付曉英++周緣
城鎮(zhèn)化進程與耕地、農(nóng)田保護之間存在著先天矛盾,而土地利用規(guī)劃綱要調(diào)整方案的出臺是針對現(xiàn)實矛盾做出的重要調(diào)整。
今年6月底,經(jīng)國務(wù)院同意,國土資源部會同相關(guān)部門組織編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020)調(diào)整方案》印發(fā)實施,對全國及各?。▍^(qū)、市)耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標進行調(diào)整,并對土地利用結(jié)構(gòu)和布局進行優(yōu)化。
《調(diào)整方案》要求堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。在耕地調(diào)整方面,按照堅守18億畝耕地保護紅線,確保實有耕地數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量不下降的要求,到2020年,全國耕地保有量為18.65億畝。在基本農(nóng)田調(diào)整方面,按照基本農(nóng)田數(shù)量和布局基本穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先保護的原則,規(guī)劃期內(nèi),確保全國15.46億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少,質(zhì)量有提高。而關(guān)于建設(shè)用地的調(diào)整,按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路,嚴控增量,盤活存量,優(yōu)化結(jié)構(gòu),提升效率,切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度,到2020年,全國建設(shè)用地總規(guī)模為4071.93萬公頃(6.1079億畝)。在土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化方面,在落實基本農(nóng)田保護任務(wù)和保持現(xiàn)有基本農(nóng)田布局總體穩(wěn)定的前提下,對基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整,將城市周邊、道路沿線和平原壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田,提高基本農(nóng)田質(zhì)量;在對建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局進行調(diào)整時,堅持保護優(yōu)先,建設(shè)用地安排要避讓優(yōu)質(zhì)耕地、河道灘地、優(yōu)質(zhì)林地,合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間;積極推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),嚴格控制超大城市、特大城市用地規(guī)模,合理安排大中小城市用地;以農(nóng)村土地綜合整治為抓手,促進農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中;合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu),保障水利、交通等重點基礎(chǔ)設(shè)施用地,優(yōu)先安排社會民生、脫貧攻堅、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),以及國家扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。
此番調(diào)整后,全國在2006年到2020年使用的建設(shè)用地指標發(fā)生了顯著變化,建設(shè)用地面積增幅高達65%;而耕地保有量與基本農(nóng)田保護面積這兩項耕地指標在總量上基本保持不變,但不同地區(qū)的指標分配結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,如北京、上海、江蘇、廣東等經(jīng)濟發(fā)達和城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積明顯降低,而東北地區(qū)的耕地指標則相應(yīng)上調(diào),如黑龍江耕地保有量指標由1163.20萬公頃增加到1387.13萬公頃;基本農(nóng)田保護面積從1017.60萬公頃增加到1109.73萬公頃。
在距離2020年僅剩4年之際,國土資源部出臺土地利用規(guī)劃綱要調(diào)整方案,此舉引發(fā)了業(yè)內(nèi)很多關(guān)注和討論,這是否意味著國家對土地利用規(guī)劃和政策思路在悄悄發(fā)生變化?為此,我們采訪了清華大學建筑學院城市規(guī)劃系教授譚縱波,對調(diào)整方案進行解讀。
三聯(lián)生活周刊:6月底,國土資源部發(fā)布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020)調(diào)整方案》,對全國及各省耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標進行了調(diào)整,為什么會在這時候出臺新的調(diào)整方案?
