馮乾　侯合心

[內(nèi)容摘要]行為監(jiān)管是一國金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)經(jīng)營行為提出的規(guī)范性要求和實施的監(jiān)督管理。本文從產(chǎn)品和機構(gòu)兩個不同維度探討了行為監(jiān)管的四種基本選擇及六種主要模式，其中，重點對基于“雙峰”理論的澳大利亞、荷蘭、英國和美國模式作了比較分析。中國在行為監(jiān)管理論和實踐上均落后于國際先進國家，這種落后直接表現(xiàn)為對金融消費者保護明顯不足。本文首次研究和比較了行為監(jiān)管國際模式問題，并提出：在建立與微觀審慎監(jiān)管相分離的行為監(jiān)管機構(gòu)和完善行為監(jiān)管機構(gòu)與其他監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作機制方面，我國有必要借鑒“雙峰”理論。

[關(guān)鍵詞]行為監(jiān)管；國際模式；雙峰理論；金融消費者保護

一、引言

從國際金融監(jiān)管領(lǐng)域看，無論是各國金融體制安排還是監(jiān)管立法，甚至包括《巴塞爾資本協(xié)議》及其他國際監(jiān)管規(guī)則，都偏向于審慎監(jiān)管，強調(diào)金融機構(gòu)經(jīng)營風險或金融系統(tǒng)性風險防范，而忽視了行為監(jiān)管對于確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定的實際意義。2007年，美國次貸危機爆發(fā)并向全球蔓延而演變成為金融海嘯，國際金融監(jiān)管界開始意識到，行為監(jiān)管缺失所引致的金融市場公平、公正內(nèi)涵缺失和金融消費者權(quán)益保護不足，同樣是金融危機產(chǎn)生的重要根源。從行為監(jiān)管的視角來看，次貸危機之前一些金融機構(gòu)向收入較低和信用程度較差的客戶放寬條件提供住房貸款，實際上是對其他客戶的不公平，違反了行為監(jiān)管關(guān)于維護市場公平、公正的監(jiān)管目標，如果行為監(jiān)管部門提前介入并遏制風險，那么危機問題可能不至于發(fā)展到失控。

近幾年，隨著中國金融市場不斷發(fā)展、金融機構(gòu)創(chuàng)新意識的增強、金融產(chǎn)品日益豐富以及金融機構(gòu)競爭壓力的加大，國內(nèi)金融機構(gòu)及其員工的不良行為有所增多。例如，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)推介中的虛假宣傳、誤導(dǎo)銷售，對客戶信息保管不當導(dǎo)致的信息泄露、融資公司和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)跑路等，這些風險事件不僅損害了金融消費者權(quán)益，也降低了其對金融市場的信心。2015年6～8月，中國股票市場大幅波動釀成的“股災(zāi)”，說明了中國金融監(jiān)管體制及監(jiān)管部門協(xié)調(diào)機制的內(nèi)在缺陷，體現(xiàn)出中國對金融機構(gòu)行為研究和監(jiān)管的不足，亟須在今后的金融監(jiān)管體制改革中強化行為監(jiān)管。

二、行為監(jiān)管的起源、概念及研究進展

“行為監(jiān)管”一詞最早于20世紀70年代由美國國家保險協(xié)會在其發(fā)布的《市場行為檢查手冊》中正式提出，但它是以“市場行為監(jiān)管”來表述的。這僅僅是第一次關(guān)于行為監(jiān)管的描述，其本質(zhì)內(nèi)涵與現(xiàn)今的行為監(jiān)管內(nèi)涵存在一定區(qū)別，由于當時金融市場自由主義理念的盛行，這一概念并沒有引起廣泛關(guān)注。一直到1995年，英國經(jīng)濟學(xué)家泰勒首次針對金融監(jiān)管提出“雙峰”（twin peaks）理論，他認為金融監(jiān)管目標應(yīng)該由兩個平行且相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)來加以貫徹，即一個負責審慎監(jiān)管，以維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定和金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，而另一個負責行為監(jiān)管，以促進金融市場誠信和保護金融消費者權(quán)益，保障金融市場公平、公正和健康運行?！半p峰”理論的提出，開啟了金融監(jiān)管理論界系統(tǒng)討論行為監(jiān)管問題的新時代。

