張圖

我國農(nóng)民問題的核心，是土地問題。土地對(duì)于中國農(nóng)民而言，不僅是財(cái)富之源，而且是民生之本。土地征用是指國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定強(qiáng)制性地取得其他民事主體的土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行政行為，具有目的性、強(qiáng)制性、補(bǔ)償性和權(quán)屬轉(zhuǎn)移等特點(diǎn)。在我國，土地征用主要是指國家為了公共目的的需要，以補(bǔ)償為條件，將農(nóng)村集體所有的土地強(qiáng)制性地變?yōu)閲宜械男袨?，政府則在征地的過程中充當(dāng)主角，近年來，由于法律法規(guī)的不完善，政府在征地過程中出現(xiàn)了一些失范行為，造成了農(nóng)村群體性事件時(shí)有所聞，使得征地引發(fā)的糾紛成為目前我國農(nóng)村中最不穩(wěn)定的因素，也成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

1 政府征地過程失范的表現(xiàn)

1.1 盲目征地

政府征地行為失范首先表現(xiàn)為政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在不經(jīng)過科學(xué)論證的情況下盲目征地，征地后由于管理不善造成土地拋荒和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。以開發(fā)區(qū)土地征用為例，2003年，國家國土資源部清查的開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積就達(dá)3.54萬平方公里，大大超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。據(jù)國家國土資源部的統(tǒng)計(jì).在全國省級(jí)以上900多家開發(fā)區(qū)中，規(guī)劃了近2萬平方公里（3000萬畝）土地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51%，近1.73萬平方公里（2600萬畝）土地閑置荒蕪，占規(guī)劃總面積的86.5%。如通過強(qiáng)制性征地近3000畝建起的安徽阜陽機(jī)場(chǎng)，由于規(guī)劃、論證不善，造成征地后建設(shè)成的新機(jī)場(chǎng)經(jīng)營困難，當(dāng)?shù)卮迕駪蚍Q該機(jī)場(chǎng)“一年飛不了三架飛機(jī)，飛機(jī)場(chǎng)還不如改成養(yǎng)雞場(chǎng)劃算”。

1.2 強(qiáng)行征地

地方政府在征地過程中強(qiáng)行征地是政府征地行為失范的另一個(gè)表現(xiàn)。近年來，在城市化進(jìn)程中，暴力拆遷和強(qiáng)行圈地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，已成為當(dāng)前被拆遷居民和失地農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的問題。

1.3 隨意截留克扣征地補(bǔ)償款

政府征地行為失范還表現(xiàn)為一些基層政府在征地過程中不按照法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，隨意克扣征地補(bǔ)償款。湖北省襄荊高速公路荊州段所征農(nóng)民土地的安置補(bǔ)助費(fèi)僅為每畝500元，即法定最低標(biāo)準(zhǔn)4800元的10.4%。浙江省上虞市2000年的土地出讓收入為2.19億元，付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)僅為591萬元，僅占2.7%。

2 政府征地失范的原因分析

2.1 征地的利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致政府行為失范

政府是征地的主角，政府的征地行為直接關(guān)系著被征地農(nóng)民的命運(yùn)。那么，在征地過程中和征地后的利益分配中，政府又是怎樣實(shí)施的？ 一些官員在征地的過程中利用手中的權(quán)力尋租，損害征地農(nóng)民的利益，征地過程成了政府和一些官員“雙贏”的過程。政府向農(nóng)民征用土地時(shí)是按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益支付補(bǔ)償安置費(fèi)，而向社會(huì)拍賣時(shí)則按土地的市場(chǎng)價(jià)格成交，形成了價(jià)格上的巨大差距，而從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。除此之外，征地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的分配也進(jìn)一步侵害了農(nóng)民的利益。土地收益經(jīng)過多次分割，最終失去土地的農(nóng)民得到的收益僅占土地收益的5%～10%。

2.2 片面的發(fā)展觀導(dǎo)致了政府征地行為的失范

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展思路存在偏頗，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，以經(jīng)營城市為名，濫征農(nóng)民的土地。不少地方政府以低價(jià)征用農(nóng)民土地搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價(jià)把土地送給投資者。

2.3 “內(nèi)部人效應(yīng)”導(dǎo)致政府行為失范

美國斯坦福大學(xué)教授青木昌彥為首的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家在對(duì)20世紀(jì)70年代至80年代前蘇聯(lián)和東歐的激進(jìn)式改革研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于中央計(jì)劃部門突然解體或完全退出，導(dǎo)致那些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)肘期已經(jīng)從計(jì)劃當(dāng)局手中獲得很大控制權(quán)的經(jīng)理們，利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制解體后留下的權(quán)力真空進(jìn)一步加強(qiáng)了自己的權(quán)力。

3 政府土地征用行為規(guī)范的建議

為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)，發(fā)揮地方政府在土地征用中的職能，就應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)地方政府的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督；發(fā)揮人大對(duì)地方政府征地行為的監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用；加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督；提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)和談判能力；加大土地征用違法案件的查處力度，提高濫用權(quán)力和職能錯(cuò)位的成本與風(fēng)險(xiǎn)；健全和完善政府內(nèi)部監(jiān)督。需建立明確的征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任制度保障就是要明確規(guī)定征地的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任范圍等，同時(shí)建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。一旦發(fā)現(xiàn)土地征用存在過錯(cuò)，應(yīng)根據(jù)過錯(cuò)的性質(zhì)與實(shí)際損失，追究相關(guān)人員的相應(yīng)責(zé)任。