劉伊曼

2015年3月18日，環(huán)保部辦公廳發(fā)出《關于進一步加強環(huán)境影響評價違法項目責任追究的通知》，要求各級環(huán)保部門應當嚴格依法，對存在“未批先建”“擅自實施重大變動”等環(huán)評違法行為的建設項目實施行政處罰。

不僅如此，對建設項目單位性質為國家機關和國有企事業(yè)單位，且存在“環(huán)境影響評價文件未經批準或重大變動未經環(huán)評審批，建設項目基本建成”等五種情形的，還將按照《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》要求，移送同級紀檢監(jiān)察機關追究相關人員責任。

就在一個多月前，中央第三巡視組在向環(huán)保部反饋巡視意見的時候，特別指出了環(huán)評方面問題突出，環(huán)保部相關領導也相繼表態(tài)，要著力整治“未批先建”等“環(huán)評亂象”。

與此同時，記者調查發(fā)現，在云南昆明安寧市，計劃投資260多億元的云南石化項目在未經批準的情況下改擴建，當初環(huán)評報告附件中，政府承諾要騰出的環(huán)境容量也并未騰出來，當年的環(huán)評已被“架空”。

在不到兩年的時間內，曾經親歷云南石化項目決策過程的多名高官都已經落馬。

“搶”來的項目

“長官意志”之下的選址論證

2013年，在來自媒體、公眾、學者等多方面的質疑和爭議聲中，這個千萬噸級煉油廠正轟轟烈烈地開始建設。

云南石化項目最初的環(huán)保投資計劃大約是14億元。但這并不包括關停和改造現有的一些企業(yè)、治理現有的環(huán)境污染來為它騰出排污指標所需要花的錢，也并未計算后期要達到高標準的清潔生產將持續(xù)追加的環(huán)保投入。

當時參與云南石化項目環(huán)評評審的一位環(huán)保部的專家告訴記者：“安寧的環(huán)境容量非常小，選址敏感，本來就嚴重缺水，大氣質量也已經超標了，充其量也就只能容納這一個煉油廠的排放量。但實際上那個地方已經有了大量的企業(yè)，有黃磷，有冶煉，都是重污染產業(yè)，而且昆明鋼鐵廠也已經在擴建。如果當地的空氣和水接納不了如此多企業(yè)的排污量，那環(huán)境質量就必然惡化，從而傷害到當地人的身體健康，所以環(huán)評的任務就是要‘把關，讓污染物的排放受控在可以接受的范圍?！?/p>

他解釋說，從道理上講，環(huán)評最應該解決的就是合理選址的問題，但現實的情況卻往往是在計算“花多大代價能將這個選址由不可能變?yōu)榭赡堋?。于是，環(huán)評報告就成了一本“承諾書”，不僅是企業(yè)要承諾采用多少技術手段增加多少環(huán)保投資以減少排污量，政府也要承諾關停多少企業(yè)，新建多少污水處理廠，配套多少工程甚至跨流域調水來滿足理論上的“環(huán)境可行性”。然而，大量案例證明，這些承諾往往都難以如期兌現，企業(yè)也難免因為成本壓力所迫并不按承諾的來做，到最后導致環(huán)境的破壞和人民財產的損失。既成事實之后，偏偏又缺乏決策失誤的問責機制，所以在G D P魔咒的催促下，環(huán)評造假、環(huán)評公關成了行業(yè)頑疾—都是先把環(huán)評報告編圓了，拿到批文再說，環(huán)評終究淪為“過場”。

不到兩年的時間內，“變數”已然叢生，曾經親歷云南石化項目決策過程的多名高官都已經落馬，承諾的環(huán)境容量還沒有騰出來，這個項目本身也已經與環(huán)評批文里所要求的樣子大不相同。

云南省一位副省級官員曾向南都記者講述該項目在選址上的一些遺憾：

“當初，這個項目還是搶來的?！彼f，因為知道了重慶在爭取中緬管線的配套項目，云南最后將這個項目“爭”了過來。

2008年10月，國家發(fā)改委同意開展云南煉油廠可行性研究。

具體放在管道沿線的哪個州市合適？該官員回憶：“當時選了4個州市，但是，大家都在搶啊，好大一個項目??！只要不是什么地震斷裂帶之類的絕對不能建的地方，無非就是，你60分，我70分，差不多的時候，可能就有些‘長官意志在里面起作用了。”