“雙峰”理論雖然起源于英國，但國際監(jiān)管實踐中率先引入這一理論的國家并不是英國，最早依據(jù)“雙峰”理論而形成兩大平行機構(gòu)實施“雙峰”監(jiān)管的國家是澳大利亞，緊接著是荷蘭。當然，這一理論提出后也得到英國、美國監(jiān)管當局的認同和采納?？傮w而言，“雙峰”理論并未得到廣泛實踐，在過去幾十年的監(jiān)管實踐中，各國仍然以審慎監(jiān)管為主，直到2008年國際金融危機后，強化行為監(jiān)管和金融消費者保護才成為國際金融變革的新趨勢。

從行為監(jiān)管的目標和職責來看，行為監(jiān)管與金融消費者保護并非等同概念，行為監(jiān)管的內(nèi)涵包含了金融消費者保護。例如，英國金融行為監(jiān)管局對其監(jiān)管職責簡要概括為三大目標：一是保護金融消費者；二是促進有效競爭；三是確保市場誠信。由于保護金融消費者占據(jù)了行為監(jiān)管的大量工作內(nèi)容，所以在很多情況下，行為監(jiān)管常常與金融消費者保護概念等價或替換使用。廣義上的行為監(jiān)管，是指監(jiān)管部門對金融機構(gòu)經(jīng)營行為提出的規(guī)范性要求和實施的監(jiān)督管理，不僅包括零售市場上的金融消費者保護，還包括批發(fā)市場上對金融機構(gòu)之間（比如銀行間同業(yè)拆借市場）、金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)之間的交易行為實行監(jiān)管。

從研究進展來看，國內(nèi)外對行為監(jiān)管的研究都非常有限。國際文獻中通常把行為監(jiān)管作為一個體現(xiàn)監(jiān)管手段的政策術(shù)語或者概念已知的特定詞匯來對待，這一詞匯較多出現(xiàn)在政策文本中，而國內(nèi)文獻整體上多是從認識層面初步的論述行為監(jiān)管框架內(nèi)容。相關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：一是關(guān)于行為監(jiān)管的認識，如廖岷分析了行為監(jiān)管的概念、政策目標、監(jiān)管方法等問題，王華慶論述了行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的聯(lián)系和沖突問題。二是行為監(jiān)管的理論基礎(chǔ)，如Llewellyn認為信息不對稱引發(fā)客戶對金融市場信心喪失，孫天琦認為行為經(jīng)濟學(xué)是行為監(jiān)管的理論基礎(chǔ)之一。三是討論行為監(jiān)管機構(gòu)獨立性，如Warren主張建立獨立的行為監(jiān)管機構(gòu)，但經(jīng)合組織和世界銀行都對此持中立態(tài)度。四是分析國際行為監(jiān)管趨勢對中國的啟示，如劉鵬、高田甜和陳晨認為要積極借鑒國際成熟行為監(jiān)管經(jīng)驗做法，推動我國金融消費者保護工作。

雖然上述研究基本上已經(jīng)深入到行為監(jiān)管的概念邊界、理論依據(jù)、政策目標、監(jiān)管工具和方法等方面，但還沒有專門文獻探索和研究國際上行為監(jiān)管的經(jīng)驗?zāi)Ｊ奖容^問題，以及發(fā)掘?qū)χ袊鹑诒O(jiān)管體制改革的借鑒經(jīng)驗。本文將以“理論依據(jù)”和“實踐特性”這兩個標準為前提，首次從模式機制上認識和討論行為監(jiān)管模式適應(yīng)金融發(fā)展需要的最佳模式選擇。這一討論對于包括中國在內(nèi)的大多數(shù)金融現(xiàn)代化水平發(fā)展較高，對行為監(jiān)管有一定認識而又未在體制實踐上引入“雙峰”理論的國家，如何在行為監(jiān)管體系構(gòu)建中借鑒他國經(jīng)驗以及做出什么樣的必然選擇等，顯然是具有重要意義的。