譚縱波:首先需要說明的是我本人的專業(yè)領(lǐng)域是城鄉(xiāng)規(guī)劃,更多的是從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度來看待土地利用總體規(guī)劃。
按官方的說法,調(diào)整方案的出臺主要目的是適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài),積極推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,嚴守18億畝耕地紅線,維護國家糧食安全;提高土地資源節(jié)約集約利用水平,保障“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求;優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,積極推進生態(tài)文明建設(shè),為全面建成小康社會提供堅實的資源保障。
我的理解是,經(jīng)過“十八大”三中、四中、五中全會以來市場經(jīng)濟、依法治國、新型城鎮(zhèn)化等新的理念的推進,土地利用規(guī)劃也按照新的目標導(dǎo)向做出了調(diào)整。
云南省西疇縣的村民在收割水稻
中國目前社會經(jīng)濟發(fā)展的大背景是快速城鎮(zhèn)化,而非依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)的進步,這當然不是說農(nóng)業(yè)不重要,而是中國現(xiàn)階段發(fā)展的核心矛盾不是農(nóng)業(yè),而是城鎮(zhèn)化。既然城鎮(zhèn)化是帶領(lǐng)國家發(fā)展的動力,那它需要有足夠的空間去釋放動力。所以,一部分國土空間毫無疑問地要用作城鎮(zhèn)建設(shè)。事實上,改革開放以來,每年有1%的人口,大約1000萬~2000萬人從農(nóng)村走向城市,相當于歐洲一個中等規(guī)模以上國家的人口,對空間的需求是巨大的,但中國沒有相關(guān)的政策文件去正視這種發(fā)展需求,《中華人民共和國土地管理法》也沒有給予這種壓力正面的釋放。
有壓力就要釋放,管是管不住的,所以在管理過程中會出現(xiàn)諸多問題?,F(xiàn)實的矛盾導(dǎo)致地方政府在實施土地利用總量控制的過程中,或多或少、被迫無奈會出現(xiàn)這樣一種情況,即文字、數(shù)字和實際情況發(fā)生偏離。對于中央來說,保護耕地是一個原則問題,但落實到具體的基層的開發(fā)建設(shè)的過程中,總得想辦法把城鎮(zhèn)化的壓力釋放出來。調(diào)整方案出臺后,大幅提高了一些建設(shè)用地的指標,很大程度上是因為原來的指標不合理,現(xiàn)實的用地規(guī)模已經(jīng)突破了原有的規(guī)劃,調(diào)整是讓指標和實際情況更加吻合。
三聯(lián)生活周刊:此次的調(diào)整方案中,不同省份地區(qū)的用地指標呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性變化,北京、江蘇、廣東等發(fā)達地區(qū)的耕地指標都進行了下調(diào),東北地區(qū)的耕地指標則相應(yīng)上調(diào);河北的建設(shè)用地上調(diào)了188%,而北京的建設(shè)用地指標卻是下調(diào)的,這在大城市中非常罕見,不同地區(qū)之間用地指標的增減調(diào)整是出于怎樣的考慮?
譚縱波:土地利用究其根本是一個國土空間如何科學、高效、合理利用的問題,在可以預(yù)見的未來,960萬平方公里是不會增加的,所以這是一個在固定的盤子里如何劃分比例的問題。資源一定是被配置在最高效的地區(qū),大城市的土地使用效率高于中小城市,更遠高于農(nóng)村地區(qū),要正視這個問題。
因此,從現(xiàn)實角度看,把耕地指標分配在大城市周邊是不太劃算的,大城市周邊地區(qū),享受著交通的便利和產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、服務(wù)的外溢,同樣面積的土地用作農(nóng)田所付出的機會成本遠高于偏遠地區(qū)。而耕地指標在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌,重要的是保證總量不減少,以此確保糧食安全。至于耕地如何布局本來就有調(diào)整的余地。大城市的耕地面積本身就非常有限,比如北京、上海各自只有20萬公頃的耕地,而黑龍江省的耕地面積有1000多萬公頃,因此,從全國來看,讓農(nóng)業(yè)地區(qū)來分擔發(fā)達城市地區(qū)的耕地指標是相對優(yōu)化的資源配置方式。
對于北京的建設(shè)用地指標下調(diào),我們可以從兩個角度來分析。首先,北京在土地利用方面確實存在效率低下的問題,對比一下上海內(nèi)環(huán)和北京三環(huán)路內(nèi)的高樓密度就能看出來,當然,這里面存在北京歷史文化名城保護的問題,但用地效率低也不可否認。另外,這也是疏解北京非首都核心功能的政策要求。至于河北的建設(shè)用地大幅度增加,我認為是與京津冀協(xié)同發(fā)展的目標相關(guān),北京的非首都核心功能疏解出去,作為承接地的河北必然會增加建設(shè)用地需求。
三聯(lián)生活周刊:2014年11月3日,國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》,首次明確要求為北京、上海、廣州等14個大城市劃定邊界,強調(diào)劃定永久基本農(nóng)田保護“紅線”。今年8月,國土資源部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》,這應(yīng)該如何理解?農(nóng)田保護與城市開發(fā)是否存在矛盾?
