到這樣的作用?！叭绻推脚_公司之間不能劃清界限，也就意味著與地方政府簽訂的協(xié)議基本等于自己跟自己簽協(xié)議?！苯鹩老檎f。

據(jù)悉，目前一些政府融資平臺開始以政府購買服務(wù)的方式，繼續(xù)為政府提供融資服務(wù)。融資平臺和政府關(guān)系的再次交叉，或?qū)槲磥碚畟鶆?wù)的增加帶來隱患。不過，隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，以PPP為代表的政府購買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

解決方向？

地方政府發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，以長期債務(wù)換短期債務(wù)把債務(wù)償還往后推，緩解了地方政府的債務(wù)壓力。據(jù)Wind資訊統(tǒng)計(jì)，截至5月24日，地方債發(fā)行量已達(dá)2.28萬億元，接近全年發(fā)行量的38%，其中置換債券占94%，新增債券占6%。

今年前四個月地方債發(fā)行量也明顯增加。央行數(shù)據(jù)顯示，今年3月地方債發(fā)行規(guī)模為7800億元，較去年單月最高發(fā)行量高出200億元。4月發(fā)行規(guī)模高達(dá)1.1萬億元，較3月發(fā)行量高出3200億元。

進(jìn)入二季度，地方債發(fā)行明顯提速。截至目前，已有四川、江蘇、遼寧等在內(nèi)的近30個省市發(fā)行了地方政府債，且大部分集中在4月之后發(fā)行。

中信建投宏觀與固定收益研究機(jī)構(gòu)報(bào)告顯示，截至2015年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)約15.63萬億元，較2013年6月底增加5萬億元。其中，江蘇負(fù)債額最高，達(dá)到1.1萬億元；西藏最少，僅9億元；省均負(fù)債5042億元，江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧、貴州、四川、北京、云南、上海、河北、內(nèi)蒙古、安徽、山西債務(wù)存量高于全國平均水平（排名按存量降序）。多數(shù)省份存量政府債務(wù)均有所增長，僅湖北、重慶小幅下降。2015年底存量政府債務(wù)較2013 年6月底增長48%。債務(wù)增幅突出地區(qū)中西部、東北部主要由于債務(wù)基數(shù)較低，但山東、貴州等省份債務(wù)基數(shù)高增量大特點(diǎn)突出。

責(zé)任編輯/藍(lán)玉才