三、現(xiàn)代金融監(jiān)管體系中的行為監(jiān)管模式解析

（一）行為監(jiān)管的“兩個雛度”理論解析

從行為監(jiān)管的發(fā)展水平來劃分，評價功能分離或監(jiān)管實踐差異的維度主要有兩個：一是產(chǎn)品維度；二是機構(gòu)維度。如圖1分別標識在縱軸和橫軸上的兩個代表不同行為監(jiān)管水平等級的方面。

1.產(chǎn)品維度。從產(chǎn)品維度來看，金融行為監(jiān)管作為一個相對獨立的監(jiān)管部分，其得以成立的經(jīng)濟或制度內(nèi)涵是：消費者從市場獲取一系列的產(chǎn)品和服務(wù)（包括金融產(chǎn)品和服務(wù)）時，如果消費者所獲得的金融產(chǎn)品和服務(wù)與其他產(chǎn)品與服務(wù)的差別足夠大，適用的法律和監(jiān)管工具不同，常規(guī)的消費者保護性法規(guī)或規(guī)定，在廣度和深度上就無法確保產(chǎn)品和服務(wù)的提供者真正從消費者合法與合理利益出發(fā)來約束自身的市場參與行為，進而表明客觀上存在著市場特殊監(jiān)管的必要性。具體而言，基于消費者公平利益保護的需要，將金融產(chǎn)品與服務(wù)從一般或廣義的產(chǎn)品和服務(wù)中獨立出來是有其客觀必要性的。

2.機構(gòu)維度。從機構(gòu)維度來看，在理論或監(jiān)管制度表述上僅僅體現(xiàn)審慎監(jiān)管機構(gòu)存在的國家，本質(zhì)上行為監(jiān)管內(nèi)涵是始終存在的。因為從實踐意義上說，即使是以審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度設(shè)計，在一定程度上也是通過對提供產(chǎn)品和服務(wù)主體的行為施以規(guī)范性、禁止性和約束性要求來實現(xiàn)的，差異僅僅在于其監(jiān)管視角并不是完全從消費者利益出發(fā)，而是更多關(guān)注更為宏觀的社會負效應(yīng)控制（蝴蝶效應(yīng)）和金融領(lǐng)域本身的系統(tǒng)風險控制。所以，以審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管體制與依據(jù)“雙峰”理論而確立獨立或平行行為監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管體制比較，不同之處主要在于：行為監(jiān)管并沒有以顯性的理論、獨立的機構(gòu)形式從以審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管機構(gòu)中分離出來而已。世界各國的監(jiān)管實踐中較為普遍的表現(xiàn)為審慎監(jiān)管常常處于強勢地位，而行為監(jiān)管常被納入審慎監(jiān)管框架，金融消費者保護問題沒有上升到獨立監(jiān)管的層面，消費者公平利益得不到足夠重視或者僅僅是一個潛在或間接政策目標。但兩種職能合一的監(jiān)管制度安排會帶來潛在沖突問題，這種沖突主要體現(xiàn)在監(jiān)管目標的不一致和監(jiān)管手段的差異性，行為監(jiān)管注重于“主動介入式”的提前監(jiān)測，關(guān)注產(chǎn)品和業(yè)務(wù)分析、注重監(jiān)督金融機構(gòu)行為規(guī)范以及糾正金融消費者行為偏差等；而審慎監(jiān)管側(cè)重要求金融機構(gòu)遵循審慎經(jīng)營原則所提出的各種監(jiān)管指標和要求。如果監(jiān)管者考慮兩者的內(nèi)在差異和沖突，圖1中的機構(gòu)維度在理論上就有另一個選擇，即審慎監(jiān)管機構(gòu)與行為監(jiān)管機構(gòu)相分離的情形。

（二）行為監(jiān)管的“四種基本選擇”

根據(jù)圖1，一國金融業(yè)行為監(jiān)管模式可以在兩個維度上做出四種基本選擇，而各種選擇的優(yōu)劣判斷關(guān)鍵在于對金融消費者權(quán)益保護的特殊性與金融市場公正性綜合利益的認識。

