張　鳳，梁　旭

(1.中國(guó)民航管理干部學(xué)院，北京　100102；2.中國(guó)民航工程咨詢公司，北京　100101)

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美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)安全管理標(biāo)準(zhǔn)研究

張鳳1，梁旭2

(1.中國(guó)民航管理干部學(xué)院，北京100102；2.中國(guó)民航工程咨詢公司，北京100101)

通用航空作業(yè)的廣泛性、通用航空器運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)以及通用機(jī)場(chǎng)設(shè)施條件的差異性，使得通用機(jī)場(chǎng)的安全管理標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。文章主要研究作為通用行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平最高的美國(guó)，通用航空安全管理行業(yè)主管部門如何制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行安全水平評(píng)估、并制定安全改進(jìn)具體措施，并以其作為我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)安全管理行業(yè)主管部門在制定行業(yè)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的參考。

通用機(jī)場(chǎng)；安全管理；衡量工具；美國(guó)

作為民用航空的重要組成部分，通用航空因其靈活、高效的特點(diǎn)，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他領(lǐng)域中，有著地面機(jī)械和人工作業(yè)無法比擬的優(yōu)越性和不可替代的作用。世界通用航空發(fā)展的歷史表明，國(guó)家的科技水平以及地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接影響其通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通用航空作為一種先進(jìn)的生產(chǎn)工具和技術(shù)手段，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。我國(guó)自 2006 年以來民用航空運(yùn)輸總量居已穩(wěn)居世界第二位，成為名副其實(shí)的航空運(yùn)輸大國(guó)[1]，然而由于我國(guó)低空空域沒有完全開放，相關(guān)政策法規(guī)體制不健全，加上通用航空器研發(fā)與制造發(fā)展緩慢，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與保障體系不完善以及通用航空飛行員等專業(yè)人才缺口大，市場(chǎng)培養(yǎng)能力弱等問題，使得我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐嚴(yán)重滯后。

從全球來看，通用航空產(chǎn)業(yè)主要集中在美國(guó)、歐洲、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，其中美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)立法更具有代表性，這與美國(guó)是世界上通用航空產(chǎn)業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家不無關(guān)系。為此，借鑒美國(guó)成熟的通用航空發(fā)展和法治經(jīng)驗(yàn)，對(duì)促進(jìn)中國(guó)民航通用航空產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，具有積極的借鑒意義。

一、美國(guó)通用航空概況

美國(guó)是世界航空強(qiáng)國(guó)，其機(jī)場(chǎng)數(shù)量總量居全世界第一，也是航空運(yùn)行活動(dòng)最為活躍、航空運(yùn)行事故率較低的國(guó)家。在全球，每三架通用航空飛機(jī)中，就有二架屬于美國(guó)。美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)認(rèn)為，除持有美國(guó)聯(lián)邦航空局頒發(fā)的“方便和必須”合格證的航空公司及使用大型民用飛機(jī)的民航公司所經(jīng)營(yíng)的空運(yùn)以外的一切民用航空活動(dòng)都屬于通用航空范疇[2]。

美國(guó)的通用航空作業(yè)類型多樣，包括私人交通、教學(xué)培訓(xùn)、直升機(jī)救護(hù)、醫(yī)療物資運(yùn)送、應(yīng)急服務(wù)、救援行動(dòng)、野生動(dòng)物調(diào)查、交通報(bào)告、農(nóng)業(yè)航空、消防滅火、政府執(zhí)法等各種活動(dòng)。與類型多樣的作業(yè)活動(dòng)相對(duì)應(yīng)，美國(guó)通用航空飛機(jī)的規(guī)格型號(hào)也是多種多樣，既包括活塞式飛機(jī)、渦輪螺旋槳飛機(jī)、渦輪噴氣式飛機(jī)、旋翼機(jī)、氣球、飛船、滑翔機(jī)、試驗(yàn)機(jī)，又包括各式的輕型運(yùn)動(dòng)飛機(jī)等。此外，各個(gè)機(jī)場(chǎng)的設(shè)備設(shè)施配置條件差異也比較大，有的是大都市附近的大型通用航空基地機(jī)場(chǎng)，有的是社區(qū)服務(wù)型的小型機(jī)場(chǎng)，有的甚至只是鄉(xiāng)野里的一條簡(jiǎn)陋的草場(chǎng)地跑道。

研究美國(guó)通用航空制造商協(xié)會(huì)(General Aviation Manufacturers Association，GAMA)發(fā)布的通用航空統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[3]手冊(cè)可以發(fā)現(xiàn)，2001～2011年，美國(guó)各種類型的機(jī)場(chǎng)總量基本維持在19 700個(gè)左右，通用航空飛機(jī)總數(shù)基本維持在22萬架左右，通用航空年飛行小時(shí)基本維持在2600萬小時(shí)上下?？傮w來看，美國(guó)通用航空處于總量基本穩(wěn)定[4]、增減波動(dòng)變化不大的成熟發(fā)展期。