等到2009年12月開始做環(huán)評時，已經是花落昆明之后的事了。環(huán)評報告中的“項目選址可行性分析”章節(jié)，用一句話交代了這個已經定下來的前提：

“根據中緬原油管道線路走向，綜合考慮區(qū)域位置、目標市場、運輸條件、產業(yè)規(guī)劃、城市發(fā)展、社會依托條件等各方面因素，確定昆明市為最優(yōu)廠址地區(qū)?！?/p>

所提到的各因素中，唯獨沒有“環(huán)境承載力”。

環(huán)評報告進一步論證的三個具體的廠址，都在昆明市境內，三個廠址中，安寧的環(huán)境污染現狀最嚴重，環(huán)境容量也最小，還在市區(qū)的上風向。而另外兩個雖然環(huán)境現狀好一些，但是附近都沒有排污條件，都需要修幾十公里長的排污管線，且管線還難以避開飲用水源保護區(qū)。

簡言之，留給環(huán)評的“選址論證”，其實只是在有限的選項內，做“幾害相權取其輕”的選擇。

“我覺得其實當初是可以有更好的選址，決策的時候沒有廣泛聽取意見。如果離城市再遠一點可能更好了，結果現在造成了很多浪費?！痹摴賳T表示，這件事情給政府的啟示是：“重大決策一定要多聽老百姓的意見。”

“浪費”不僅僅在于需要多付出的成本代價，因為公眾意見，也因為客觀條件本身的限制，原本計劃要在安寧建設的石化下游產業(yè)，也改變計劃全部搬離。從石化產業(yè)鏈的需要和循環(huán)經濟的角度來看，上下游的分散更是增加了交通運輸的成本和污染的風險。

納污水體“劣五類”

“騰容量”成了數字游戲？

羅庭艷的老家距石化項目有10多公里遠。2013年夏天，她研究生畢業(yè)回到昆明的時候，正是云南石化引起廣泛熱議和質疑的時候。除了一些市民“符號化”和“妖魔化”地反對下游PX /PTA項目之外，還有不少專家學者、民間環(huán)保組織從“常識性”的角度提出質疑——在一個極度缺水、人口密集的大城市旁邊，已經污染得很嚴重的地方，還要建一個耗水量和排污量都很大的煉油基地，還要帶動周邊發(fā)展起來一系列的下游產業(yè)，這樣合適嗎？

隨即，羅庭艷以安寧市民的身份向政府、企業(yè)以及國家環(huán)保部申請信息公開，在國家環(huán)保部依申請公開了這個項目的環(huán)評報告全本之后，她又向政府、法院提交了多次行政復議申請和行政訴狀，認為這個項目的環(huán)境問題和程序問題太多，難以讓人接受。

不論是環(huán)保部在審批這個項目時出具的報告、批文，還是水利部門出具的入河排污口的論證報告，都印證了大家“常識性”的判斷。兩部委給出的批文也都是有前提條件的“可行”，概括起來說就是，第一，要把水和空氣的環(huán)境容量騰出來，限期完成一些減排任務，讓環(huán)境本底值達到一定標準；第二，煉油項目的清潔生產要求要非常高，排污量要減到盡量少，并且還要嚴格管理，按照要求來做，才能使其對環(huán)境的影響降低到可接受的程度。

例如，常年污染嚴重，水質為劣五類的螳螂川，是這個項目的納污水體，它上游是經多年治理依舊污染嚴重的滇池，下游匯入長江干流金沙江段，已經不具納污能力。因此，長江水利委員會批準該項目在螳螂川設置排污口的前提，就是滇池流域和普渡河流域“十二五”規(guī)劃全面落實，并且螳螂川的富民大橋監(jiān)測斷面水質在2015年前達到四類，2020年達到三類標準。

