程子彥

目前，PPP模式主要適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)沒有明確列入國務(wù)院、財政部、發(fā)改委文件規(guī)定的項目適用范圍，以PPP模式進行產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)尚缺乏明確的法規(guī)、政策依據(jù)，加上現(xiàn)行土地出讓收支管理制度的限制，園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式面臨一定的法律和政策障礙。

其實，早在1999年，面對上海全市地方財政收入僅為431.8億元，且當年固定資產(chǎn)投資總額需求超過1852億元的現(xiàn)實情況，上海浦東新區(qū)就和張江高科合作首創(chuàng)了園區(qū)建設(shè)—擁有—運營的BOO模式（PPP模式之一），開啟了PPP模式在園區(qū)的應(yīng)用先例。

背景：首創(chuàng)全國園區(qū)BOO模式

1999年8月，上海市委、市政府提出了“聚焦張江”的戰(zhàn)略決策，要求進一步集中力量加快張江高科技園區(qū)開發(fā)建設(shè)，把張江高科技園區(qū)建成名副其實的國家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和國家軟件產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地。根據(jù)上海市委、市政府的戰(zhàn)略部署，浦東新區(qū)管理委員會決定在張江高科技園區(qū)內(nèi)建設(shè)1平方公里的張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)（下稱“張江技創(chuàng)區(qū)”），為支撐和引領(lǐng)張江高科技園區(qū)建設(shè)發(fā)揮示范作用。

在張江技創(chuàng)區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，為解決技創(chuàng)區(qū)開發(fā)建設(shè)和運營管理問題，同時也為促進對高科技創(chuàng)新基地的市場發(fā)展和規(guī)范管理，并有效體現(xiàn)政府對高科技項目的政策扶持，原浦東新區(qū)綜合規(guī)劃土地局經(jīng)調(diào)處會同區(qū)國有資產(chǎn)管理辦公室產(chǎn)權(quán)處，經(jīng)過創(chuàng)新探索，在國內(nèi)率先提出了“政策引導(dǎo)，企業(yè)建設(shè)，政府租用，創(chuàng)業(yè)者受益”的BOO創(chuàng)新機制。

張江技創(chuàng)區(qū)BOO模式核心內(nèi)容：一是浦東新區(qū)綜合規(guī)劃土地局經(jīng)上海市浦東新區(qū)管理委員會授權(quán)，代表政府委托張江高科用3年的時間在該區(qū)域內(nèi)建設(shè)環(huán)境美、標準高的孵化用房、市政配套設(shè)施；二是張江高科按照相關(guān)協(xié)議約定，在政府必要的監(jiān)管下，負責經(jīng)營管理張江技創(chuàng)區(qū)，與新區(qū)政府合作創(chuàng)造優(yōu)良條件吸引海內(nèi)外大學(xué)、企事業(yè)單位，在該區(qū)域內(nèi)設(shè)立研發(fā)機構(gòu)和高科技創(chuàng)新企業(yè)；三是政府和張江高科均需按照相關(guān)協(xié)議約定履行相應(yīng)義務(wù)并享有相應(yīng)權(quán)利。政府以支付約定租金的方式，合理保證張江高科的回報。租用期限20年，租用期限內(nèi)即1999年開始至2018年，向企業(yè)支付租金，平均每年支付的租金相當于估算總投資額的7%。若開發(fā)建設(shè)的費用經(jīng)決算審計與估算總投資發(fā)生差異，政府支付的租金將做相應(yīng)的調(diào)整。若在租用期內(nèi)由于通貨膨脹，國家上調(diào)銀行貸款利率，政府將相應(yīng)提高年租金。政府也需按照協(xié)議約定審批投資與建設(shè)事宜，協(xié)助張江高科解決開發(fā)建設(shè)中的有關(guān)困難和問題。

效果：張江高科如約完成政府“聚焦張江”任務(wù)

效果之一是如期完成技創(chuàng)區(qū)開發(fā)建設(shè)工作。2002年，張江高科如期完成了張江技創(chuàng)區(qū)的市政配套及房產(chǎn)開發(fā)任務(wù)，建成的建筑及公共設(shè)施面積約10.2萬平方米，其中包括孵化樓、創(chuàng)業(yè)公寓、寫字樓、體育休閑配套設(shè)施等，為入駐的中小高科技企業(yè)的孵化和發(fā)展提供了平臺。

效果之二是實現(xiàn)了國家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和國家軟件產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地運營目標。張江高科實現(xiàn)了1999年市委市政府提出的建設(shè)中國最大孵化器和技術(shù)創(chuàng)新示范區(qū)的戰(zhàn)略目標。引進了中科院上海浦東科技園、科技部科技成果轉(zhuǎn)化基地、浦東火炬創(chuàng)業(yè)園、上海高?？萍籍a(chǎn)業(yè)園、國家CAD工程研究中心、國家中藥標準化中心、張江創(chuàng)業(yè)中心、上海股權(quán)托管交易中心、英特爾、聯(lián)想、英飛淩、芯成半導(dǎo)體等多家創(chuàng)業(yè)孵化企業(yè)入駐科技創(chuàng)新區(qū)。引導(dǎo)科技產(chǎn)業(yè)集聚張江，據(jù)不完全統(tǒng)計，張江核心園內(nèi)的企業(yè)從2000年的百余家發(fā)展到目前累計注冊企業(yè)超過1.8萬家。科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)功能輻射效果顯著：其中國家級/市級研發(fā)機構(gòu)60多家、跨國公司地區(qū)總部49家、外資研發(fā)機構(gòu)138家、高新技術(shù)企業(yè)768家。從業(yè)人員約36萬人，其中博士6000多人、碩士4.3萬余人、本科學(xué)歷12萬人、歸國留學(xué)人員7500余人、境外人員4300余人，中央“千人計劃”專家116人，上海“千人計劃”110人，在園區(qū)工作的兩院院士24人。

