國家開發(fā)銀行福建省分行　陳　萃

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淺析地方政府債務政策歷次變革對銀行業(yè)的影響

國家開發(fā)銀行福建省分行陳萃

[摘要]近年來，政府債務風險引起各界廣泛關(guān)注，中央陸續(xù)下發(fā)政策文件對政府債務實施管控。作為政府債務資金主要來源，銀行業(yè)首當其沖受到影響。國務院《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》出臺以后，中央一方面進行政府債務置換，緩解還款壓力，一方面推行“PPP”模式，引入社會資本。這一系列新舉措在沖擊銀行傳統(tǒng)業(yè)務、縮減綜合收益的同時，緩解了銀行貸款風險，優(yōu)化資源配置。事實上，政府債務政策的變革與金融業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)，歷次政府債務政策的轉(zhuǎn)向直接影響銀行業(yè)務發(fā)展。銀行系統(tǒng)應緊跟中央政策，積極應對每次變革帶來的機遇與挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵字]地方政府債務政策銀行業(yè)融資平臺風險

近年來，地方政府債務量增速過快，平臺貸款風險日益聚集，引起社會各界廣泛關(guān)注。為限制政府債務持續(xù)攀升，防范財政風險，國務院于2014年出臺《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱“43號文”），建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，加強地方政府債務管理。為落實43號文件的相關(guān)規(guī)定，財政部于2015年下達6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度，意在減輕政府債務償還壓力，延長債務期限。對于銀行而言，這一舉措一方面意味著地方政府通過融資平臺向銀行舉債的融資渠道被封堵，傳統(tǒng)的融資方式受到?jīng)_擊，另一方面將有助銀行對存量平臺債務進行梳理，防范信貸風險，提高資產(chǎn)質(zhì)量。事實上，銀行業(yè)一直是政府融資的主力軍，根據(jù)2013年12月30日審計署發(fā)布的《全國政府性債務審計結(jié)果》(2013年32號公告)，政府債務的主要資金來源為銀行貸款，其中負有償還責任的的債務為5525.2億元，占所有資金的50.76%?？梢钥闯?，地方政府債務政策走向與銀行業(yè)務發(fā)展趨勢緊密相關(guān)。2008年至今，地方政府債務主要經(jīng)歷了三次政策轉(zhuǎn)向，歷次改革都直接影響銀行業(yè)務的發(fā)展。

1　融資平臺應勢而生，政府債務增速驚人

1994年分稅制改革之后，財權(quán)上收，事權(quán)下放，導致地方政府財力吃緊。加上1997年亞洲金融風暴，我國采取積極的財政政策，通過基礎設施建設拉動經(jīng)濟發(fā)展，為滿足大量建設資金需求，地方政府不得不另辟融資渠道，投融資平臺應勢而生，成為政府舉債的主要平臺，而銀行信貸體系則成為其主要融資方式。這一時期，融資平臺成為銀行業(yè)的新寵，為各大銀行爭相合作的對象。一方面由于融資平臺具有政府背景，其舉借貸款有政府作為保障，信貸質(zhì)量相對安全，另一方面，融資平臺舉借的基建項目金額較大，能輕易地為銀行擴充信貸規(guī)模，增加大額存款，提高銀行綜合收益。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，直至2009年，各地融資平臺數(shù)量增長如雨后春筍一般，貸款余額達到7.38萬億元，同比增長70%[1]，成為政府債務的主要組成部分。正是這種“我求人”，甚至是“高度我求人”的銀政關(guān)系，使各大銀行在爭搶客戶時候經(jīng)常突破底線，對平臺貸款項目疏于管理，盲目放貸。部分項目貸款甚至對資本金不做要求，亦不需要實質(zhì)的資產(chǎn)擔保，僅需政府出具補差協(xié)議等類似“安慰函”，承諾融資平臺在不能足額償付貸款的情況下將由財政資金補足差額。在此寬松的借貸環(huán)境下，部分地方官員為凸顯政績，隨意借貸，根本不考慮還本付息問題。這就成為日后政府債務風險爆發(fā)的隱患，也為銀行不良貸款的形成埋下伏筆。

