吳可人

王阿姨的城市夢

吳可人

王阿姨已經(jīng)在我家做鐘點工5年了。王阿姨老家在重慶市忠縣山區(qū)農(nóng)村，來杭州打工10余年。她非常勤快，目前同時為5戶人家做鐘點工，月收入8000元。

這兩天王阿姨正忙著搬住處。因為之前長期租住的城西某小區(qū)地下車庫被列入杭州迎接G20峰會市容整治范圍，她無奈搬到倉前某小區(qū)一間群租房。搬家后，王阿姨每月房租支出從650元增至1100元；出工單程耗時從20分鐘延長到1小時左右。受此影響每天不得不少做2小時鐘點工，月收入減少1000元。

沿海城市似乎不歡迎外來務(wù)工者，城市發(fā)展中常常以犧牲他們的利益為代價。粗略估計，搬家造成王阿姨的辛苦錢縮水近1/5。對此，王阿姨很無奈地表示，“租金貴了，地方遠(yuǎn)了，在杭州打工越來越累，有時候真想一覺睡著，不要醒來?！蓖醢⒁痰脑挼莱隽送鈦韯?wù)工人員在杭州生活的辛酸。在杭州安居樂業(yè)，成為大量外來務(wù)工人員遙不可及的夢想。

王阿姨的故事，典型反映了當(dāng)前沿海城市普遍面臨的“偽城市化”難題。大量工作和居住在沿海城市的中西部農(nóng)村戶籍者，大多數(shù)處于“偽城市化”狀態(tài)，面臨社會保障、社會服務(wù)、勞動保障覆蓋的空白，不能獲得住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等福利待遇。中國社會科學(xué)院副院長蔡昉指出，城市中外來務(wù)工人員及其家屬的社會保障覆蓋水平大約僅為城市戶籍人口的1/10。戶籍制度是阻礙外來人口城市化的絆腳石，非加快改革、務(wù)求實效不可。

戶籍制度改革必須堅持的理念，是尊重每個人自由選擇戶籍地的權(quán)利

長期來，我國城市化的一個理念是“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！??！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》甚至具體對5檔人口規(guī)模的城市提出吸納人口落戶截然不同的導(dǎo)向。2016年2月新出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，即便再次明確提出要進(jìn)一步放寬農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口的落戶限制，卻也再一次將超大、特大城市排除在外。這種情形，就好比規(guī)定年銷售300萬元以下規(guī)模的企業(yè)可以無限制增長，像蘋果公司這樣的大企業(yè)必須限制發(fā)展。而事實上，這種計劃經(jīng)濟(jì)的思維，與世界發(fā)展客觀規(guī)律，以及中國現(xiàn)實趨勢顯然是背道而馳的。

人口向沿海地區(qū)、向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，是一個難以扭轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律。世界大都市圈人口變化趨勢均證實了這一觀點。以日本東京、大阪及名古屋三大都市圈在內(nèi)的最活躍的太平洋沿岸地區(qū)（含埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣、岐阜縣、愛知縣、京都府、大阪府和兵庫縣）的人口集聚水平及變化趨勢為例，1920-2014年，上述地區(qū)人口從占全日本的30.4%上升至49.1%，上升了18.7個百分點。尤其是東京都市圈，人口集聚至今仍在持續(xù)，且速度并未有所放慢。但是，包括浙江省在內(nèi)的長三角地區(qū)人口集聚水平正在出現(xiàn)下降。浙江省1859年人口占全國比重高達(dá)7.1%，2010年“六普”時的比重為4.1%，至2014年降至4.0%。

需要正視大城市遠(yuǎn)比中小城市更有效率的客觀事實。有學(xué)者研究表明，與中小城鎮(zhèn)相比，發(fā)展大城市的成本更低。超過100萬人口的城市化綜合成本，是人口少于10萬以下的小城市的1/6到1/8，即小城鎮(zhèn)每吸納一個人所付出的成本，如果同樣投入到人口超過100萬以上的大城市，則可吸納6-8個人。需認(rèn)識到，限制超、特大城市落戶以達(dá)到所謂緩解城市病的些微作用，恐難抵城市化效率整體下降的負(fù)面影響。

