陳增旺

行政訴訟抗訴條件，是指人民檢察院按照行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，依照審判監(jiān)督程序提出抗訴所依據(jù)的因素及其標(biāo)準(zhǔn)。

一、行政訴訟抗訴條件的法律依據(jù)

2014年修改后的《行政訴訟法》第91條規(guī)定：“當(dāng)事人的申請(qǐng)符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：（一）不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的；（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決，裁定的；（三）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的；（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；（六）原判決、裁定遺漏訴訟請(qǐng)求的；（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書(shū)被撤銷(xiāo)或者變更的；（八）審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的?！蓖瑫r(shí)第93條規(guī)定了人民檢察院對(duì)于上述情形或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以提出的抗訴

二、行政訴訟法修改后抗訴條件的新特點(diǎn)

（一）抗訴條件進(jìn)一步細(xì)化

修改前的《行政訴訟法》及其司法解釋對(duì)于抗訴條件的規(guī)定采用概括式表述的方式，操作性不強(qiáng)，造成在行政檢察監(jiān)督中，對(duì)一些情形應(yīng)歸入何種抗訴條件難以正確把握。修改后的《行政訴訟法》將抗訴的8種具體情形明確化，有利于規(guī)范和促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的抗訴工作，增強(qiáng)可操作性?？乖V條件的細(xì)化主要體現(xiàn)在有關(guān)事實(shí)認(rèn)定方面的條件，從原來(lái)的一項(xiàng)細(xì)化為兩項(xiàng)。另外還增加了兩項(xiàng)關(guān)于特殊情形的抗訴條件：原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請(qǐng)求的；據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書(shū)被撤銷(xiāo)或者變更的。這一立法的進(jìn)步一方面為檢察機(jī)關(guān)在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一有效行使檢察監(jiān)督職能提供了更為有力的法律依據(jù)，同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)法治發(fā)展過(guò)程中最突出問(wèn)題的回應(yīng)

（二）增設(shè)針對(duì)立案環(huán)節(jié)的抗訴條件

第一項(xiàng)“不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤”的補(bǔ)充，重點(diǎn)加強(qiáng)了立案環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。在行政訴訟司法實(shí)踐中，由于行政相對(duì)人的弱勢(shì)地位，長(zhǎng)期面臨立案難的問(wèn)題。立案環(huán)節(jié)既是相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的入口，又是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的門(mén)檻，在此環(huán)節(jié)增設(shè)抗訴條件具有重要意義。

（三）增設(shè)針對(duì)審判人員違法行為的抗訴條件

法律要求法官具備中立性，能夠居中裁判，不偏不倚，不論是從制度設(shè)計(jì)還是職業(yè)要求上都體現(xiàn)上述要求。如果審判人員在審理案件時(shí)貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判，既違背了法官的職業(yè)宗旨，又嚴(yán)重?fù)p害一方當(dāng)事人的合法權(quán)益。該項(xiàng)規(guī)定進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督，不僅僅是對(duì)生效裁判進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也包括對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的全面監(jiān)督。

三、對(duì)行政訴訟抗訴條件的把握

科學(xué)地認(rèn)識(shí)行政訴訟法修改后的民事抗訴條件，必須從行政訴訟的基本要求和價(jià)值取向出發(fā)，把程序公正和實(shí)體公正有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，既要考慮生效裁判的穩(wěn)定性和司法資源的經(jīng)濟(jì)性，又要考慮程序價(jià)值的獨(dú)立性和裁判的正確性，還要考慮抗訴條件的明確性和操作性。

（一）立案環(huán)節(jié)錯(cuò)誤

行政訴訟中當(dāng)事人起訴事由種類(lèi)多樣，而《行政訴訟法》及其司法解釋對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定模糊粗疏，法院對(duì)于行政訴訟受理?xiàng)l件的把握缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有曲解和限縮受案標(biāo)準(zhǔn)的傾向，受案范圍過(guò)窄大大限制了行政相對(duì)人、相關(guān)人的訴權(quán)，使大量行政糾紛得不到法律救濟(jì)，反而積聚了社會(huì)矛盾，增加了不穩(wěn)定因素。本次修改行政訴訟法，為了充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，解決“立案難”問(wèn)題，在第91條第一項(xiàng)規(guī)定了“不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤”的抗訴條件，即針對(duì)人民法院的不予立案或者駁回起訴的終審裁定，如確有錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)可以提出抗訴。

（二）認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤

訴訟中，人民法院認(rèn)定的事實(shí)主要是以當(dāng)事人提供的證據(jù)或法院依職權(quán)調(diào)查獲取的證據(jù)為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)質(zhì)證來(lái)確認(rèn)的事實(shí)。因此法院的判決、裁定所認(rèn)定的事實(shí)必須有充分的證據(jù)支持。修改后的《行政訴訟法》第91條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)分別規(guī)定了出現(xiàn)“新的證據(jù)”、“證據(jù)不足”、“未經(jīng)質(zhì)證”、“偽造證據(jù)”四種有關(guān)事實(shí)認(rèn)定的情形，把握這一抗訴條件的關(guān)鍵主要在以下幾個(gè)方面。