2　平臺風險逐步暴露，嚴格管控地方債務

2009年，經(jīng)粗略統(tǒng)計，全國投融資平臺數(shù)量達3800多家，同時政府債務增速驚人，2008年全國范圍投融資平臺負債總額約為1萬億元，到了2009年中期，已經(jīng)翻了5倍，約達 5萬億元[2]。此時，融資平臺超負荷負債，地方政府違規(guī)擔?，F(xiàn)象普遍，各家銀行盲目貸款所造成的項目效益低下、資金期限錯配等問題凸顯。地方投融資平臺問題受到中央高度關(guān)注，2010年及2011年，中央相關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于貫徹國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（即“19號文”）、《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知》（即“34號文”），首次對地方投融資平臺進行清理，提出了“降舊控新”的目標。這個時期，地方投融資平臺從以往的“香餑餑”轉(zhuǎn)身成為“燙手山芋”，成為各地審計局、銀監(jiān)會審查的重點。各大銀行相繼縮減融資平臺的貸款余額，部分商業(yè)銀行甚至暫停了與融資平臺的合作，對以往資本金不足、資產(chǎn)覆蓋率過高、擔保物不足等貸款項目進行整改排查。這一時期，中央對于地方債務的嚴格控制無疑影響了銀行的業(yè)務規(guī)模。有學者指出，清理地方債務有可能減少銀行 10%的凈利潤[3]。另一方面，地方債務清理有利于銀行業(yè)的長遠發(fā)展，政府財力畢竟有限，僅僅依靠土地出讓收入未必能負擔超額的負債；而融資平臺在短期內(nèi)的迅速膨脹必然導致管理制度不規(guī)范、經(jīng)營水平不足、抗風險能力低下等問題出現(xiàn)，一旦融資平臺發(fā)生無法償付的風險，政府是否真的能兌現(xiàn)其擔保代償?shù)某兄Z尚不明確?？傊?，在這一階段，銀行對于融資平臺貸款采取了謹慎保守的態(tài)度，政府融資渠道遇到瓶頸。

3　“修明渠、堵暗道”,優(yōu)化地方債務結(jié)構(gòu)

19號文出臺后，大部分融資平臺公司通過注入資產(chǎn)、完善治理結(jié)構(gòu)等方式提高其資產(chǎn)質(zhì)量及償債能力，但中央仍未出臺相關(guān)文件對地方政府舉債權(quán)限、融資擔保行為等加以限制，部分地方政府違規(guī)融資情況仍然普遍，債務管理“借、用、還”脫節(jié)、多頭舉債問題突出，政府債務仍然逐年遞增，風險不容忽視。

根據(jù)2013年政府債務審計結(jié)果，2013年6月底地方政府負有償還責任的債務為10.9萬億元，其中2015年到期債務就高達1.86萬億元，負有擔保責任的債務為2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務為4.3萬億元。如此龐大的債務量不僅給地方財政帶來巨大壓力，也成為日后信貸危機爆發(fā)的導火索。為加強地方政府性債務管理，防止政府債務危機，緩解償債壓力，2014年，國務院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（“43號文”），建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。隨后，中央相繼出臺一系列支持性措施：一是通過政府發(fā)行債券置換銀行到期債務。2015年，中央新增6000億元政府債務及3.2萬億元地方政府債券置換額度，并已于上半年分次下放共計2萬億元專項債務置換額度，此舉意在延長地方政府債務期限，降低成本，緩解風險。二是積極推廣“PPP”模式，引入社會資本，緩解財政壓力，開辟新的融資渠道。這一系列新舉措對銀行業(yè)而言，一方面意味著傳統(tǒng)的融資方式受到?jīng)_擊，以往的融資渠道被徹底切斷，銀行不能再以簡單的政府“安慰函”模式向平臺發(fā)放貸款，而需尋求新的融資模式來獲得新的業(yè)務增長點?！癙PP”模式必須嚴格按市場化模式操作，相對于以往政府擔保的模式存在一定風險，對于銀行又是一個考驗；另一方面，43號文的出臺將有助銀行對存量平臺債務進行梳理定性，明確政府對現(xiàn)有債務所需承擔的責任，對存在隱患的貸款盡早防范處理。債務置換不僅有助銀行資產(chǎn)質(zhì)量平穩(wěn)運行，減少銀行風險資產(chǎn)，提高資本充足率，同時提高了銀行資產(chǎn)的流動性，釋放銀行的借貸空間，提高資金使用效率[4]。

總之，新一輪的政府債務政策變革剛剛開始，一系列舉措將陸續(xù)頒布實施。雖然此次政策轉(zhuǎn)向在短期內(nèi)會沖擊銀行業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務，影響銀行業(yè)的整體收益，但長遠來看對優(yōu)化銀行業(yè)務結(jié)構(gòu)、提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量、增強風險管控能力都具有積極的意義。銀行系統(tǒng)應該積極應對此次變革，緊跟變化，提高業(yè)務創(chuàng)新能力，迎接未來更大的挑戰(zhàn)。

參考文獻：

[1] 徐杰. 我國地方政府債務政策的三次轉(zhuǎn)向及反思[J]. 行政管理改革, 2015(8): 32-37.

[2] 魏加寧. 中國地方政府債務風險與金融危機[J]. 商務周刊, 2004(5):42.

[3] 鄧二勇. 清理地方債或影響銀行凈利潤 10%——地方政府債務清理影響情景分析[J]. 股市動態(tài)分析, 2011(24):15-17.

[4] 田震. 淺析我國地方政府債務置換對商業(yè)銀行的影響[J]. 東方企業(yè)文化, 2015(15): 298.