夏鑫

雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規(guī)定，但土地征用實施的很多程序依然援引的是對土地征收的具體規(guī)定。就研究而言，主要關(guān)注的是我國農(nóng)村土地征用的補償方面的問題。目前我國對土地征用的補償?shù)姆椒ㄒ玫氖恰锻恋毓芾矸ā分袑ν恋卣魇盏南嚓P(guān)規(guī)定，《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費”。而各個省、直轄市制定的本地區(qū)的土地管理的相關(guān)規(guī)定基本也是以征收耕地的補償標準用于主地征用上的補償。比如重慶市征地補償安置辦法第四條規(guī)定，征用土地應(yīng)依法支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的使用、管理按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定執(zhí)行。第五條規(guī)定。征用土地的土地補償費和安置補助費按照《重慶市土地管理規(guī)定》第三十九條的規(guī)定執(zhí)行。因此這樣一來，許多土地征收補償過程中出現(xiàn)的問題同樣發(fā)生在了土地征用補償過程中，比如土地征用補償范圍因為局限于《土地管理法》的第四十七條對土地征收的規(guī)定的四個方面，從而造成補償范圍過窄，農(nóng)民的一些其他損失，如潛在的在原土地投資理應(yīng)可獲得的收益無法獲得補償。另外依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。而土地補償費以年產(chǎn)值來計算，是不能說明土地的真實價值的，因此土地征收補償?shù)臉藴蔬^低同樣導(dǎo)致了引用土地征收補償標準的土地征用補償標準過低的現(xiàn)象。要想確立合適的農(nóng)村土地征用補償方式，而不是依賴于不同概念的土地征收的補償方式，就必須首先要從源頭上理清土地征用與土地征收的區(qū)別，界定清楚我國農(nóng)村土地征用的概念。

土地征用與土地征收的相同之處在于兩者都是國家強制性占用土地，都需要對占用后給原權(quán)利人造成的損失予以賠償。而至關(guān)重要的是理清二者的不同之處，可以從以下三點進行區(qū)分：

土地征用的征用條件或者前提是國家因為緊急狀態(tài)或公共利益的需要才去強制性地占用土地；而土地征收的征收條件是國家為了公共利益的需要，而沒有緊急狀態(tài)。因為緊急狀態(tài)其本身的暫時性就意味著土地的被強制性占用是暫時性的，待緊急狀態(tài)結(jié)束后應(yīng)該把占用的土地歸還給原權(quán)利人使用，國家不能以緊急狀態(tài)為由對土地實行永久性的權(quán)利轉(zhuǎn)移，因此緊急狀態(tài)只能作為土地征用的前提條件，而不能作為土地征收的征收條件。

土地征用講的是原附加在土地上的權(quán)利的暫時性轉(zhuǎn)移，但在使用完畢后又重新歸還給原權(quán)利人的行為，因此土地征用實際上征用的是使用權(quán)，而不是所有權(quán)；而土地征收講的是土地的所有權(quán)的一種永久性轉(zhuǎn)移，是土地所有權(quán)從原權(quán)利主體變更到新權(quán)利主體的變更行為，土地征收一旦發(fā)生，原附加在土地上的權(quán)利就歸于消滅。

由于土地征用中士地使用權(quán)是有征用期限的，因此土地征用的補償目的是對暫時性占用該土地上原有權(quán)利的補償，因此這種補償是有時間限制的，它發(fā)生在土地使用權(quán)被征用期間；而土地征收則是原土地所有權(quán)的一種永久性轉(zhuǎn)移，它的補償目的主要是彌補原附加在該土地上權(quán)利的消滅。因此在同一土地上，對消滅該土地上原有的權(quán)利的補償與對暫時性占用該土地上原有的權(quán)利的補償在補償方法和程度是應(yīng)該有所不同的。

由于農(nóng)村土地征用是國家以強制手段將集體的土地使用權(quán)進行暫時性轉(zhuǎn)移，那么農(nóng)村土地征用就是國家與農(nóng)村土地使用權(quán)人的利益協(xié)調(diào)的這樣一個過程，也是社會整體利益與局部利益進行暫時性調(diào)整的一個過程。換言之，土地征用補償就是平衡國家公權(quán)力與私權(quán)利的對抗，達到一種大致平衡的機制。因此如何處理好這二者之間的關(guān)系是解決土地征用補償問題的關(guān)鍵。在農(nóng)村土地征用補償過程中，由于存在信息的不對稱性，政府一方對于土地征用的相關(guān)法律、法規(guī)以及對于土地本身的市場價值的相關(guān)知識和信息的了解與掌控要強于被征用方，因此在農(nóng)村土地征用過程中本身就存在著不公平與不對等之處，而這本身是由土地征用的性質(zhì)決定的。政府在更多地去爭取、去維護在整個農(nóng)村土地征用過程中被征用一方理應(yīng)存在的合法利益。