戶籍制度改革必須解決的問題，是誰來為戶籍轉(zhuǎn)移的成本買單

當(dāng)前，外來人口在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)特別是超、特大城市，普遍遭遇落戶難。一方面，這些地區(qū)的地方政府面臨外來務(wù)工人員落戶的巨大財政壓力。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，浙江外來人口多達(dá)1182萬人，占全部常住人口的21.7%。雖然浙江較富，但約有20%的財政收入需要上繳。至少就當(dāng)前而言，浙江較難為外來人口提供與省內(nèi)戶籍人口一樣的公共服務(wù)。另一方面，這些地區(qū)外來務(wù)工人員長期供大于求，因而缺少討價還價能力。地方政府長期來以不包含公共服務(wù)及社會福利的價格，取得外來務(wù)工人員的勞動。換言之，只要城市還能解決勞動力問題，地方政府就不太可能主動給予外來務(wù)工人員以當(dāng)?shù)貞艏?/p>

若中央政府不站在全局的角度思考問題、給予流動人口基本權(quán)益保障，而地方政府又不能或不愿為外來人口基本社保和基本公共服務(wù)買單，那么實現(xiàn)每個人自由選擇戶籍地基本上是空談。戶籍與子女上學(xué)和高考直接掛鉤的制度“死而不僵”就是一個佐證。2014年以來北京實施嚴(yán)厲限制外來人口子女上學(xué)的政策，小學(xué)初中入學(xué)門檻陡然提高，普通高中將外來人口基本拒之門外。對于外來人口高達(dá)40%的北京而言，這樣的政策無疑帶來大量“妻離子散”的社會問題。

要爭取由中央層面統(tǒng)籌解決外來人口凈流入地區(qū)的人口落戶及基本公共服務(wù)供給。加快開展全國人口流動的相關(guān)研究，制定符合人口向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集聚基本規(guī)律的全國人口分布規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，從全國層面建立跨省、跨區(qū)域吸納流動人口數(shù)量與增加用地指標(biāo)、生均教育經(jīng)費、生態(tài)補償、轉(zhuǎn)移支付等指標(biāo)相互掛鉤的政策，探索將全民基礎(chǔ)性社會保障由中央財政統(tǒng)籌管理的體制機制，加快消除沿海地區(qū)，特別是長三角、珠三角、京津冀等外來人口凈流入?。ㄊ校?，在推進(jìn)戶籍及社保改革等方面的財政壓力和思想顧慮。

戶籍制度改革應(yīng)該采取的手段，是堅持以市場化方式推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素平等交換、高效集約利用

建議以農(nóng)村土地管理制度改革為突破口，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利和土地財產(chǎn)處置權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化和城鄉(xiāng)要素平等交換的改革。深入開展農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村宅基地用益物權(quán)保障機制；深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制。讓農(nóng)民在老家不動資產(chǎn)變成進(jìn)城的活資產(chǎn)，讓農(nóng)民進(jìn)城更有保障、更有尊嚴(yán)、更有效率。

對于發(fā)達(dá)地區(qū)如浙江沿海縣（市、區(qū)）的農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和待遇進(jìn)城落戶的，可不必采取當(dāng)前盛行的“農(nóng)村權(quán)益可保留、城市福利待遇可享受”的優(yōu)惠政策積極吸引其到城市落戶；而是要讓這部分農(nóng)民，即便選擇繼續(xù)留在農(nóng)村，也能生活得更好。畢竟，戶改的基本前提是“尊重每個人自由選擇戶籍地的權(quán)利”。浙江一些農(nóng)村享有的公共服務(wù)并不少于城市，諸如醫(yī)保、養(yǎng)老等都在加快與城里接軌，更重要的是農(nóng)民享有的集體資產(chǎn)價值不斷上升，其具有使用權(quán)的小塊承包地已是一個“香餑餑”。正是基于進(jìn)城落戶很可能減少甚至取消農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)利和土地財產(chǎn)處置權(quán)的顧慮，浙江一些農(nóng)民現(xiàn)在已不甚看重城市戶口。

戶籍制度改革的目標(biāo)，是真正實現(xiàn)讓全體居民“用腳投票”。強化市場機制下的自發(fā)城市化，推動生活成本、就業(yè)壓力通過市場傳導(dǎo)，形成個體理性下的最佳城市化。同時，要按照人口集聚的規(guī)律，優(yōu)化大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施資源配置。2016年1月1日起施行的《居住證暫行條例》，讓落戶特大城市多了一線希望。《條例》明確規(guī)定，在上海領(lǐng)取7年居住證可申請辦理上海戶籍。期待戶籍制度關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐進(jìn)一步加快。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革研究所