國(guó)家開發(fā)銀行福建省分行　陳　萃

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淺析地方政府債務(wù)政策歷次變革對(duì)銀行業(yè)的影響

國(guó)家開發(fā)銀行福建省分行陳萃

[摘要]近年來(lái)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起各界廣泛關(guān)注，中央陸續(xù)下發(fā)政策文件對(duì)政府債務(wù)實(shí)施管控。作為政府債務(wù)資金主要來(lái)源，銀行業(yè)首當(dāng)其沖受到影響。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺(tái)以后，中央一方面進(jìn)行政府債務(wù)置換，緩解還款壓力，一方面推行“PPP”模式，引入社會(huì)資本。這一系列新舉措在沖擊銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、縮減綜合收益的同時(shí)，緩解了銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化資源配置。事實(shí)上，政府債務(wù)政策的變革與金融業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)，歷次政府債務(wù)政策的轉(zhuǎn)向直接影響銀行業(yè)務(wù)發(fā)展。銀行系統(tǒng)應(yīng)緊跟中央政策，積極應(yīng)對(duì)每次變革帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵字]地方政府債務(wù)政策銀行業(yè)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，地方政府債務(wù)量增速過(guò)快，平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)日益聚集，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。為限制政府債務(wù)持續(xù)攀升，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院于2014年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”），建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。為落實(shí)43號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部于2015年下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，意在減輕政府債務(wù)償還壓力，延長(zhǎng)債務(wù)期限。對(duì)于銀行而言，這一舉措一方面意味著地方政府通過(guò)融資平臺(tái)向銀行舉債的融資渠道被封堵，傳統(tǒng)的融資方式受到?jīng)_擊，另一方面將有助銀行對(duì)存量平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行梳理，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高資產(chǎn)質(zhì)量。事實(shí)上，銀行業(yè)一直是政府融資的主力軍，根據(jù)2013年12月30日審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2013年32號(hào)公告)，政府債務(wù)的主要資金來(lái)源為銀行貸款，其中負(fù)有償還責(zé)任的的債務(wù)為5525.2億元，占所有資金的50.76%。可以看出，地方政府債務(wù)政策走向與銀行業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)緊密相關(guān)。2008年至今，地方政府債務(wù)主要經(jīng)歷了三次政策轉(zhuǎn)向，歷次改革都直接影響銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展。

1　融資平臺(tái)應(yīng)勢(shì)而生，政府債務(wù)增速驚人

1994年分稅制改革之后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，導(dǎo)致地方政府財(cái)力吃緊。加上1997年亞洲金融風(fēng)暴，我國(guó)采取積極的財(cái)政政策，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為滿足大量建設(shè)資金需求，地方政府不得不另辟融資渠道，投融資平臺(tái)應(yīng)勢(shì)而生，成為政府舉債的主要平臺(tái)，而銀行信貸體系則成為其主要融資方式。這一時(shí)期，融資平臺(tái)成為銀行業(yè)的新寵，為各大銀行爭(zhēng)相合作的對(duì)象。一方面由于融資平臺(tái)具有政府背景，其舉借貸款有政府作為保障，信貸質(zhì)量相對(duì)安全，另一方面，融資平臺(tái)舉借的基建項(xiàng)目金額較大，能輕易地為銀行擴(kuò)充信貸規(guī)模，增加大額存款，提高銀行綜合收益。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，直至2009年，各地融資平臺(tái)數(shù)量增長(zhǎng)如雨后春筍一般，貸款余額達(dá)到7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70%[1]，成為政府債務(wù)的主要組成部分。正是這種“我求人”，甚至是“高度我求人”的銀政關(guān)系，使各大銀行在爭(zhēng)搶客戶時(shí)候經(jīng)常突破底線，對(duì)平臺(tái)貸款項(xiàng)目疏于管理，盲目放貸。部分項(xiàng)目貸款甚至對(duì)資本金不做要求，亦不需要實(shí)質(zhì)的資產(chǎn)擔(dān)保，僅需政府出具補(bǔ)差協(xié)議等類似“安慰函”，承諾融資平臺(tái)在不能足額償付貸款的情況下將由財(cái)政資金補(bǔ)足差額。在此寬松的借貸環(huán)境下，部分地方官員為凸顯政績(jī)，隨意借貸，根本不考慮還本付息問(wèn)題。這就成為日后政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的隱患，也為銀行不良貸款的形成埋下伏筆。

2　平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露，嚴(yán)格管控地方債務(wù)

