游成麗

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000）

論行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法規(guī)制

游成麗

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000）

法律的局限性、行政執(zhí)法的復(fù)雜性和合目的性要求行政執(zhí)法具有裁量性，但是，實(shí)踐中的行政執(zhí)法自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗等情形，不得不對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。從立法上來(lái)看，主要就是完善法律規(guī)定以嚴(yán)格控制裁量范圍和裁量程序，以及制定嚴(yán)格的裁量基準(zhǔn)。

自由裁量；立法規(guī)制

一、完善法律規(guī)定

（一）嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)的范圍。

為了避免立法、執(zhí)法合一的局面，必須從立法角度明確行政自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地縮小行政裁量的范圍，從源頭上杜絕自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的產(chǎn)生。首先要完善立法，立法機(jī)關(guān)一方面對(duì)某些必須授予的行政自由裁量權(quán)要適度地授予，另一方面對(duì)某些已從實(shí)踐中表現(xiàn)出嚴(yán)重問(wèn)題的行政自由裁量權(quán)也應(yīng)通過(guò)修改法律，及時(shí)地取消或者限制。其次要提高立法質(zhì)量，通過(guò)立法對(duì)自由裁量權(quán)的范圍、幅度等作出科學(xué)的規(guī)定。立法者對(duì)法律法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)更為細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，在法律規(guī)范條文中應(yīng)當(dāng)盡量避免彈性化和模棱兩可化的情況出現(xiàn)，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中過(guò)于概括性的規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法程序進(jìn)行必要的修改和補(bǔ)充，使之具體化、明細(xì)化。對(duì)賦予自然人、法人或者其他組織權(quán)益的行為，可以多賦予自由裁量權(quán)；對(duì)限定或者剝奪自然人、法人或其他組織權(quán)利，增加自然人、法人或者其他組織義務(wù)的行為，則可以多以行致羈束的方式規(guī)定，限制自由裁量權(quán)。同時(shí)，立法者還應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定自由裁量權(quán)的權(quán)限范圍，如對(duì)行政處罰等行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情節(jié)、后果、主觀惡性等因素來(lái)限定自由裁量權(quán)的范圍。授權(quán)要適度，自由裁量權(quán)過(guò)窄，則行政主體不足以應(yīng)對(duì)紛繁變化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)；過(guò)寬，則給控制行政權(quán)帶來(lái)很大難度，也使權(quán)力被濫用的可能大為增加。立法者要在兩者之間尋求一種平衡，尋求一個(gè)相對(duì)適宜的“度”。做到權(quán)力授予與權(quán)力控制相適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)行政自由裁量權(quán)的“授而不濫”和“控而不死”。①

（二）規(guī)范行使自由裁量權(quán)的程序。

在實(shí)踐中，僅有實(shí)體法上的規(guī)定還不足以對(duì)行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行有效地管制和約束，往往還需要通過(guò)制定具體化的操作程序來(lái)規(guī)制行政自由裁量的權(quán)力。首先，可以規(guī)定回避原則，以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力行使的公正性。行政執(zhí)法主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持中立的立場(chǎng)，在其自由裁量權(quán)行使過(guò)程中，如果存在與行政相對(duì)人或者相關(guān)人具有某種直接或間接的利益關(guān)系等可能影響結(jié)果公正的情形，執(zhí)法者就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避。作為行政相對(duì)人，如果發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法者存在可能影響結(jié)果公正的情形也可以申請(qǐng)回避，并應(yīng)當(dāng)具有一定的申訴權(quán)。其次，可以規(guī)定行政執(zhí)法的時(shí)效制度以提高行政執(zhí)法的時(shí)效性。時(shí)效性在如今的快節(jié)奏社會(huì)中已經(jīng)成為一種必然要求，通過(guò)時(shí)效制度的控制，既可以在自由裁量的過(guò)程中提高行政效率，也可以杜絕行政執(zhí)法者故意遲延履行職責(zé)的情形。②我國(guó)的行政程序立法滯后，沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典，關(guān)于行政程序的規(guī)定都散見于其他的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中。而且，我國(guó)現(xiàn)行的程序制度內(nèi)容過(guò)于概括、簡(jiǎn)單，在許多方面更是側(cè)重于賦予行政主體權(quán)力，而缺乏行政義務(wù)與法律責(zé)任的規(guī)定，非常不利于自由裁量權(quán)的控制。因此，我們要加快《行政程序法》的立法速度，盡快頒行統(tǒng)一的行政程序法典，全面系統(tǒng)地規(guī)范行政程序，從方式、期限和步驟等方面對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制。