譚縱波:基本農(nóng)田、耕地與建設(shè)性用地之間是此消彼長的關(guān)系,先天就存在著矛盾。隨著城市的發(fā)展和擴張,一定會占用越來越多的土地。不過,很多人在土地利用規(guī)劃方面的認識上存在一個誤區(qū),認為城鎮(zhèn)化過程中,只有城市建設(shè)占用了農(nóng)地和林地。但事實上,除了單一城市空間的擴展,城市之間的聯(lián)系也會更加緊密,比如說高速公路、高鐵、機場的建設(shè),使得單一的城市之間互相聯(lián)結(jié)成為一個網(wǎng)絡(luò)。中國的城鎮(zhèn)化也不例外,從改革開放以來,中國一直都在進行高速公路、高鐵、機場等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市之間的通達互聯(lián)在農(nóng)業(yè)社會中是不需要的,也沒有生產(chǎn)力能實現(xiàn)這一點,但在城鎮(zhèn)化進程中,必然會經(jīng)歷這些。這些區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣會占用農(nóng)田耕地,這是城鎮(zhèn)化必然的結(jié)果。反過來講,為了保護耕地,是不是就不發(fā)展高鐵了?顯然這是一個悖論。根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展需要,土地利用規(guī)劃肯定要進行相應(yīng)調(diào)整。
至于最近國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》,我個人覺得有些問題。首先,永久的定義是什么?多久能稱得上永久?我認為根本不存在永久的問題。而更關(guān)鍵的是,中國現(xiàn)在處在快速城鎮(zhèn)化時期,無論是城市本身的發(fā)展還是城市之間的聯(lián)系,都必須要占用土地資源,這是一個動態(tài)的過程,除非不發(fā)展了,否則這個動態(tài)不會停滯。
耕地很重要,城鎮(zhèn)化同樣很重要,這個矛盾是客觀存在的,不能回避。而且兩者之間的矛盾已經(jīng)非常尖銳了。上層對這個問題已經(jīng)有比較清醒的認識和了解,但到目前為止,采用的是一個比較迂回的解決辦法?,F(xiàn)在出臺的這個調(diào)整辦法也是諸多努力的一種,比如說某地的一塊區(qū)域已經(jīng)變成了城市建設(shè)用地,但在地圖上顯示的還是農(nóng)田,那就給此地再增加一些城市用地的指標,這是應(yīng)對現(xiàn)實具體問題想出來的緩解矛盾的對策,走的是“現(xiàn)實主義”的問題解決路線。不過,從城市建設(shè)領(lǐng)域來看,我覺得雖然采用了現(xiàn)實主義的解決辦法,但是在正視城鎮(zhèn)化對國土空間的需求這方面做得還不夠。所以,從國家發(fā)展角度去考慮問題,國土資源部門一定要對國土空間有一個綜合的、通盤的考慮,正視城鎮(zhèn)化對空間的客觀需求和壓力,如果置之不理,基層執(zhí)行的時候還是會用各種各樣的方法繞開政策。
三聯(lián)生活周刊:依中國目前的發(fā)展情況來看,城市擴張與耕地農(nóng)田保護之間的矛盾應(yīng)該如何緩解?