2009年，經(jīng)粗略統(tǒng)計(jì)，全國(guó)投融資平臺(tái)數(shù)量達(dá)3800多家，同時(shí)政府債務(wù)增速驚人，2008年全國(guó)范圍投融資平臺(tái)負(fù)債總額約為1萬(wàn)億元，到了2009年中期，已經(jīng)翻了5倍，約達(dá) 5萬(wàn)億元[2]。此時(shí)，融資平臺(tái)超負(fù)荷負(fù)債，地方政府違規(guī)擔(dān)保現(xiàn)象普遍，各家銀行盲目貸款所造成的項(xiàng)目效益低下、資金期限錯(cuò)配等問(wèn)題凸顯。地方投融資平臺(tái)問(wèn)題受到中央高度關(guān)注，2010年及2011年，中央相關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（即“19號(hào)文”）、《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（即“34號(hào)文”），首次對(duì)地方投融資平臺(tái)進(jìn)行清理，提出了“降舊控新”的目標(biāo)。這個(gè)時(shí)期，地方投融資平臺(tái)從以往的“香餑餑”轉(zhuǎn)身成為“燙手山芋”，成為各地審計(jì)局、銀監(jiān)會(huì)審查的重點(diǎn)。各大銀行相繼縮減融資平臺(tái)的貸款余額，部分商業(yè)銀行甚至?xí)和Ａ伺c融資平臺(tái)的合作，對(duì)以往資本金不足、資產(chǎn)覆蓋率過(guò)高、擔(dān)保物不足等貸款項(xiàng)目進(jìn)行整改排查。這一時(shí)期，中央對(duì)于地方債務(wù)的嚴(yán)格控制無(wú)疑影響了銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模。有學(xué)者指出，清理地方債務(wù)有可能減少銀行 10%的凈利潤(rùn)[3]。另一方面，地方債務(wù)清理有利于銀行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，政府財(cái)力畢竟有限，僅僅依靠土地出讓收入未必能負(fù)擔(dān)超額的負(fù)債；而融資平臺(tái)在短期內(nèi)的迅速膨脹必然導(dǎo)致管理制度不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)水平不足、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下等問(wèn)題出現(xiàn)，一旦融資平臺(tái)發(fā)生無(wú)法償付的風(fēng)險(xiǎn)，政府是否真的能兌現(xiàn)其擔(dān)保代償?shù)某兄Z尚不明確?？傊?，在這一階段，銀行對(duì)于融資平臺(tái)貸款采取了謹(jǐn)慎保守的態(tài)度，政府融資渠道遇到瓶頸。

3　“修明渠、堵暗道”,優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)

19號(hào)文出臺(tái)后，大部分融資平臺(tái)公司通過(guò)注入資產(chǎn)、完善治理結(jié)構(gòu)等方式提高其資產(chǎn)質(zhì)量及償債能力，但中央仍未出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)地方政府舉債權(quán)限、融資擔(dān)保行為等加以限制，部分地方政府違規(guī)融資情況仍然普遍，債務(wù)管理“借、用、還”脫節(jié)、多頭舉債問(wèn)題突出，政府債務(wù)仍然逐年遞增，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.9萬(wàn)億元，其中2015年到期債務(wù)就高達(dá)1.86萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.7萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3萬(wàn)億元。如此龐大的債務(wù)量不僅給地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，也成為日后信貸危機(jī)爆發(fā)的導(dǎo)火索。為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，防止政府債務(wù)危機(jī)，緩解償債壓力，2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（“43號(hào)文”），建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。隨后，中央相繼出臺(tái)一系列支持性措施：一是通過(guò)政府發(fā)行債券置換銀行到期債務(wù)。2015年，中央新增6000億元政府債務(wù)及3.2萬(wàn)億元地方政府債券置換額度，并已于上半年分次下放共計(jì)2萬(wàn)億元專項(xiàng)債務(wù)置換額度，此舉意在延長(zhǎng)地方政府債務(wù)期限，降低成本，緩解風(fēng)險(xiǎn)。二是積極推廣“PPP”模式，引入社會(huì)資本，緩解財(cái)政壓力，開辟新的融資渠道。這一系列新舉措對(duì)銀行業(yè)而言，一方面意味著傳統(tǒng)的融資方式受到?jīng)_擊，以往的融資渠道被徹底切斷，銀行不能再以簡(jiǎn)單的政府“安慰函”模式向平臺(tái)發(fā)放貸款，而需尋求新的融資模式來(lái)獲得新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)?！癙PP”模式必須嚴(yán)格按市場(chǎng)化模式操作，相對(duì)于以往政府擔(dān)保的模式存在一定風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于銀行又是一個(gè)考驗(yàn)；另一方面，43號(hào)文的出臺(tái)將有助銀行對(duì)存量平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行梳理定性，明確政府對(duì)現(xiàn)有債務(wù)所需承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)存在隱患的貸款盡早防范處理。債務(wù)置換不僅有助銀行資產(chǎn)質(zhì)量平穩(wěn)運(yùn)行，減少銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，提高資本充足率，同時(shí)提高了銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性，釋放銀行的借貸空間，提高資金使用效率[4]。

總之，新一輪的政府債務(wù)政策變革剛剛開始，一系列舉措將陸續(xù)頒布實(shí)施。雖然此次政策轉(zhuǎn)向在短期內(nèi)會(huì)沖擊銀行業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，影響銀行業(yè)的整體收益，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)優(yōu)化銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控能力都具有積極的意義。銀行系統(tǒng)應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)此次變革，緊跟變化，提高業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力，迎接未來(lái)更大的挑戰(zhàn)。

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