1.“新的證據(jù)”的理解

檢察機(jī)關(guān)可以作為抗訴條件使用的“新的證據(jù)”，主要包括以下情形：一是在原審作出裁判前已經(jīng)出現(xiàn)或已經(jīng)由當(dāng)事人主張或舉證的證據(jù)，而法院由于違反相關(guān)的取證、質(zhì)證、認(rèn)證的證據(jù)規(guī)則，導(dǎo)致錯(cuò)誤認(rèn)定案件事實(shí)；二是當(dāng)事人及其訴訟代理人由于客觀原因不能自行收集的主要證據(jù)，向人民法院提供了證據(jù)線索，人民法院應(yīng)予調(diào)查取證而未調(diào)查取證，檢察機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中調(diào)查獲取的新的證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)審查行政申訴案件，一般是在原審案卷材料的基礎(chǔ)上進(jìn)行審查，但同時(shí)也應(yīng)擁有在一定范圍內(nèi)調(diào)查取證的權(quán)利。原則上屬于法院應(yīng)調(diào)查取證而未進(jìn)行的，人民檢察院在審查案件時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查取證，對(duì)法院查證缺漏行為予以補(bǔ)救，并以調(diào)查獲取的證據(jù)作為抗訴理由。

“新的證據(jù)”的實(shí)質(zhì)要件上看，必須足以推翻原判決、裁定。證明力尚不足以動(dòng)搖原裁判的證據(jù)，雖然是“新的證據(jù)”，卻不符合抗訴條件的要求。

2.“證據(jù)不足”的情形

原裁判認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足，是指原裁判認(rèn)定的事實(shí)缺乏證據(jù)證明。“證據(jù)不足”主要有以下兩種情形：一是原判決、裁定所認(rèn)定的事實(shí)沒(méi)有證據(jù)或者沒(méi)有足夠證據(jù)支持的。二是原判決、裁定對(duì)有足夠證據(jù)支持的事實(shí)不予認(rèn)定的。主要是指原審中已有足夠證據(jù)確認(rèn)案件事實(shí)，而法院在審理中未對(duì)該證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，或者在裁判中未對(duì)該證據(jù)證明的事實(shí)予以采信，因遺漏確認(rèn)證據(jù)導(dǎo)致認(rèn)定案件的主要事實(shí)發(fā)生錯(cuò)誤。

3.“未經(jīng)質(zhì)證”的情形

根據(jù)修改后《行政訴訟法》第43條第1款的規(guī)定，無(wú)論是公開(kāi)審理還是不公開(kāi)審理的案件，證據(jù)必須在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證。質(zhì)證是查實(shí)證據(jù)的必要手段，只有如此才能作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。法律設(shè)置質(zhì)證規(guī)則的目的是從程序上保證查明證據(jù)的真實(shí)性，認(rèn)定案件事實(shí)的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證，必然影響案件的正確裁判，屬于嚴(yán)重的程序違法，這種情況是剝奪當(dāng)事人對(duì)證據(jù)的知情權(quán)和抗辯權(quán)，必然影響裁判公正，應(yīng)當(dāng)符合抗訴條件。

4.“偽造證據(jù)”的理解

偽造證據(jù)的行為屬于嚴(yán)重妨害行政訴訟的行為，如果生效裁判把偽造的證據(jù)作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，就完全背離了訴訟中應(yīng)遵循的原則，應(yīng)當(dāng)通過(guò)抗訴予以糾正。值得注意的是，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴時(shí)提出的原審裁判認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是偽證的主張能否成立，往往需要經(jīng)過(guò)調(diào)查取證才能確定，因此，人民檢察院在審查案件時(shí)，對(duì)原審裁判認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)可能是偽證的，可以進(jìn)行必要的調(diào)查，查明確系偽證的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。這樣，既可以彌補(bǔ)當(dāng)事人舉證能力不足的缺陷，又有利于防止當(dāng)事人惡意利用訴訟侵害他人利益。

5.“主要證據(jù)”的認(rèn)定

把握本項(xiàng)抗訴條件的另一關(guān)鍵在于如何認(rèn)定“主要證據(jù)”。一般而言，主要證據(jù)是相對(duì)于案件的基本事實(shí)而言的，是對(duì)案件基本事實(shí)有較強(qiáng)的證明力，與爭(zhēng)議事實(shí)的認(rèn)定有密切關(guān)聯(lián)的證據(jù)。主要證據(jù)往往是直接證據(jù)，但在特定情況下，由許多間接證據(jù)形成的完整的證據(jù)鏈，也可作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，也是主要證據(jù)。

（三）適用法律錯(cuò)誤

法律適用問(wèn)題在行政訴訟中極為重要，由于涉及被告法律地位的特殊性和以及行政機(jī)構(gòu)本身可能具備的“立法權(quán)限”，就產(chǎn)生了民事訴訟和刑事訴訟中沒(méi)有的問(wèn)題。