為了給項目騰出環(huán)境容量，從而創(chuàng)造出上馬的“可行性”，在“跑項目”階段，地方政府也下了多道文件，承諾了多項措施為項目獲得各部委的批文創(chuàng)造理論基礎。也編制了兩個水污染防治規(guī)劃、兩個污染源減排方案，并作出了兩份治污承諾函。多家企業(yè)也被要求削減排污量。比如說武鋼昆明鋼鐵廠，就被封掉入河排污口，被要求實現“零排放”。昆鋼的一位管理人員告訴記者，對鋼鐵企業(yè)而言，廢水“零排放”的一個重要方式就是濕熄焦，簡單地說就是廢水處理過后，難處理掉的那部分濃鹽水用來熄焦，水在高溫作用下蒸發(fā)掉了?！澳瞧鋵嵰部梢哉f是一種污染轉移，水里面的一些污染物會進入到大氣里，如果下雨，也一樣回到水里，一回事?！痹摴芾砣藛T說。

其實，在環(huán)評審批階段，環(huán)保部就已經發(fā)現了“騰容量”有玩數字游戲之嫌。2012年2月，昆明市政府發(fā)布“承諾函”，承諾關停和限期整治44家不符合國家產業(yè)政策或超標排放的企業(yè)，由此騰出環(huán)境余量給云南石化項目。然而，環(huán)保部環(huán)境工程評估中心于2012年4月出具的評估報告中寫到，通過現場調研，他們發(fā)現“承諾函提出的擬關停和限期治理的44家企業(yè)中，有24家企業(yè)早在承諾前就已關停，對流域水環(huán)境質量改善將不再發(fā)揮作用?！?/p>

簡言之，這是拿已經不存在的污染物排量來充減排任務量的數，總量控制的指標倒是能“圓”了，但是水質真的能因此變好嗎？

2015年年初，煉油項目的工程已經進行了大半，然而，根據水利部的最新的水文統(tǒng)計數據，螳螂川的水質依然是劣五類。而環(huán)保部則剛剛在2014年底約談了昆明市政府，因為滇池流域的減排任務并沒有完成，且連續(xù)兩年的考核結果均為“差”。

待重走的審批程序

未批先建的“擴能”與“延遲焦化”

記者從水利部相關專家處獲悉，就在不久之前，云南石化公司到流域機構拜訪，就“重新走排污口審批程序”的事宜進行一些溝通。因為這個項目的產能已經擴大，而且業(yè)主結構也發(fā)生了一些變化。該專家告訴記者，云南石化的來人承諾，雖然產能擴大，但污染物的排放量一定不會增加。

羅庭艷上網時也發(fā)現，根據招聘啟事、招標公告等信息，云南石化的設計煉油規(guī)模已經由1000萬噸/年調整為了1300萬噸/年。各類化工產品的產量也相應增加，還增加了一些設備。但不論是地方政府，還是云南石化，都沒有將相應的變更情況向公眾進行公示說明。

自2012年7月環(huán)評獲批后至建設過半，云南石化也并未向環(huán)保部提交任何環(huán)評變更報告。

“如果他們已經按照其他方案在建設了，建了沒有批準建的會對環(huán)境造成很大影響的東西，就可以說是未批先建或者擅自變更。這是嚴重違反《環(huán)保法》的行為?！杯h(huán)保部一位官員說。

項目方一位參與過該項目的中層干部則向記者解釋，這個項目很重要，不會亂來。如果要改建，一定會先報環(huán)評變更之后才開建，現在現場雖然在施工，人們看到已經建起來的部分，一定是環(huán)評批準了的那部分。還沒有批準的，先做設計和前期的相關準備工作當然是允許的。

他說，設計修改和新增裝置肯定是往好的方向改變，有些是必須要變的，到最后，項目的環(huán)保投資還會大幅增加。

2015年1月底，記者來到位于安寧市以西6公里處的這片工地上，只見一座巨大的煉油基地已初具規(guī)模。北面的污水廠、連續(xù)重整、異構化、空分裝置等等已經基本建成；南邊100多個大大小小的罐子排得密密麻麻；從西側硫磺回收裝置區(qū)的外側看過去，七八根巨大的煙囪高聳入云。工程車碾著漫天灰塵來來往往，塔吊忙碌地轉來轉去，叮叮當當、轟隆隆的聲響不絕于耳。