美國(guó)的通用航空行業(yè)之所以能夠一直保持著蓬勃發(fā)展的活力和可靠的安全運(yùn)行狀態(tài)，這與美國(guó)有一套既便于理解和實(shí)行，又可以根據(jù)不同類型通用機(jī)場(chǎng)的實(shí)際情況靈活選擇具體措施的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)有重要關(guān)系?？梢哉f，完善的法治體系是促進(jìn)美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段之一。

二、美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)特性衡量工具的提出

如果說美國(guó)蓬勃發(fā)展的通用航空制造業(yè)保證了通用航空器的供給，那么通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)及相關(guān)通用航空服務(wù)保障體系的完善則保障了市場(chǎng)源源不斷的需求。自 1926 年頒布航空法以來，美國(guó)一直注重通用航空建設(shè)與航線的發(fā)展。1970 年，美國(guó)出臺(tái)了其通用航空發(fā)展史上具有里程碑意義的《機(jī)場(chǎng)和航線發(fā)展法》，該法案的目的在于明確美國(guó)聯(lián)邦航空局(Federal Aviation Administration，F(xiàn)AA)將有一個(gè)專門的資金來源而不是依靠一般資金來用于通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，同時(shí)該法案也促使以后歷屆美國(guó)政府不斷加大使用財(cái)政收入對(duì)美國(guó)聯(lián)邦航空局的專用資助。在美國(guó)國(guó)家機(jī)場(chǎng)綜合系統(tǒng)規(guī)劃(National Plan of Integrated Airport Systems,NPIAS)中的地方機(jī)場(chǎng)可以得到聯(lián)邦政府95%的財(cái)政支持，同時(shí)允許私人制造飛機(jī)和自建機(jī)場(chǎng)，這極大地保障了通用機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展。

在通用航空運(yùn)行安全監(jiān)管領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來，美國(guó)聯(lián)邦政府一直提倡和推行的是，通用飛機(jī)和運(yùn)輸飛機(jī)的管理方式和管理標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)等同。繼1988年美國(guó)泛美航空公司“103航班洛克比空難”恐怖襲擊的悲劇事件發(fā)生之后，1989年，美國(guó)政府成立了美國(guó)國(guó)家航空咨詢委員會(huì)(National Advisory Committee for Aeronautics，NACA)，由美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)直接對(duì)全國(guó)的機(jī)場(chǎng)進(jìn)行管理。就通用航空而言，美國(guó)聯(lián)邦政府認(rèn)為規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)定得過高，過高將不利于通用航空的發(fā)展。因此在2001年美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生之前，通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全監(jiān)管一直未受美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)的限制。美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)對(duì)機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全監(jiān)管的重點(diǎn)主要放在能夠提供定期航班運(yùn)營(yíng)的商業(yè)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)上，對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)，并沒有形成一套完善、統(tǒng)一和有針對(duì)性的通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全監(jiān)管規(guī)章(標(biāo)準(zhǔn))體系。在這樣的大背景下，為規(guī)范通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行管理，美國(guó)的一些州政府和地方政府逐步嘗試制定各自轄區(qū)范圍內(nèi)的地方通用機(jī)場(chǎng)安全管理要求。

“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《美國(guó)交通運(yùn)輸安全法(ATSA)》，成立了交通安全管理局(Transportation Security Administration，TSA)，專門負(fù)責(zé)制定和完善各種交通運(yùn)輸模式下的安全運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)的，國(guó)會(huì)將美國(guó)國(guó)家航空咨詢委員會(huì)(National Advisory Committee for Aeronautics，NACA)交給交通安全管理局(TSA)負(fù)責(zé)管理。2003年4月，交通安全管理局(TSA)要求航空安全咨詢委員會(huì)(ASAC)成立一個(gè)由通用航空行業(yè)相關(guān)單位(包含協(xié)會(huì)、機(jī)場(chǎng)業(yè)主、運(yùn)營(yíng)商、贊助商及機(jī)場(chǎng)監(jiān)管部門等)組成的工作組，專門負(fù)責(zé)制定用以提高美國(guó)私人和公用通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全管理的指導(dǎo)文件。在這樣的背景下，通用機(jī)場(chǎng)安全管理指導(dǎo)手冊(cè)《Security Guidelines for General Aviation Airports》應(yīng)運(yùn)而生[5]。指導(dǎo)手冊(cè)中明確提出了一個(gè)用來表征和評(píng)估美國(guó)私人和公用通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全水平特性的衡量指標(biāo)，同時(shí)給出了實(shí)操性較強(qiáng)的機(jī)場(chǎng)安全設(shè)施設(shè)備配備準(zhǔn)則的建議。

三、通用機(jī)場(chǎng)安全特性衡量工具的主要內(nèi)容

從美國(guó)通用航空制造商協(xié)會(huì)(GAMA)發(fā)布的通用航空統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[6]手冊(cè)中可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)目前在用的19 700個(gè)機(jī)場(chǎng)當(dāng)中，有大約5200個(gè)民用公用機(jī)場(chǎng)和14 500個(gè)民用私人機(jī)場(chǎng)。美國(guó)的公用和私人使用機(jī)場(chǎng)有較大區(qū)別，因?yàn)槊绹?guó)大多數(shù)私有通用機(jī)場(chǎng)沒有獲得聯(lián)邦政府的資金支持，聯(lián)邦政府也無權(quán)監(jiān)管這些私有機(jī)場(chǎng)；但是對(duì)機(jī)場(chǎng)安全管理水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體改進(jìn)措施是可以互相參照使用的。影響通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全的特性通常可以分為以下幾個(gè)方面：

