文 黃 錕

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城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需推進(jìn)四大管理體制改革

文 黃 錕

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京舉行。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議套開中央城市工作會議，顯示了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展對于“十三五”和全面建成小康社會的特殊意義。然而，當(dāng)前城鎮(zhèn)化和城市工作的一個突出問題是，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，行政管理體制改革嚴(yán)重滯后。

“十三五”期間，為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，行政管理體制改革的主要任務(wù)是結(jié)合新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作，探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式，重點(diǎn)是圍繞增加城市數(shù)量、擴(kuò)大行政區(qū)域單元管理幅度、降低行政管理成本、提高區(qū)域行政協(xié)調(diào)效率，綜合推進(jìn)市鎮(zhèn)設(shè)置機(jī)制、城市行政區(qū)劃體制、市鎮(zhèn)內(nèi)部管理體制和城市群治理機(jī)制等四項(xiàng)改革措施。

完善市鎮(zhèn)設(shè)置機(jī)制，增加城市數(shù)量

市鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的結(jié)果，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的依托。雖然設(shè)置市鎮(zhèn)不等于城鎮(zhèn)化，不是市鎮(zhèn)設(shè)得越多城鎮(zhèn)化水平就越高，但設(shè)置市鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，有利于促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步集聚，有利于人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)，有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。中國市制始于1921年，但設(shè)市城市發(fā)展較慢，數(shù)量不多。建國前共設(shè)67個市，平均每年設(shè)市不足3個。建國初期到1978年改革開放前，設(shè)市城市發(fā)展到193個，平均每年設(shè)市也只有4到5個。設(shè)市城市增加較快的時期是改革開放以后，年均設(shè)市20余個。但在城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展時期后，卻于1997年起凍結(jié)了新增城市的設(shè)置，城市數(shù)量不增反降，由1997年的668個下降到2014年的658個。新增城市設(shè)置凍結(jié)以后，隨著城鎮(zhèn)人口快速增長，為了吸納更多的進(jìn)城人口，一方面是現(xiàn)有城市不斷吸納合并周邊市縣，造成現(xiàn)有城市人口激增、城市邊界不斷延伸和攤大餅式的擴(kuò)張，單體巨型超大城市不斷涌現(xiàn)，大城市病愈演愈烈；另一方面形成了很多具備改市建鎮(zhèn)條件、而沒有配置相對應(yīng)的市鎮(zhèn)功能管理權(quán)限的城鎮(zhèn)，結(jié)果抑制了新增長極的發(fā)展?jié)摿?，削弱了人口的集聚管理功能。因此，完善市?zhèn)設(shè)置機(jī)制，重啟設(shè)市工作迫在眉睫。

重啟設(shè)市工作重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改市，關(guān)鍵是鎮(zhèn)改市標(biāo)準(zhǔn)的制定。城市是一個復(fù)雜的綜合體，鎮(zhèn)改市標(biāo)準(zhǔn)制定和指標(biāo)選擇既要能代表城市本質(zhì)特征，又要能反映區(qū)域差異、發(fā)展需求，還要能夠便于比較。鎮(zhèn)改市指標(biāo)應(yīng)該包括人口指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和公共服務(wù)能力指標(biāo)。其中人口指標(biāo)，主要是建成區(qū)人口規(guī)模，因?yàn)榻ǔ蓞^(qū)是鎮(zhèn)域?qū)嶋H建設(shè)發(fā)展起來的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地，建成區(qū)集聚的人口生產(chǎn)生活方式也最接近城市。一般預(yù)算收入不包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)了鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，是重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。公共服務(wù)是城市形成后必備和承擔(dān)的職能，公共服務(wù)能力指標(biāo)主要是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平。

改革城市行政區(qū)劃體制擴(kuò)大行政區(qū)域單元管理幅度

我國城市行政區(qū)劃體制實(shí)行的是省、自治區(qū)管理地級市、地級市領(lǐng)導(dǎo)縣和縣級市、縣和縣級市管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層級化比較明顯的行政管理體制。這種層級化比較明顯的行政區(qū)劃體制形成了四個行政等級的城市，即省級市（直轄市）、副省級市、地級市、縣級市。此外，還有少量的在當(dāng)?shù)叵硎芨钡丶壌龅氖≥牽h級市。這樣就形成了多種多樣的城市行政體制：省管市體制、市管市體制、市管縣體制、地管市體制。與這種等級化的城市行政管理體制相伴隨的是財(cái)權(quán)和資源的相對集中，位于這一等級制上層的直轄市和省會城市擁有的資源多，獲取資源的能力強(qiáng)，人才、資金、產(chǎn)業(yè)和政策的疊加作用，使得這一類城市的建設(shè)和發(fā)展相對較快。但盲目發(fā)展也容易導(dǎo)致交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)負(fù)荷過重、環(huán)境污染嚴(yán)重、房價過高等城市病。另一方面，本應(yīng)承擔(dān)更多人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚功能的地級市和縣級市，由于行政等級較低，財(cái)權(quán)和資源有限，反而不能有效集聚更多人口和產(chǎn)業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致我國城市的規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間布局極不合理，大大制約了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和城市功能的發(fā)揮。