在行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管未分離前提下，第1種選擇是，存在一個大一統(tǒng)式的綜合監(jiān)管機構(gòu)或多個分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，金融監(jiān)管體系外存在一般消費者保護機構(gòu)，但立法和監(jiān)管規(guī)則中都沒有明確提出金融消費者權(quán)益保護；第2種選擇是，同樣存在一個大一統(tǒng)式的綜合監(jiān)管機構(gòu)或多個分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，金融產(chǎn)品和服務(wù)與其他產(chǎn)品和服務(wù)監(jiān)管在制度及職能上已相互區(qū)分，金融消費者保護職能和規(guī)則相對獨立，但僅僅屬于監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部分工的性質(zhì)。在行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管分離的前提下也有兩種選擇：一國可以采取的第3種選擇是，將金融消費者保護納入一般消費者保護機構(gòu)之中，因而金融監(jiān)管者只需要專注于審慎監(jiān)管。也就是說，金融產(chǎn)品的消費者保護與一般產(chǎn)品的消費者保護都是體現(xiàn)在金融監(jiān)管體系以外的。第4種選擇是，在廣義金融監(jiān)管范圍內(nèi)，建立一個獨立于審慎監(jiān)管機構(gòu)的行為監(jiān)管機構(gòu)，體現(xiàn)出在金融產(chǎn)品和服務(wù)市場上進行規(guī)制的必要性與特殊性，這也就是Taylor提倡的“雙峰”模式。

（三）行為監(jiān)管的“六種主要模式”

1.行為監(jiān)管模式的類別劃分。本文依據(jù)上述“兩個維度”和“四種基本選擇”的解析基礎(chǔ)，結(jié)合不同國家的監(jiān)管實踐，將監(jiān)管要素或監(jiān)管功能組合下所形成的行為監(jiān)管模式分成6類，如表1所示。

就監(jiān)管實踐而言，不同國家的不同模式選擇所包含的要素與內(nèi)容，相比表1中所歸納的模式要復(fù)雜得多，尤其是模式機制歸納部分。這里需要進一步說明的是，反映在表中的簡要歸納，其語言表述主要建立在模式形成的理論依據(jù)與實踐特性上。如果僅僅從行為監(jiān)管視角出發(fā)，所謂的模式選擇或模式分類是由具體國家的歷史、體制或習(xí)慣形成的，而真正因引入理論而建立的監(jiān)管某種模式，應(yīng)該是出現(xiàn)在“雙峰”理論提出之后，也就是今天少數(shù)發(fā)達國家依據(jù)這個理論而建立起的“行為監(jiān)管機構(gòu)與審慎監(jiān)管機構(gòu)并行的模式”。

圖2統(tǒng)計了目前世界主要國家在金融業(yè)行為監(jiān)管方面的模式分布情況，從“兩個維度”來看，產(chǎn)品和機構(gòu)維度上都未出現(xiàn)分離的國家，占所統(tǒng)計國家的26%；產(chǎn)品和機構(gòu)維度之一出現(xiàn)分離的國家占比最大，為67.5%；而引入“雙峰”理論的國家僅為3.5%，但實行這一模式的國家均為經(jīng)濟發(fā)達國家。這種“中間大、兩頭小”的分布，實際上反映了兩個問題：一是各國對行為監(jiān)管認識水平存在顯著差異性；二是在要不要設(shè)立獨立性的行為監(jiān)管機構(gòu)問題上，國際范圍內(nèi)暫時沒有形成共識。

2.行為監(jiān)管模式的機制內(nèi)涵。從模式機制內(nèi)涵分析，根據(jù)監(jiān)管功能及要素組合來劃分的6個模式分類，其基本經(jīng)濟學(xué)判斷在于，一國監(jiān)管體制是否將行為監(jiān)管提升到適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)監(jiān)管的重要位置。具體可表達為兩個反映：一是“金融消費者保護特殊性”反映，是指基于維護市場公平本質(zhì)的社會利益需要，作為社會商品和服務(wù)消費者保護之一種的“金融消費者保護”，是否需要基于金融產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性而與一般消費者保護有所區(qū)別，尤其是在金融具有顯著壟斷性的國家如中國；二是“行業(yè)特殊性”反映，是指與一般產(chǎn)品和服務(wù)交易比較，金融市場交易具有顯著信息不對稱特性，監(jiān)管者是否要基于這個行業(yè)特性，突出利用監(jiān)管“提前介入”而獲得“預(yù)防行為發(fā)生”而形成的潛在利益。