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，只有在行政行為證據(jù)確鑿、適用法律正確，符合法定程序的，才可以判定為合法。由于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件往往涉及各個(gè)立法層級(jí)、歷史階段、執(zhí)法領(lǐng)域，行政訴訟的法律適用呈現(xiàn)出與民事訴訟不同的紛繁和復(fù)雜的現(xiàn)象。從本項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，修改后的《行政訴訟法》關(guān)于適用法律方面的抗訴條件與原先的司法解釋相比并未發(fā)生變化。適用法律錯(cuò)誤的情形主要包括：適用法律條文與案件事實(shí)并不對(duì)應(yīng)；適用了已經(jīng)失效或尚未生效的法律法規(guī)；新法已經(jīng)生效應(yīng)當(dāng)適用卻未適用；違反法律適用歸責(zé)等。

（四）違反法定程序

修改后的《行政訴訟法》關(guān)于程序方面的抗訴條件沒(méi)有照搬民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，而是進(jìn)行了一定的概括。這項(xiàng)抗訴條件主要包括：1、審判組織的組成不合法；2、依法應(yīng)當(dāng)回避的審判人員沒(méi)有回避；3、無(wú)訴訟行為能力人未經(jīng)法定代理人代為訴訟；4、應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人，因不能歸責(zé)于本人或者前訴訟代理人的事由，未參加訴訟；5、違反法律規(guī)定剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利；6、未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決。同時(shí)，應(yīng)特別注意“可能影響公正審判”這一附加條件，一般要對(duì)影響案件的正確裁判的情況有較大把握時(shí)，才能提起抗訴。因?yàn)閺牟门械恼_性、穩(wěn)定性和司法成本的角度考慮，啟動(dòng)成本很高的程序來(lái)糾正并不嚴(yán)重的程序性違法是不值得的。

（五）兩種特殊情形

1.遺漏訴訟請(qǐng)求

修改后的《行政訴訟法》第49條規(guī)定，當(dāng)事人提起行政訴訟必須有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)。人民法院在作出裁判時(shí)，必須能夠針對(duì)原告提出的訴訟請(qǐng)求作出相應(yīng)的裁判。如果人民法院沒(méi)有對(duì)原告提出的某項(xiàng)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論，在判決、裁定中遺漏了該訴訟請(qǐng)求，則符合抗訴條件。值得注意的是，《民事訴訟法》的抗訴條件中有“超出訴訟請(qǐng)求”的規(guī)定，而修改后的《行政訴訟法》卻沒(méi)有，這是因?yàn)?，與民事訴訟不同，行政訴訟的訴訟標(biāo)的、審理對(duì)象均存在特別之處。例如，根據(jù)合法性審查的原則，即使原告在訴狀中未提及行政行為的合法性問(wèn)題，法院也應(yīng)當(dāng)就行政行為的合法性作出判斷。這是法院應(yīng)當(dāng)履行的合法性審查的職責(zé)。

2.據(jù)以作出原裁判的法律文書(shū)被撤銷(xiāo)或者變更

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第70條規(guī)定，生效的人民法院裁判文書(shū)或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書(shū)確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。即使法院在作出原裁判時(shí)遵循了認(rèn)定事實(shí)的規(guī)則，但由于據(jù)以作出原裁判的法律文書(shū)被撤銷(xiāo)，就意味著裁判所依據(jù)的前提不復(fù)存在，新法賦予檢察機(jī)關(guān)在這種情形下的抗訴權(quán)，在一定程度上加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力，是對(duì)司法公正的更高追求。但這里的“法律文書(shū)”應(yīng)不包括作為審理對(duì)象客體的行政法律文書(shū)。

（六）審判人員有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為

貪污受賄、徇私舞弊往往是枉法裁判的原因，枉法裁判則是貪污受賄、徇私舞弊的結(jié)果，因此，“貪污受賄”和“枉法裁判”，“徇私舞弊”和“枉法裁判”這兩項(xiàng)抗訴條件往往在一個(gè)案件中同時(shí)適用。但實(shí)踐中還存在這樣的情況：審判人員雖然貪污受賄、徇私舞弊，但實(shí)體判決沒(méi)有錯(cuò)誤，即“貪贓、徇私但不枉法”，在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)能否提出抗訴？對(duì)此，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“貪污受賄”、“徇私舞弊”和“枉法裁判”是三種不同的違法犯罪行為，都可以構(gòu)成獨(dú)立的抗訴理由，只要具備其一，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)提出抗訴；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，即使有足夠的證據(jù)證明審判人員在審理該案時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊等行為，只要實(shí)體判決正確，就無(wú)抗訴必要。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，抗訴的目的在于維護(hù)司法公正，如果審判人員的受賄、徇私行為并未導(dǎo)致枉法裁判，對(duì)于其貪贓違紀(jì)行為可以通過(guò)其他途徑處理，不屬抗訴監(jiān)督范圍。