(1)機(jī)場(chǎng)所在位置：距離人口聚集區(qū)或敏感區(qū)域越近，其安全特性測(cè)量值越高；人口聚集區(qū)是指城市(鎮(zhèn))總?cè)丝跀?shù)量≥10萬人；敏感區(qū)域指被視為美國(guó)重要資產(chǎn)或關(guān)鍵基地所在地，包括軍事基地、核武器或化工廠、政府、紀(jì)念碑、標(biāo)志性地帶或港口等。

(2)基地飛機(jī)：基地飛機(jī)的數(shù)量越多，安全特性測(cè)量值越高；基地飛機(jī)的載重越大，其安全特性測(cè)量值越大。

(3)跑道特性：跑道越長(zhǎng)、道面鋪設(shè)等級(jí)越高，安全特性測(cè)量值越大。

(4)起降架次：機(jī)場(chǎng)起降架次的多少和作業(yè)類別都影響安全特性。

每個(gè)特性對(duì)應(yīng)0～5的評(píng)分值，推薦評(píng)估得分參考值如表1所示。

表1　通用機(jī)場(chǎng)安全特性評(píng)估測(cè)量

四、基于機(jī)場(chǎng)安全特性衡量總評(píng)分值的改進(jìn)措施

由于通用機(jī)場(chǎng)的大小、功能不同，機(jī)場(chǎng)對(duì)安全的需求標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。例如，在鄉(xiāng)村地區(qū)的小型私有起降點(diǎn)并不需要配備與大都市附近的大型通用機(jī)場(chǎng)一樣的設(shè)施設(shè)備，安全要求標(biāo)準(zhǔn)完全可以不相同。因此，通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全管理指導(dǎo)手冊(cè)中把機(jī)場(chǎng)安全特性評(píng)估得分值相加的總分值又劃分為若干個(gè)范圍，并針對(duì)每個(gè)分?jǐn)?shù)范圍內(nèi)的通用機(jī)場(chǎng)提出加強(qiáng)安全防范的措施以及安全設(shè)施配置建議，見表2。

表2　建議通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全管理改進(jìn)準(zhǔn)則

在具體使用這些機(jī)場(chǎng)安全特性去評(píng)估機(jī)場(chǎng)安全管理水平的時(shí)候，指導(dǎo)手冊(cè)還明確提出，各個(gè)通用機(jī)場(chǎng)需要結(jié)合本機(jī)場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行現(xiàn)狀，認(rèn)真研究后才能確定適合自己機(jī)場(chǎng)特色的改進(jìn)措施。這項(xiàng)工作的具體開展應(yīng)該由非常熟悉本機(jī)場(chǎng)的設(shè)備設(shè)施配置和運(yùn)行現(xiàn)狀的人員來執(zhí)行，可以是機(jī)場(chǎng)業(yè)主

或者運(yùn)營(yíng)商，由他們結(jié)合機(jī)場(chǎng)的實(shí)際情況去具體確定影響機(jī)場(chǎng)安全主要特性的因素。

五、結(jié)　語(yǔ)

與世界其他通航產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)立法更具有代表性，這與美國(guó)是世界上通用航空產(chǎn)業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家不無關(guān)系。美國(guó)《通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全管理指導(dǎo)手冊(cè)》的制定充分考慮了通用航空作業(yè)的廣泛性、通用航空器運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)以及通用機(jī)場(chǎng)設(shè)施條件的差異性，對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的安全評(píng)估及改進(jìn)措施的指導(dǎo)意見采取了靈活的處理方式，并強(qiáng)調(diào)對(duì)特性測(cè)量尺度的把握應(yīng)當(dāng)由各通用機(jī)場(chǎng)根據(jù)自身實(shí)際確定。美國(guó)對(duì)通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全的行業(yè)管理指導(dǎo)思路較為全面而又靈活，值得中國(guó)民航通用航空行業(yè)管理部門在制定行業(yè)政策的時(shí)候借鑒與學(xué)習(xí)。

[1][6]中國(guó)民用航空局.從世界第37位到世界第2位 中國(guó)成為航空運(yùn)輸大國(guó)[EB/OL].http://www.caac.gov.cn/D1/30years/200812/t20081204_20582.html?

[2]胡問鳴.通用飛機(jī)[M].北京:航空工業(yè)出版社,2008.

[3]The General Aviation Manufacturers Association.General Aviation Statistical Databook & Industry Outlook[R].2013.

[4]王靜.美國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀分析[J].綜合運(yùn)輸，2013，(7)：83-87.

[5] TSA and GA.Security Guidelines for General Aviation Airports[R].2004.

責(zé)任編校：陳強(qiáng)，王彩紅

2016-02-20

張鳳，女，博士，副教授,主要研究方向?yàn)槊窈綑C(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全管理。

F561.6

A

1007-9734(2016)04-0132-03

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.04.022