孫要良

當前，我國生態(tài)文明建設離不開微觀具體手段：轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結構；完善環(huán)保法律法規(guī)，加大對環(huán)境違法的懲處力度；發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，推廣低碳技術、循環(huán)技術、綠色技術；弘揚生態(tài)文化，培育生態(tài)文明意識。

但是，生態(tài)文明建設更須要加強和創(chuàng)新頂層設計：統(tǒng)籌相關生態(tài)環(huán)保機構職能，形成各司其職而又運轉協(xié)調(diào)的體制；提升生態(tài)環(huán)保機構的地位作用，使其充分參與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策；改革干部考核方式，綜合考察經(jīng)濟建設與生態(tài)文明建設兩方面成績；建立生態(tài)補償制度，使生態(tài)文明建設具有可持續(xù)性。

首先，需要提升生態(tài)環(huán)保部門的地位，使其充分參與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策。

發(fā)展方式?jīng)Q定生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境問題是發(fā)展方式的一面鏡子。離開經(jīng)濟發(fā)展談生態(tài)環(huán)保是“緣木求魚”，離開生態(tài)環(huán)保談經(jīng)濟發(fā)展必然是“竭澤而漁”。建設生態(tài)文明，必須使生態(tài)環(huán)境保護機構參與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，做經(jīng)濟社會發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”“控制閥”，以此保證經(jīng)濟社會規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的有機整合，使區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展保持在生態(tài)環(huán)境容量、資源承載力之內(nèi)。具體手段有：嚴控經(jīng)濟發(fā)展速度，發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境相符的項目，淘汰“兩高一資”項目，倒逼產(chǎn)業(yè)結構升級。要實現(xiàn)這個目標，必須改變目前生態(tài)環(huán)保機構在經(jīng)濟社會決策中相對弱勢地位。這導致個別地區(qū)的生態(tài)環(huán)保機構不是將主要精力放在生態(tài)環(huán)保工作上，最大限度地提高“生態(tài)生產(chǎn)力”，而是為“兩高一資”的落后項目“跑環(huán)評”，為污染可能性“跑容量”，為重大污染事件“跑關系”。從根本上來說，這種“錯位”“失位”根源于生態(tài)環(huán)保機構的“弱勢”。

為了改變這種局面，可以嘗試探索逐步改革生態(tài)環(huán)保工作屬地管理的工作體制，或者由地方政府分管經(jīng)濟工作的領導干部兼任生態(tài)環(huán)保機構的主要負責人。當前，我國除了省市環(huán)保廳局主要負責人實行以地方為主的管理體制外，其他全部實行屬地管理。一方面，這有利于地方統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展；另一方面，這也可能會導致經(jīng)濟發(fā)展壓制生態(tài)環(huán)保工作。生態(tài)環(huán)境具有整體性、系統(tǒng)性的特征，這就要求必須克服生態(tài)環(huán)境的整體性與行政部門的分割性之間的矛盾。因此，可以嘗試探索在生態(tài)環(huán)保工作領域實行一定程度的垂直管理，對環(huán)保領域中的地方主義形成一定的遏制?；蛘?，可以考慮探索由地方政府分管經(jīng)濟工作的主要領導干部兼任生態(tài)環(huán)保機構的主要負責人，將本地區(qū)的生態(tài)環(huán)保工作與經(jīng)濟工作在更高的層次上統(tǒng)籌起來，進而形成對經(jīng)濟部門的一定制衡力量。

其次，建立“中央生態(tài)文明建設協(xié)調(diào)和指導委員會”，形成生態(tài)文明建設的整體合力。

根據(jù)十八大報告，生態(tài)文明建設主要涉及能源資源、環(huán)境保護、生態(tài)系統(tǒng)等三方面問題，它們分屬不同的政府機構主管負責。這些機構分屬五大類，涉及約二十個。發(fā)改、財政、外事等機構負責宏觀調(diào)控；環(huán)保、建設、交通、水利、衛(wèi)生等機構負責污染控制；環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等機構負責生態(tài)保護；國土、水利、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等機構負責自然資源保護；科技、教育、氣象、地震、海洋、審計、民航、海關、稅務、銀行等機構負責其他職能。這些機構雖然各司其職，對各自領域和工作行使專業(yè)化的管理，但相互之間也缺乏統(tǒng)一的宏觀協(xié)調(diào)，合作互動的難度較大，甚至存在著“爭權卸責”的博弈現(xiàn)象，這導致我國宏觀生態(tài)環(huán)保無法取得理想效果。

為了使各生態(tài)環(huán)保機構整體力量大于各機構力量之和，不至于因為力量過于分散而陷于無效，使我國宏觀生態(tài)環(huán)保政策落到實處，必須建立跨部門的宏觀的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構。目前，許多領域如文化、經(jīng)濟、政法、人才等領域中都建立了綜合性的跨部門協(xié)調(diào)機構，可以考慮探索嘗試建立類似于“精神文明建設指導委員會”的“生態(tài)文明建設指導委員會”這樣的高層綜合協(xié)調(diào)指導機構，使各個生態(tài)環(huán)境機構之間既能各司其職又能運轉協(xié)調(diào)，形成建設“美麗中國”的整體合力。