譚縱波:這是一個結(jié)構(gòu)性的矛盾,很難真正去緩解?!墩{(diào)整方案》計劃2020年建設(shè)用地總規(guī)模控制在4071.93萬公頃,大致是41萬平方公里,占到國土面積的是4.27%。我認為無論是《土地管理法》還是《土地利用總體規(guī)劃》,它應(yīng)該在大盤子里做一個切分,這是合理的,而不只是單純強調(diào)耕地保護。耕地當然重要,但城鎮(zhèn)化也要推進,我國的城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足5%,但超過90%的經(jīng)濟發(fā)展由它完成。城鎮(zhèn)化的紅利在于城市土地利用效率遠遠高于農(nóng)村,同樣面積的土地在城市建設(shè)中發(fā)揮的作用和在農(nóng)村是完全不同的。城市的建設(shè)用地增加,農(nóng)村的建設(shè)用地相應(yīng)減少,在這個過程中是有紅利的,如果推進合理的話,人均占有土地資源是可以降低的。
但還有一個問題是,中國二元的土地所有制度和管理制度,也就是集體所有和全民所有土地制度。這導(dǎo)致的問題是農(nóng)民進城不完整,他沒有獲得城市居民應(yīng)有的社會福利和保障,以至于不敢放棄農(nóng)村占有的土地,就形成了一個“兩頭占”的問題。如果城市能把社會保障做好,把農(nóng)村的建設(shè)用地轉(zhuǎn)換成耕地或者非建設(shè)用地的話,城鎮(zhèn)化是有正面作用的,這是利用土地使用效率的提高來釋放土地資源,也就是《調(diào)整方案》中提到的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。
現(xiàn)在農(nóng)村土地已經(jīng)開始流轉(zhuǎn),它分成兩種,我們通常稱之為農(nóng)—農(nóng)流轉(zhuǎn)和農(nóng)—建流轉(zhuǎn)。農(nóng)—農(nóng)流轉(zhuǎn)是從農(nóng)田到農(nóng)田,不涉及土地性質(zhì)的改變,主要是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,比如說原先幾畝的土地效率不高,通過土地集約化連成幾百畝土地,集中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。比較關(guān)鍵的問題是原本的農(nóng)業(yè)用地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)化,這最初在成都、重慶試點,現(xiàn)在北京也有推進,十八屆三中全會中提到這個問題,之后的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中明確提出“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”進入土地市場。但是,憲法中規(guī)定土地是公有制,也就是集體所有和全民所有,這個規(guī)定沒有突破的情況下,試點是可以的,但我認為要全面開展的話就會面臨法律瓶頸,它涉及中國的社會制度,在現(xiàn)實環(huán)境中有所突破比較困難。所以這件事情能否理想地完成,有待觀察。
總之,要緩解兩者之間的矛盾,不能僅僅考慮一兩個方面的問題,理想狀態(tài)是實現(xiàn)一個綜合的平衡,既考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也考慮到城市發(fā)展;既考慮到城市過大會不會帶來一些負擔,也要考慮到單純地利用行政指令遷出一些功能會不會帶來負面影響。這是一個綜合性政策,而不是解決一兩個問題,其他問題就不存在了。
三聯(lián)生活周刊:這次土地利用規(guī)劃調(diào)整方案的出臺,是否意味著國家對土地利用規(guī)劃和政策思路在悄悄發(fā)生變化?
譚縱波:在根本的土地利用規(guī)劃上,方案仍然堅持18億畝的耕地保有量“紅線”,但是,我更愿意把18億畝理解為一個抽象的象征,這個紅線保證了國家農(nóng)業(yè)和糧食安全,具體數(shù)字是一個科學問題,不是政策問題。不過,《調(diào)整方案》的出臺,說明上層開始注意到了土地利用規(guī)劃的數(shù)據(jù)和實際情況之間的矛盾,從這個角度來看,《調(diào)整方案》的出臺是有積極意義的。