周靖祥

在中國(guó)城市體系中，副省級(jí)城市政治與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有“扁平化”特質(zhì)，即經(jīng)濟(jì)體量大、轄區(qū)面積小、城市化水平高、黨政官員配置級(jí)別高。自設(shè)立之初，副省級(jí)城市就扮演著“試驗(yàn)田”和“領(lǐng)銜者”的重要角色。與一般省會(huì)城市或地級(jí)城市不同，副省級(jí)城市書記和市長(zhǎng)的行政級(jí)別是副省（部）級(jí)。在黨政官員高配的特殊行政治理模式下，政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)內(nèi)涵豐富，即一方面通過全域城市化的人口紅利驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面利用土地資本化推動(dòng)城市空間重構(gòu)和擴(kuò)張。

共性特征

1.官員高配下的政治與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)。屬于不同發(fā)展階段而處于同一行政級(jí)別的城市，因增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)力、要素配置方式、資源利用效率、約束條件等迥異，發(fā)展水平千差萬(wàn)別。在土地資源配置中，起決定性作用的是政府而非市場(chǎng)，副省級(jí)城市官員高配決定了與其他層級(jí)城市不盡相同的增長(zhǎng)模式。市委書記通常是省委常委，由此決定了發(fā)展的權(quán)利稟賦不同于地級(jí)市。政治與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)為兩個(gè)方面：

（1）省域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)治理。由于副省級(jí)城市多為省會(huì)城市，發(fā)揮引領(lǐng)省域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，能夠帶動(dòng)相鄰城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與地級(jí)市不同，副省級(jí)城市轄區(qū)面積小，經(jīng)濟(jì)體量大。在獨(dú)特的行政生態(tài)環(huán)境下，市委書記可以直接參與省級(jí)用地指標(biāo)、財(cái)政收入等資源分配、戰(zhàn)略規(guī)劃及城市發(fā)展的決策制定。

（2）副省級(jí)城市政治治理權(quán)力略高一籌，政府行為主導(dǎo)城市增長(zhǎng)模式。省級(jí)行政管轄區(qū)域內(nèi)的城市體系分為省會(huì)城市、地級(jí)市和縣城三個(gè)層級(jí)，各自的發(fā)展遵循由高到低的發(fā)展規(guī)律：城市規(guī)模的大小通常由其行政級(jí)別的高低決定，官員的政治級(jí)別與城市所屬的行政層級(jí)相對(duì)應(yīng)，存在權(quán)力配置的增長(zhǎng)效應(yīng)差異。

2.黨政官員高職稱化與更換高頻次。從市委書記和市長(zhǎng)進(jìn)入省級(jí)或中央部委的晉升軌跡看，不同省份副省級(jí)城市的同級(jí)別官員通常展開縱向而非橫向的競(jìng)爭(zhēng)，市長(zhǎng)和市委書記的配置對(duì)城市增長(zhǎng)起決定性影響。表現(xiàn)為：

（1）黨政官員配置高職稱化趨勢(shì)明顯，長(zhǎng)期追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1990年以后，市長(zhǎng)和市委書記的權(quán)力與分工日漸明確。副省級(jí)官員之所以關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主要是治理行為遵循著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思路，權(quán)力配置、治理方式沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法。此外，新上任的黨政一把手逐步年輕化，一般都有碩士甚至是博士學(xué)歷和學(xué)位，對(duì)應(yīng)的職稱主要是高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、高級(jí)工程師等。

（2）通過城市行政治理實(shí)現(xiàn)城市增長(zhǎng)。主要手段是調(diào)整行政區(qū)劃、高頻率更換市長(zhǎng)和市委書記。

3.依靠土地資本化和城市規(guī)模擴(kuò)張來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)。同一行政層級(jí)城市的規(guī)模擴(kuò)張表現(xiàn)出較強(qiáng)的同質(zhì)性，20世紀(jì)90年代，副省級(jí)城市政府開始土地資本化運(yùn)作，此后市場(chǎng)機(jī)制逐漸發(fā)揮作用。以土地?fù)Q增長(zhǎng)、以增長(zhǎng)促發(fā)展是副省級(jí)城市運(yùn)行的主要特征：

（1）依靠農(nóng)地非農(nóng)化完成資本積累，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，推高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，以此實(shí)現(xiàn)土地資本化與城市經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的互動(dòng)。

（2）隸屬于同一行政管轄層級(jí)的副省級(jí)城市，其吸納外來人口的動(dòng)力在減弱。

轉(zhuǎn)型建議

歷時(shí)20余年，副省級(jí)城市創(chuàng)新了增長(zhǎng)模式，但轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，也面臨發(fā)展不可持續(xù)的困境?；谏鲜龇治?，提出如下政策建議：