效果之三是實現(xiàn)了政府財政支出“四兩撥千斤”效應(yīng)。政府僅以20年年均支出不到5000萬的代價創(chuàng)建了張江高科技核心區(qū)，張江核心園產(chǎn)值從2000年的76.91億元發(fā)展到2014年底的3125億元 ，稅收從2000年的2.6億元發(fā)展到2014年底的170億元。

效果之四是社會資本獲得合理收益和相應(yīng)融資方式支持。張江高科如約完成了對浦東新區(qū)政府約定的義務(wù)。除了獲得直接經(jīng)營收入和可經(jīng)營的科技地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)外，還可以獲得政府年均約5000萬元保底租金補貼支持。1999年至2001年兩年多的時間內(nèi)，浦東新區(qū)政府支付的租金約占總投資的40%，較好地匹配了區(qū)域建設(shè)的資金需求進度，有效地減輕了張江高科作為上市公司在建設(shè)初期所面臨的資金支出壓力，同時，前10年租金支付基本可以覆蓋項目貸款本息，這源自浦東新區(qū)政府對該項目融資的直接支持，為項目成功融資奠定了基礎(chǔ)，是PPP項目融資結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。

創(chuàng)新：集約利用土地，改變 PPP用地模式

一般而言，PPP用地多是新增供應(yīng)的用地模式，即符合劃撥條件要求的可以采用劃撥模式，不符合劃撥條件的可以采用出讓、租賃、出資模式。但張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)建設(shè)用地卻創(chuàng)新地利用了張江高科所擁有的尚未開發(fā)的土地資源，一方面解決了政府PPP項目土地資源的來源問題，另一方面也解決了張江高科土地開發(fā)利用問題，可謂開創(chuàng)了政企土地合作新模式。

張江高科總經(jīng)理葛培健表示，由擁有土地的企業(yè)提供建設(shè)用地、政府在規(guī)劃等方面予以適當調(diào)整，共同解決開發(fā)土地利用水平不高的問題，提高土地的使用效益，為解決浦東新區(qū)土地集約化問題開創(chuàng)了一個全新的思路，與上海后期實施的“退二進三”等集約土地利用政策殊途同歸。

2009年3月31日，浦東新區(qū)政府批準同意了“張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)控制性詳細規(guī)劃”，批復(fù)要求，技術(shù)創(chuàng)新區(qū)將通過調(diào)整規(guī)劃、改建擴建、統(tǒng)籌開發(fā)的手段達到形態(tài)再造、空間再造、環(huán)境再造的目標，進一步提升該區(qū)域的品位和競爭能力，使技術(shù)創(chuàng)新區(qū)成為具有完善綜合服務(wù)功能的張江科學(xué)城。2016年5月，在張江科學(xué)城大框架下，張江西北片區(qū)的城市更新設(shè)計工作已正式啟動。如何在PPP運作更加開放的市場環(huán)境中，建設(shè)更多的一流科技園區(qū)，張江高科還將繼續(xù)探索。

規(guī)范：期待規(guī)范PPP發(fā)展，在園區(qū)開發(fā)建設(shè)和運營管理中再創(chuàng)輝煌

不可否認，當時處在探索階段的PPP模式與如今規(guī)范的PPP模式還有待完善的方面。比如：規(guī)范的PPP模式要求不能直接指定合作社會資本主體，規(guī)范的PPP模式要求政府按照績效付費，而不能按固定回報方式付費等。葛培健建議：“國家盡快從立法層面建立健全園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式法律法規(guī)體系，加強頂層設(shè)計，通過地方試點項目和實操嘗試探索及突破現(xiàn)行政策瓶頸，形成完善的、可復(fù)制、可推廣的園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式經(jīng)驗?！?/p>

前灘產(chǎn)業(yè)綜合研究所所長何萬蓬對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)的PPP實踐，是非常有意義的創(chuàng)新探索，張江技創(chuàng)區(qū)能從全國那么多園區(qū)中脫穎而出，從郊區(qū)莊稼地成長為全國科技創(chuàng)新的肥田沃土，投資建設(shè)運營模式的大膽突破功不可沒。借助合作共贏、利益共享、風險共擔的BOO等模式，張江高科的資金收支得以平衡，財務(wù)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，盈利狀況得以改善，為園區(qū)的持續(xù)高位發(fā)展奠定基礎(chǔ)。當然，張江高科實踐本身也在不斷升級迭代。園區(qū)PPP需要因地制宜、與時俱進，綜合創(chuàng)新是主線，風險控制是底線。

濟邦咨詢董事長（PPP立法小組成員）張燎向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，張江技創(chuàng)區(qū)在1999年當時的制度環(huán)境下，創(chuàng)設(shè)的園區(qū)政企合作方式，是對園區(qū)開發(fā)采用PPP模式的積極探索，而且取得了非常好的效果，體現(xiàn)了政府和企業(yè)之間的合作開發(fā)和“利益共享”精神，具有相當?shù)那罢靶院烷_創(chuàng)性，不能嚴格按照現(xiàn)在規(guī)范的PPP模式要求去套，即不能按現(xiàn)在技術(shù)去要求“前人”。同時他建議，張江這類相對成熟的開發(fā)區(qū)，比較適合探索輕資產(chǎn)的委托運營（O&M）或外包管理（MC）等具體運作方式，而在一些新興開發(fā)區(qū)，比較適合采用BOT、BOO運作方式。