城市行政區(qū)劃體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)兩級市制，即中央直轄市和省轄市，擴(kuò)大行政區(qū)域單元管理幅度。為此，一要積極推進(jìn)省直管市改革，將更多符合條件的縣級市轉(zhuǎn)為省直管市，賦予更大的財(cái)權(quán)，調(diào)動和吸引更多資源。二要以市制創(chuàng)新為契機(jī)和動力，推動行政區(qū)劃體制改革，擴(kuò)大行政區(qū)域單元管理幅度，調(diào)整各級行政建制之間的職能任務(wù)和職權(quán)，減少上級行政建制對下級行政建制的事務(wù)性管理，從而為減少行政管理層次創(chuàng)造條件。三要積極推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)行負(fù)面清單制度，減少行政審批項(xiàng)目，為擴(kuò)大行政管理幅度創(chuàng)造條件。

創(chuàng)新市鎮(zhèn)內(nèi)部管理體制，降低行政管理成本

目前，基層管理體制是，地級以上城市市區(qū)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是區(qū) - 街道 - 居委會體制，縣級市市區(qū)是街道（鎮(zhèn)）- 居委會體制，存在的問題是管理層次多、行政成本高。而街、居兩級普遍感到任務(wù)重而不適應(yīng)工作需要。而且地級以上城市不論規(guī)模大小都是一個模式，造成在管理上“大的吃不了”“小的吃不飽”的弊病。此外，市鎮(zhèn)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)臃腫、職能細(xì)碎重疊、人員超編，導(dǎo)致行政成本高、行政效率低等問題。

創(chuàng)新市鎮(zhèn)內(nèi)部管理體制，一是區(qū)別情況、分類設(shè)置，推進(jìn)基層管理體制改革。市區(qū)人口超百萬的大城市可以在把市轄區(qū)劃小的基礎(chǔ)上，將街道、居委會兩級合成一級，設(shè)立社區(qū)居民委員會，即市 - 區(qū) - 社區(qū)體制；中小城市一般不設(shè)區(qū)、街建制，改為市 - 社區(qū)居民委員會體制。這樣大中城市市區(qū)內(nèi)部都精簡了一個管理層。二是按照精簡高效的原則設(shè)置行政機(jī)構(gòu)。新鎮(zhèn)改市的城市不再設(shè)置四大班子，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要與社會發(fā)展階段相適應(yīng)，要與小城市的特點(diǎn)相適應(yīng)。具體可參考經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制，要求一個方面工作由一個領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。三是實(shí)行大部門體制。行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位職能整合，部門統(tǒng)一設(shè)置。行政部門與事業(yè)單位能合屬辦公的，堅(jiān)決合并。四是推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。鎮(zhèn)改市后，公共服務(wù)供給主體要多元化，有些體制內(nèi)提供的公共服務(wù)，要堅(jiān)持社會力量購買的方式。五是建立和完善行政運(yùn)行機(jī)制。包括建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，建立與決策適度分離的行政執(zhí)行機(jī)制和行政監(jiān)督制約機(jī)制，積極推進(jìn)依法行政、民主行政、高效行政。

創(chuàng)新城市群治理機(jī)制，提高區(qū)域行政協(xié)調(diào)效率

城市群已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化的主要空間組織形式。但城市群的空間組織功能與城市群治理機(jī)制嚴(yán)重背離。一方面，城市群使內(nèi)部各城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人員往來、要素流動更加頻繁，并帶來一系列區(qū)域公共問題，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化等問題。這些區(qū)域公共問題亟需城市群治理機(jī)制的協(xié)調(diào)和解決。但另一方面，我國的城市群多數(shù)屬于松散型結(jié)構(gòu)，缺乏完善的城市群治理機(jī)制。有些城市群缺乏專門的區(qū)域協(xié)調(diào)組織和規(guī)則，有些城市群即使建立了區(qū)域協(xié)調(diào)組織和規(guī)則，但權(quán)威性不高，缺乏具體、有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦面臨涉及各方利益的重大復(fù)雜問題，很難協(xié)調(diào)利益分歧。

創(chuàng)新城市群治理機(jī)制，一要做好城市群的總體發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)地理位置、資源稟賦和比較優(yōu)勢，合理規(guī)劃各城鎮(zhèn)的城市功能、城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)各城鎮(zhèn)的關(guān)聯(lián)性、互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性。二是設(shè)立城市群區(qū)域委員會和專門處理區(qū)域公共問題的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。區(qū)域委員會可以由中央牽頭設(shè)立，也可以由地區(qū)合作產(chǎn)生，還可以在現(xiàn)在相關(guān)部委中設(shè)立專司區(qū)域協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是進(jìn)行長期規(guī)劃、制定和實(shí)施區(qū)域政策。對于那些重點(diǎn)集中在一個或幾個方面的區(qū)域協(xié)調(diào)問題，則可考慮設(shè)立專司特定問題的某種區(qū)域聯(lián)合機(jī)構(gòu)。三是制定有約束力的城市群治理規(guī)則和政策工具。城市群治理規(guī)則如特定的區(qū)域規(guī)劃、流域管理辦法、空氣質(zhì)量控制條例等。政策工具包括由各城鎮(zhèn)共同參與的工作團(tuán)隊(duì)，如專家小組、公眾小組、政府工作團(tuán)隊(duì)等，及相應(yīng)的技術(shù)分析工具。四是建立區(qū)域公共財(cái)政體制。解決城市群公共問題需要是各方面資金的集合。要依據(jù)區(qū)域公共問題的性質(zhì)，引入專業(yè)人員與技術(shù)分析，形成科學(xué)合理、各方易于接受的成本分?jǐn)偤褪找婀蚕頇C(jī)制。

（本文轉(zhuǎn)載自中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）