1.處理好增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)過程中，副省級(jí)城市人口和規(guī)模增長(zhǎng)已經(jīng)建立了自主增長(zhǎng)的積累機(jī)制，走人口與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展之路是其必然選擇。城市的物理邊界應(yīng)當(dāng)由經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模而非土地和轄區(qū)范圍來決定，土地資源應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行省域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)利益的最大化。依靠市場(chǎng)優(yōu)化土地資源配置，適應(yīng)超大城市服務(wù)型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“新常態(tài)”。

對(duì)于超大城市而言，更應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)密度作為制定城市和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。為突破土地資本化所造成的增長(zhǎng)束縛，國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制定應(yīng)當(dāng)趨向于超大城市所轄區(qū)（縣）域城鎮(zhèn)化，帶動(dòng)周邊城市群發(fā)展，促進(jìn)城市區(qū)域內(nèi)外人口與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的良性互動(dòng)。當(dāng)副省級(jí)城市發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型時(shí)，打破土地約束等同于擴(kuò)大行政管轄地域及城市物理邊界。

2.在省域范圍內(nèi)，協(xié)同處理好副省級(jí)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政治理的關(guān)系，打破區(qū)域和行政分割，發(fā)掘城市人口紅利。尊重城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，打破城市增長(zhǎng)偏倚土地的發(fā)展“怪圈”，跨越經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)階段后，需要更加注重人口增長(zhǎng)，重構(gòu)土地規(guī)模無擴(kuò)張但城市卻能發(fā)展的邏輯，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，以此作為城市人口增長(zhǎng)的重要手段，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

以人口市民化為目標(biāo)，確立相對(duì)不變的發(fā)展重點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、人口規(guī)模增長(zhǎng)來識(shí)別城市成長(zhǎng)所處階段，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的聯(lián)動(dòng)。通過經(jīng)濟(jì)集聚、產(chǎn)業(yè)升級(jí)實(shí)現(xiàn)人口可持續(xù)增長(zhǎng)，重塑人口市民化與農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)關(guān)系，地處北方、毗鄰東部沿海的副省級(jí)城市有待進(jìn)一步發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)人口吸納能力。

3.立足發(fā)展階段跨越的常態(tài)認(rèn)識(shí)，通過經(jīng)濟(jì)與社會(huì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化治理水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。依據(jù)副省級(jí)城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，市長(zhǎng)和市委書記配置的高知識(shí)化、年輕化有利于驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展。黨政官員的任期安排不宜過短，市長(zhǎng)任期應(yīng)該保持在三年以上。在現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)與政治體制約束下，可在全國(guó)范圍內(nèi)篩選出成長(zhǎng)性好、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的地級(jí)市，對(duì)黨政主要官員予以高配，考慮在中西部地區(qū)增設(shè)副省級(jí)城市。在省級(jí)層面，發(fā)揮副省級(jí)城市發(fā)展的示范效應(yīng)，推進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)全國(guó)和省域范圍內(nèi)合理競(jìng)爭(zhēng)。

4.根據(jù)城市發(fā)展的跨越階段，確立適宜發(fā)展思路，謹(jǐn)防區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇，重新厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從城市人口和城區(qū)規(guī)模增長(zhǎng)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系看，未來有必要依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)密度，在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)與城市規(guī)模界定相關(guān)的立法工作。一方面，深刻認(rèn)識(shí)副部級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限所賦予的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，充分利用省域范圍內(nèi)的決策權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和城市影響力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與省內(nèi)其他地級(jí)市的政治與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)關(guān)系；另一方面，遵循城市自然形成、常態(tài)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，打破行政分割，依靠市場(chǎng)手段處理好產(chǎn)業(yè)分工與人口集聚間的關(guān)系。

5.構(gòu)建副省級(jí)城市官員考評(píng)體系，把人口市民化作為考評(píng)官員績(jī)效的重要指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，謀求增長(zhǎng)的本質(zhì)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心。長(zhǎng)期以來，行政主導(dǎo)下的強(qiáng)制性城鎮(zhèn)化不可避免地?cái)D占了農(nóng)地資源及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化對(duì)象是農(nóng)民，而非土地。經(jīng)營(yíng)城市土地只是增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)手段，謀求增長(zhǎng)也只是城市發(fā)展系統(tǒng)工程的一個(gè)組成部分。加速推進(jìn)人口市民化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)考慮副省級(jí)城市的人口承載力。為進(jìn)一步創(chuàng)新增長(zhǎng)模式，應(yīng)當(dāng)重視并研究城市運(yùn)行規(guī)律，完善黨政官員治理體系。

（摘自《中國(guó)工商經(jīng)濟(jì)》）