從第一個反映的顯著水平來分析，上述6類模式還可大致劃分為認識進化的3個階段：（1）定義含混階段。金融消費者保護沒有形成相對明確的立法或監(jiān)管定義，對應(yīng)表1中的模式1和模式2，在圖2中占比為26%。（2）定義明確階段。在監(jiān)管內(nèi)涵上已形成明確的金融消費者保護定義，但它仍然是涵蓋在一般消費者保護之內(nèi)的一個部分（模式5，占比為3.5%），或者被納入審慎監(jiān)管框架內(nèi)（模式3和模式4，占比為64%），沒有獨立的機構(gòu)來體現(xiàn)其專門的行為監(jiān)管定位。（3）借鑒“雙峰”理論階段（模式6，占比為3.5%）。金融消費者保護不僅在監(jiān)管內(nèi)涵上形成明確和獨立的定義，而且還在實踐上表現(xiàn)為有專門的行為監(jiān)管機構(gòu)，這個專門機構(gòu)作為反映監(jiān)管獨立要求的組織載體己取得與審慎監(jiān)管機構(gòu)平等的社會監(jiān)管地位。

很顯然，對于一個致力于提升監(jiān)管有效性和緩解監(jiān)管目標沖突，同時還在金融消費者保護監(jiān)管制度構(gòu)建方面有較高自覺意識的國家來說，基于“雙峰”理論的行為監(jiān)管模式，是提高其金融監(jiān)管體系與金融市場發(fā)展適應(yīng)水平的最佳模式選擇。

四、基于“雙峰”理論的行為監(jiān)管模式比較

上述第6種模式，即行為監(jiān)管機構(gòu)與審慎監(jiān)管機構(gòu)并行（雙峰）模式，代表了當今發(fā)達國家金融監(jiān)管變革的最新趨勢。澳大利亞、荷蘭、英國、美國秉承的金融監(jiān)管理念以及實施的金融監(jiān)管框架改革，都在一定程度吸收了“雙峰”理論的內(nèi)容，盡管這4個國家監(jiān)管模式的理論基礎(chǔ)均源自“雙峰”理論，但是各國基于其自身金融傳統(tǒng)和宏觀環(huán)境建立起來的行為監(jiān)管體系也并不是完全一致的。從借鑒意義上來考慮，我們有必要針對理論借鑒和體系構(gòu)建特點，對這些國家的行為監(jiān)管模式進行更為具體的比較和解析（見表2）。

（一）行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管完全分離模式一一標準的“雙峰”監(jiān)管

澳大利亞和荷蘭被認為是最接近標準“雙峰”監(jiān)管的國家。1998年7月，澳大利亞對其金融監(jiān)管框架進行了調(diào)整，由澳大利亞儲備銀行專門負責制定并實施貨幣政策以及充當“最后貸款人”角色，并新成立職能上獨立于央行的澳大利亞審慎監(jiān)管局，主要負責銀行、信用社、保險公司、退休養(yǎng)老金和房屋互助協(xié)會等金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管，著重關(guān)注被監(jiān)督機構(gòu)的穩(wěn)定和安全。2001年，澳大利亞頒布《證券投資委員會法案》，此前存在10年之久的澳大利亞證監(jiān)會被更名為澳大利亞證券和投資委員會。ASIC作為行為監(jiān)管機構(gòu)，主要負責定期發(fā)布市場行為準則、最佳實踐、指導(dǎo)方針和政策，以此促進整個金融服務(wù)業(yè)的市場公正有序，提高金融體系運作效率以及保護金融消費者權(quán)益。為了交流金融監(jiān)管信息和避免監(jiān)管重疊或真空，上述三大機構(gòu)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會定期召開會議，形成一個監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)關(guān)系。