二、制定嚴(yán)格的行政裁量基準(zhǔn)

對(duì)自由裁量權(quán)的限制不能僅僅依賴于立法，還要依靠行政機(jī)關(guān)的自我控制。行政自我控制的方式應(yīng)該多種多樣，包括行政裁量基準(zhǔn)的制定、內(nèi)部行政責(zé)任的追究和行政執(zhí)法業(yè)績(jī)的考核等，其中最重要的就是行政裁量基準(zhǔn)的制定。我們之前提出的行政法律原則的強(qiáng)化和行政法律規(guī)范的強(qiáng)化盡管都可以提高規(guī)范行政中自由裁量權(quán)的力度，但仍不能收盡行政裁量的空間。立法留下的行政裁量空間，本身就意味著行政機(jī)關(guān)有“第二次立法”的權(quán)力，即制定行政裁量基準(zhǔn)的權(quán)力。如果“僅允許行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中使用自由裁量權(quán)，而不允許行政機(jī)關(guān)為了一般性正義制定統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)，顯然不是立法的本意”。③可以說(shuō)，既然立法機(jī)關(guān)無(wú)奈地留出了行政裁量空間，那么由更為專業(yè)的行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政裁量基準(zhǔn)來(lái)消解立法機(jī)關(guān)的這種無(wú)奈或許是一種較優(yōu)的立法策略選擇。

“所謂行政裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。”④如對(duì)商業(yè)賄賂罰款，法律規(guī)定的罰款幅度是“1萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下”⑤，由于立法保留給行政執(zhí)法者的自由裁量空間過(guò)大，在實(shí)務(wù)中相似個(gè)案的處理結(jié)果就出現(xiàn)了較大的偏差，難以體現(xiàn)行政的公正原則，也很難實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。因此，行政機(jī)關(guān)可以在法律規(guī)定的浮動(dòng)范圍內(nèi)進(jìn)行等級(jí)的劃分，收縮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在個(gè)案處理上的自由裁量空間，這就是行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定意義?？梢?，行政裁量相對(duì)于法律規(guī)范而言，縮小了自由裁量的空間，同時(shí)也保留了個(gè)案處理過(guò)程中權(quán)衡各種因素的空間。

行政機(jī)關(guān)在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)首先還是應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，將裁量基準(zhǔn)嚴(yán)格限制于法律規(guī)定范圍內(nèi)，確保裁量基準(zhǔn)不會(huì)超出法定的權(quán)限范圍，不會(huì)違反法定的程序。除此之外，還應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，全面考慮各種因素，綜合衡量各種利益關(guān)系，以保障其內(nèi)容上的客觀、公平、公正，使最后采取的執(zhí)法措施與追求的行政目的相適應(yīng)。在這兩個(gè)原則的指導(dǎo)下，將法定的裁量幅度劃分為若干個(gè)層次并預(yù)設(shè)每一層次的裁量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)賦予這個(gè)基準(zhǔn)以拘束效力，要求行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)受到該基準(zhǔn)的約束。由此才能縮小行政執(zhí)法主體的裁量余地，彌補(bǔ)法律不足的同時(shí)縮小相似個(gè)案的處理差異，實(shí)現(xiàn)行政目的的同時(shí)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

注釋：

①王德玲：《論行政自由裁量權(quán)》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文。

②鄭明明：《試論行政自由裁量權(quán)異化及其法律監(jiān)控》，福建師范大學(xué)碩士學(xué)位論文。

③章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014年版，第107頁(yè)。

④周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。

⑤參見《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行條例》第9條。

［1］王德玲：《論行政自由裁量權(quán)》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文。

［2］鄭明明：《試論行政自由裁量權(quán)異化及其法律監(jiān)控》，福建師范大學(xué)碩士學(xué)位論文。

［3］章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014年版，第107頁(yè)。

［4］周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。

D922.1

A

1671-864X（2016）08-0090-01