再次，構建GDP與GEP相結合的干部考核指標體系，走因地制宜的科學發(fā)展之路。

干部考核方式直接影響著地方政府主要領導干部的工作重點和施政方略。以往，個別認為，GDP可以“一俊遮百丑”；上級部門對下級干部的評價也多是集中在政治素質(zhì)、經(jīng)濟水平、領導能力上，很少涉及生態(tài)環(huán)境保護工作成績。生態(tài)文明建設是個千秋萬代的事情，當前我國領導干部考核的短期性、任期的短期性與生態(tài)文明建設的長期性也形成了尖銳矛盾，這導致有些領導干部不愿意參與、不重視生態(tài)環(huán)保工作，甚至出現(xiàn)了許多以犧牲生態(tài)環(huán)境謀求一時經(jīng)濟發(fā)展的短期行為。

為此，必須改革干部考核方式，堅決摒棄“以GDP論英雄”的干部考核指標體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。也就是說，必須綜合考察領導干部的兩種發(fā)展能力：一種是經(jīng)濟發(fā)展能力，主要看GDP；另一種是生態(tài)發(fā)展能力，主要看GEP。要賦予生態(tài)文明建設成績在領導干部考核指標中一個恰當比重，將生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務總量和質(zhì)量的提升也看作生產(chǎn)力。生態(tài)環(huán)保機構定期科學評估區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善情況，核算出單位時間內(nèi)區(qū)域GEP“生態(tài)生產(chǎn)總值”。對于不善于抓生態(tài)環(huán)保工作的領導干部，將環(huán)境污染、生態(tài)退化、資源消耗從GDP成績中扣除，擠出GDP水分。在GDP和GEP之間，要實現(xiàn)二者之間的兌換。這樣可以不讓主抓生態(tài)環(huán)保工作的領導干部或生態(tài)環(huán)保工作是區(qū)域主要工作的領導干部吃虧。對生態(tài)環(huán)保領域的領導干部和經(jīng)濟部門的領導干部來說，這種綜合性的干部考核指標體系就是平等的。

除此之外，這種指標體系還充分反映了各主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、主要工作定位，因此對不同的主體功能區(qū)的領導干部也是平等的。有限的國土空間可以分為：優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)。在不同主體功能區(qū)工作的領導干部主要工作任務不同，考核方式自然不同。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，要重點考核：高新技術發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結構升級、項目準入把關、污染總量削減、土地利用效率等情況。在重點開發(fā)區(qū)，要重點考核：經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境承載力合理利用、工業(yè)化城鎮(zhèn)化推進、環(huán)保基礎設施建設、污染物總量控制、增產(chǎn)是否增污等情況。在限制開發(fā)區(qū)，要重點考核：生態(tài)環(huán)境保護是否為主、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點生態(tài)保護區(qū)建設等情況。在禁止開發(fā)區(qū)，要重點考核：是否強制性保護生態(tài)環(huán)境和遏制人為因素對生態(tài)環(huán)境的破壞。

這樣，綜合了GDP與GEP的綠色考核指標體系就讓不同主體功能區(qū)的領導干部都可以安心做好本職工作，具有平等的上升機會，因地制宜地走區(qū)域科學發(fā)展之路。

最后，要加強和創(chuàng)新生態(tài)補償機制，讓限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)也平等享受發(fā)展成果。

主體功能區(qū)定位不同決定了在生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間主要任務的區(qū)別。但是，無論主要是承擔什么任務，最終受益必須相對均衡?！吧嫌伪Ｗo”不能只是“下游受益”，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)也不能只是“餓著肚子看風景”。否則，生態(tài)環(huán)境保護地區(qū)也喪失動力支撐，生態(tài)環(huán)保工作也沒有可持續(xù)性。生態(tài)補償是社會成員之間資源的自愿轉讓，只有建立生態(tài)補償制度才讓環(huán)境保護者受益，讓更多的人積極參與生態(tài)環(huán)境保護，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。目前，我國的生態(tài)補償制度主要還是依靠政府財政轉移支付。財政轉移支付數(shù)額和范圍畢竟有限，從長遠來看還是要依靠市場機制和自愿協(xié)商建立科學合理的生態(tài)補償制度。

在生態(tài)文明建設過程中，頂層設計的創(chuàng)新和優(yōu)化起著戰(zhàn)略保障、制度支撐、方向指引的統(tǒng)領作用，對于轉變經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、提升生態(tài)文明意識、發(fā)展生態(tài)技術等微觀具體措施也起著引導促進作用。建設生態(tài)文明，必須首先將著力點放在這里。