從現場的建設情況看，這個煉油廠并非簡單的產能擴大，而是結構性調整了。廠區(qū)的基本格局，乃至生產的工藝流程，已經大異于獲批的環(huán)評報告。比如西邊的硫磺回收裝置區(qū)，本來應該是輔助生產區(qū)域，不應該有生產裝置。

在尚未重新申報環(huán)評或者申報變更的情況下，煉油廠已經按照新的設計開工建設。從廠區(qū)外就能看見的另一個明顯的改變，是10個10萬噸級的原油罐。根據獲批的環(huán)評報告，這種原油罐原本只該有4個。

罐區(qū)是地下水污染的重點防治區(qū)，所以在地下水調查和評估的時候，罐區(qū)的規(guī)模、位置，都是經過了反復的論證和優(yōu)化調整。當時，正是由于在廠區(qū)西南位置發(fā)現巖溶水出露等不利情況，不僅地下水的污染風險很大，甚至可能還會導致安全隱患，所以這一片區(qū)域才調整為裝卸區(qū)和輔助生產區(qū)，但是現在，這附近不僅有了成品油罐，還有了硫磺回收裝置區(qū)和延遲焦化裝置區(qū)。

純屬新增的120萬噸/年延遲焦化裝置位于產品罐區(qū)以西，動力站以北，長約280米，寬約170米，占地約4.76公頃。記者在現場看到，這一片區(qū)域已經是一片工地。雖然焦化爐尚未裝起來，但一些基礎建設已經開始。

記者將現場的圖片、施工圖等信息通過微信分別傳給了曾參與該項目環(huán)評的兩位專家，很快就得到了一致的回答：比起延遲焦化裝置而言，常減壓裝置由1000萬噸擴大到1300萬噸簡直就不算一個事兒。簡單地說，“擴容”還可以說是量變，但延遲焦化卻是質變，不是變得更好，而是“大大地變壞”。

“一改再改”的背后

環(huán)評承諾如何兌現？

2013年7月31日，《南方周末》曾以《石化基地如何落地昆明》為題，報道了中石油云南石化項目在昆明安寧“落戶”的推進過程，詳細介紹了工業(yè)園的規(guī)劃“一改再改”，為了項目落地創(chuàng)造理論上的條件，但園區(qū)的環(huán)境容量仍然是一筆糊涂賬。

正是因為安寧已經嚴重缺乏環(huán)境容量，因此煉油項目非建于此的一個前提，就是要以最清潔的工藝路線來設計，所以，當時選擇的是“投資更多”的全加氫路線。云南石化的承諾也是如此，一定要更先進、更清潔。

“他們要是多上幾套加氫裝置的話，那還可以理解。但是延遲焦化就把二次加工的工藝路線徹底改成了焦化路線。這就讓之前‘高標準嚴要求的環(huán)評徹底成了一個過場。”一位不愿公開評論此事的環(huán)保專家認為。

他解釋說：“延遲焦化是重污染。就這一個裝置，多產生的特征污染物就是之前設計的路線所沒有的。比如說3-4苯并芘，是毒性物質，會致癌，它的毒性比被‘妖魔化的下游PX產品嚴重了不知道多少倍。工藝路線變了，產生的污染物結構也變了，如果他們還要拿C O D、氨氮之類的‘主要污染物的減少來證明排放量不會增加，就是玩數字游戲了?！?/p>

該名專家認為，云南石化項目有可能料定環(huán)保部不會輕易批復這樣的改變，所以遲遲不上報；更是在賭環(huán)保部不會輕易叫停這個“重大項目”。

而對于該項目到目前為止的未批先改，以及涉及到的對環(huán)境的影響等諸多問題，云南石化公司綜合辦主任樊植凱拒絕接受采訪及做出回應。

上述環(huán)保專家認為，云南石化的選址本來存在環(huán)境方面的諸多不足，這在環(huán)評報告和環(huán)評批文里都寫得很清楚，地方政府和中石油都應該正視問題、解決問題，想辦法整改和彌補才是正事，不能掩耳盜鈴，不然受損的不只是地方政府和企業(yè)的誠信。