與澳大利亞一樣，荷蘭也是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管完全分離的國家，由荷蘭金融市場管理局和荷蘭中央銀行組成“雙峰”監(jiān)管的兩個部分。荷蘭中央銀行自1814年成立以來一直負責貨幣政策，并在1999年加入歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟，現(xiàn)隸屬于歐洲央行體系。荷蘭中央銀行在2004年兼并養(yǎng)老金及保險監(jiān)管局后，負責荷蘭整個金融體系的審慎監(jiān)管，旨在維護金融穩(wěn)定。自2002年以來，作為“雙峰”另一部分的AFM負責對整個金融市場的行為實施監(jiān)管，其目的是促進這些市場的有效運行。AFM主要通過檢查、執(zhí)法和傳遞市場行為準則進行監(jiān)管，對于任何違規(guī)行為，AFM都可以發(fā)出指示和公開警告甚至處以罰單。

荷蘭與澳大利亞都是銀行業(yè)占主導(dǎo)地位的國家，行為監(jiān)管模式極為相似，但荷蘭的監(jiān)管模式卻有著自身的特點：除市場行為監(jiān)管全部交由AFM承擔外，貨幣政策和審慎監(jiān)管職能都由DNB這一家機構(gòu)來施行；DNB還與歐洲央行體系中的其他央行一起維護歐元區(qū)的價格穩(wěn)定和平衡經(jīng)濟發(fā)展，但在這樣的體制下缺點可能是明顯的，即難以確保政策之間的獨立性。

（二）行為監(jiān)管機構(gòu)兼具審慎監(jiān)管職能模式——“準雙峰”監(jiān)管

全球金融危機后，英國通過2012年《金融服務(wù)法案》，對英國金融監(jiān)管體系進行了徹底改革，撤銷了原來的綜合監(jiān)管機構(gòu)——金融服務(wù)局，建立了一個“準雙峰”的金融監(jiān)管框架。屬于英格蘭銀行的審慎監(jiān)管局主要負責對銀行業(yè)金融機構(gòu)、投資公司和保險公司的微觀審慎監(jiān)管，避免金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營風險；而直接對財政部和英國議會負責的金融行為監(jiān)管局（Finan-eial Conduct Authority，F(xiàn)CA）則主要承擔對英國整個金融市場及金融機構(gòu)的行為監(jiān)管。FCA的核心戰(zhàn)略目標是保護金融消費者權(quán)益、促進有效競爭和確保金融市場誠信，其職責范圍包含：對全部金融行業(yè)從事批發(fā)或零售的2.6萬家金融機構(gòu)的行為進行監(jiān)管；對PRA監(jiān)管以外的約2.3萬家金融機構(gòu)采取審慎監(jiān)管。此外，在英格蘭銀行理事會內(nèi)設(shè)金融政策委員會。FPC作為宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，對系統(tǒng)性風險進行監(jiān)測，確保整個金融體系穩(wěn)健運行。鑒于英國原有金融監(jiān)管體制由于協(xié)調(diào)機制缺位曾經(jīng)在危機中暴露出巨大風險，《金融服務(wù)法案》對監(jiān)管協(xié)調(diào)機制進行了詳細規(guī)定，既包括PRA和FCA之間的協(xié)調(diào)，也包括PRA（或FCA）與FPC及英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)。

英國的行為監(jiān)管模式與澳大利亞和荷蘭的行為監(jiān)管機構(gòu)有著顯著不同。澳大利亞證券和投資委員會的基本職能在于維護市場誠信（防止市場操縱、欺詐和不公平競爭）和保護金融消費者權(quán)益，荷蘭金融市場管理局負責對金融市場實施行為監(jiān)管，而英國FCA還負責對不在PRA職責范圍內(nèi)的金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，因而FCA還存在一部分綜合監(jiān)管的特征。

（三）行為監(jiān)管之上加“傘式”總監(jiān)管者模式——“傘+雙峰”監(jiān)管

美國“雙層多頭”的金融監(jiān)管體制一直被視為成功的典范，但這一體制存在的缺陷卻在次貸危機中被充分暴露。危機后美國采取了一系列措施加強金融消費者保護，2010年的《多德一弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》創(chuàng)設(shè)了消費者金融保護局，把原來多部門負責的金融消費者權(quán)益保護職能進行了合并，這使監(jiān)管機構(gòu)在保護消費者方面的監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利得以克服，同時也減少了監(jiān)管真空，更好地實現(xiàn)保護金融消費者的目標。CFPB雖然設(shè)在美聯(lián)儲內(nèi)部，但其治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計可以使其作為獨立機構(gòu)來履行職能。

美國財政部在2008年宣布了《美國金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》（以下簡稱《藍圖》），被譽為自20世紀30年代大蕭條以來美國最大的金融監(jiān)管體制變革計劃。《藍圖》的長期建議是建立一個類似澳大利亞和荷蘭式的監(jiān)管體制，實質(zhì)是在美聯(lián)儲作為“傘式”監(jiān)管者的模式基礎(chǔ)上吸收“雙峰”理論的特點，引入兩個不同監(jiān)管目標的新監(jiān)管機構(gòu)——金融審慎監(jiān)管局和商業(yè)行為監(jiān)管局?！端{圖》的具體建議是：第一，擴大美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)限，以美聯(lián)儲作為市場穩(wěn)定監(jiān)管者，其目標為防控金融系統(tǒng)性風險，維持金融市場穩(wěn)定；第二，設(shè)立審慎金融監(jiān)管局，統(tǒng)一負責有政府擔保的銀行業(yè)日常監(jiān)管事務(wù)；第三，建立商業(yè)行為監(jiān)管局以提供行業(yè)準則，并負責規(guī)范所有金融機構(gòu)的商業(yè)行為，包括注冊牌照、商業(yè)競爭、消費者保護及信息披露。

有別于澳大利亞、荷蘭和英國模式，美國金融監(jiān)管體制的長期改革目標模式兼具“傘”和“雙峰”兩種監(jiān)管特征，既是依據(jù)美國自身特點和對現(xiàn)有監(jiān)管模式的一種繼承，也是對“雙峰”理論的一種創(chuàng)新，相當于在分離的行為監(jiān)管機構(gòu)和審慎監(jiān)管機構(gòu)之上加入了一個“傘”式總監(jiān)管者——美聯(lián)儲。通過美聯(lián)儲的定期協(xié)調(diào)，監(jiān)管機構(gòu)之間相互磋商，有助于節(jié)約監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率。不論《藍圖》在美國能否得到實現(xiàn)，但作為強化行為監(jiān)管與保護金融消費者趨勢下美國主動調(diào)整自身監(jiān)管體制的現(xiàn)實訴求，是有其積極和現(xiàn)實意義的。

五、國際行為監(jiān)管模式比較對中國的借鑒意義

自2011年開始，中國在“一行三會”內(nèi)部分別設(shè)立了金融消費者保護部門，初步形成了中國金融消費者保護體系。2015年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導(dǎo)意見》指出，“堅持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合，建立健全金融消費者權(quán)益保護監(jiān)管機制和保障機制，規(guī)范金融機構(gòu)行為，培育公平競爭和誠信的市場環(huán)境，切實保護金融消費者合法權(quán)益，防范和化解金融風險，促進金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！痹撘庖婋m然還不是立法意義的，但這是首次從國家最高行政層面就行為監(jiān)管及金融消費者保護問題做出部署，這無疑是國內(nèi)金融監(jiān)管與國際金融監(jiān)管發(fā)展“認識”接軌的一個里程碑。

（一）強化行為監(jiān)管認識，矯正長于審慎監(jiān)管短于行為監(jiān)管的傳統(tǒng)做法

國際金融危機肇始于歐美發(fā)達國家，在此基礎(chǔ)上反思而形成的行為監(jiān)管理論、標準和模式更像是給歐美開出的“藥方”，這個認識在中國金融市場國際化和現(xiàn)代化水平較低的時期無疑是無可厚非的。但是，自21世紀初國內(nèi)銀行業(yè)市場對外開放，尤其是我們的審慎監(jiān)管逐步與國際銀行業(yè)監(jiān)管標準接軌以后，如果我們?nèi)匀粓猿终J為“雙峰”理論不具有理論借鑒意義，行為監(jiān)管僅僅是開給西方發(fā)達國家的“藥方”，那么，這樣的認識顯然就值得商榷了。

就中國的現(xiàn)實情況而言，由于社會管理體制和金融市場發(fā)展程度與西方國家有著巨大差異，國際行為監(jiān)管模式對于中國存在一個適用性問題。一方面，我們需要積極探索行為監(jiān)管理論、模式、工具和方法，同時充分考慮中國國情及現(xiàn)實情況；另一方面，因為金融機構(gòu)相比金融消費者是一個強大得多的利益集團，更可能“俘獲”金融監(jiān)管機構(gòu)，中國金融監(jiān)管一直長于審慎監(jiān)管而短于行為監(jiān)管。將來需要提升行為監(jiān)管地位，既是保護金融消費者和重拾金融市場信心的現(xiàn)實訴求，也將是中國金融監(jiān)管體制變革的長期努力方向。

（二）借鑒“雙峰”理論，建立與微觀審慎監(jiān)管相分離的行為監(jiān)管機構(gòu)

中國行為監(jiān)管目前采取的是表1中的多個分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)模式，這樣的行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管相結(jié)合的制度安排有著明顯的缺陷：一是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管兩種職能目標存在內(nèi)在不和諧問題。兩者在同一個機構(gòu)內(nèi)，由于機構(gòu)沿革和歷史沿革的原因，容易出現(xiàn)一個監(jiān)管目標優(yōu)先于另一個監(jiān)管目標的問題，必然導(dǎo)致監(jiān)管力度失衡。二是監(jiān)管機構(gòu)“父愛主義”導(dǎo)致金融消費者保護不足。由于大銀行和金融機構(gòu)主體與監(jiān)管機構(gòu)“所有制同源”“行政管轄同源”，很容易形成偏袒金融機構(gòu)而忽視金融消費者利益，最終使得金融消費者保護不足。三是機制許可制之下的監(jiān)管缺陷。盡管國內(nèi)各監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了金融消費者保護部門，但是從現(xiàn)時監(jiān)管立法地位看，這種機構(gòu)監(jiān)管效力無法企及已大量在市場上為金融消費者提供金融或準金融產(chǎn)品和服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，近期爆發(fā)的一些非法集資大案（如泛亞、e租寶案件）以及引發(fā)的投資者群體事件也暴露出“誰家的孩子誰家抱”的監(jiān)管體制具有內(nèi)在缺陷。從國際監(jiān)管趨勢和國內(nèi)金融發(fā)展水平適應(yīng)角度來看，中國有必要合并“一行三會”的4個金融消費者保護部門，在此基礎(chǔ)上建立與微觀審慎監(jiān)管完全分離的金融行為監(jiān)管局。

（三）加強監(jiān)管部門間的溝通和信息共享，完善行為監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制

行為監(jiān)管作為整體監(jiān)管體系的一個組成部分，其實踐重要性需要得到監(jiān)管制度的認同，監(jiān)管部門間的溝通和信息共享、協(xié)調(diào)與合作將會成為監(jiān)管實踐的重要現(xiàn)實問題。從國際經(jīng)驗來看，各國都注重建立行為監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)機制，加強行為監(jiān)管機構(gòu)與宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)及微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間，行為監(jiān)管機構(gòu)與一般消費者保護機構(gòu)之間迅速、暢通的溝通和信息共享機制，例如，澳大利亞的金融協(xié)調(diào)委員會、英國的金融政策委員會、美國的聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會。中國可以借鑒這些成熟國際經(jīng)驗，建立起一個金融監(jiān)管政策協(xié)調(diào)委員會，定期通過會議就金融監(jiān)管問題進行溝通和協(xié)調(diào)。這樣有助于統(tǒng)籌全局，減少多方監(jiān)管造成的監(jiān)管區(qū)域空白和重疊，提高監(jiān)管效率和降低金融體系風險。

上述監(jiān)管體制構(gòu)造的具體模式設(shè)想應(yīng)該是：在央行為牽頭的“傘式”總監(jiān)管者主導(dǎo)的“宏觀審慎評估體系”下，實現(xiàn)行為監(jiān)管部門與微觀審慎監(jiān)管部門的完全分離，同時建立一個協(xié)調(diào)各方關(guān)系的金融監(jiān)管政策協(xié)調(diào)委員會，這樣一套監(jiān)管體制建立以及行為監(jiān)管層次的提升和強化，不僅有助于加強金融消費者保護，實現(xiàn)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的有機平衡，還可以采取具有前瞻性意義的“介入式”行為監(jiān)管方法，從源頭上防范金融系統(tǒng)性風險。