羅威

（廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西南寧 530004）

政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式的相關(guān)研究

羅威

（廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西南寧 530004）

隨著城市化水平的提高，人們對(duì)現(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施要求越來越高，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具有較長的實(shí)踐周期，所以不僅技術(shù)性要求較高，而且需要大量的人力以及物力財(cái)力做支撐。通常情況下政府部門通過貸款、發(fā)行政府債券等負(fù)債融資方式從社會(huì)中籌集資金，這樣在一定程度上可以緩解巨大的財(cái)政支出壓力，但是從某種角度來看，這會(huì)讓政府承受較大的還本付息壓力，同時(shí)也不能完全滿足基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的需要，這將嚴(yán)重制約了城市經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展。PPP模式為我們提供了一種新的融資途徑，從而減輕政府部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中承擔(dān)的壓力，并通過市場競爭落實(shí)責(zé)任主體，提高公共資源使用效率，提供公共服務(wù)質(zhì)量。本文就是在這樣的發(fā)展背景下對(duì)我國政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式展開研究。

政府；社會(huì)資本；融資；研究

PPP是“政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnership）”的縮寫，指政府與私人合作承擔(dān)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供公共物品和服務(wù)，通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的主要工作，并采取“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門則負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP模式的應(yīng)用范圍非常廣，例如：道路、橋梁、機(jī)場、港口等交通運(yùn)輸領(lǐng)域；供水、污水處理、固體廢棄物處理等公共事業(yè)領(lǐng)域；醫(yī)院、學(xué)校、圖書館等服務(wù)領(lǐng)域，等等。應(yīng)該說，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，主要優(yōu)點(diǎn)就是可以通過合作，取長補(bǔ)短，減少風(fēng)險(xiǎn)與損失，從而最后相互達(dá)成一種合作的共識(shí)，取得雙贏。這樣的合作模式不僅可以降低風(fēng)險(xiǎn)，更為重要的是可以將各自的效益發(fā)揮至最大化，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中又稱之為帕累托最優(yōu)模式，顯然從整個(gè)模式來分析，這與國家的發(fā)展目標(biāo)與民間實(shí)體企業(yè)的發(fā)展宗旨利益是一致的。

1 政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式運(yùn)行的機(jī)制與流程分析

政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式是對(duì)雙方整個(gè)合作項(xiàng)目的全生命周期的運(yùn)行組織結(jié)構(gòu)再造，通過外部輸血機(jī)制與內(nèi)部流程結(jié)構(gòu)再造，達(dá)到一種新型的發(fā)展模式。這顯然是互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)代，也就是新經(jīng)濟(jì)時(shí)代項(xiàng)目投融資的完整概念闡釋，而不是對(duì)企業(yè)與政府之間的融資模式進(jìn)行更改，經(jīng)過合作之后，二者的雙贏進(jìn)入一個(gè)效益最大化的階段，也就是通過多方利益共存，完成整個(gè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的投融資；當(dāng)然這要比獨(dú)自的發(fā)展效益好很多。我們首先通過一個(gè)詳細(xì)的組織結(jié)構(gòu)流程圖來對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式進(jìn)行清晰界定，如圖1所示。

圖1 政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式運(yùn)行流程圖示

通過上述運(yùn)行流程模式可以發(fā)現(xiàn)，這套新型的模式之所以能夠獲得較大的成功，是因?yàn)檎约懊耖g傳統(tǒng)企業(yè)之間存在一種相互協(xié)調(diào)的依賴關(guān)系，只有各自處于一種戰(zhàn)略的平衡位置時(shí)，才會(huì)發(fā)揮各自的優(yōu)勢功能，將效益實(shí)現(xiàn)最大化。在這套模式中不難發(fā)現(xiàn)，私營企業(yè)以及民間團(tuán)體可以從整個(gè)項(xiàng)目的開始階就參與進(jìn)來，有很大的積極性，國家有關(guān)部門通過對(duì)合作項(xiàng)目的招投標(biāo)，相關(guān)的項(xiàng)目運(yùn)行主管部門通過與信譽(yù)較好、資金實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)團(tuán)體進(jìn)行合作，對(duì)技術(shù)的使用依然具有十分高的標(biāo)準(zhǔn)。在招投標(biāo)完成之后對(duì)展開合作的企業(yè)團(tuán)體進(jìn)行洽談，簽訂相關(guān)的合作協(xié)議，最后雙方共同構(gòu)建一個(gè)巨大的項(xiàng)目合作管理團(tuán)隊(duì)公司，政府的主管部門對(duì)該項(xiàng)目的下屬分部門釋放一定的自由管理權(quán)，SPC項(xiàng)目管理公司代表該項(xiàng)目的人員展開合作情況的核實(shí)，而該項(xiàng)目的融資直接與個(gè)體企業(yè)的發(fā)展有關(guān)，融資的形式主要采取民間資本的借貸以及租賃形式展開，當(dāng)整個(gè)管理項(xiàng)目完成之后，該項(xiàng)目的合作組織對(duì)項(xiàng)目的管理運(yùn)營具有一定期限的自主權(quán)，所有經(jīng)營的效益分歸相關(guān)的參與人員或團(tuán)體。

2 政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式的實(shí)際應(yīng)用

從近年來的實(shí)踐應(yīng)用情況看，政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式的實(shí)際應(yīng)用主要體現(xiàn)在全國的基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)中，我國目前這一模式應(yīng)用還不是十分成熟，實(shí)踐時(shí)間較短，所以主要是興起于20世紀(jì)90年代中期，由于在這一時(shí)期，國家正好處于改革開放的發(fā)展時(shí)期，各種基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)，所以全國上下發(fā)展如火如荼，但是政府的經(jīng)濟(jì)狀況在這一時(shí)期相對(duì)不均衡，所以難免造成嚴(yán)重的財(cái)政不足，為了緩解政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難狀況，地方的機(jī)構(gòu)開始與個(gè)人、民間組織機(jī)構(gòu)以及團(tuán)體進(jìn)行合作，主要是興建一些公共的基礎(chǔ)生活設(shè)施，例如交通管理建設(shè)以及城市的美化、排水等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，我國僅2002年以來，就有多家城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)社會(huì)乃至國內(nèi)外公開投招標(biāo)，例如北京、上海、成都、深圳等城市，為政府的經(jīng)濟(jì)狀況改善提供了大量的資金支持。進(jìn)入2010年以來，國家陸續(xù)頒布出臺(tái)了相關(guān)的關(guān)于鼓勵(lì)民間投資建設(shè)的若干指導(dǎo)意見文件，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制”，并提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。2014年，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》。2015年5月，國家發(fā)改委公布了全國1043個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資達(dá)1.97萬億，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。所有項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，社會(huì)資本可積極聯(lián)系參與。同時(shí)地方政府也頻頻加碼PPP項(xiàng)目，如重慶于2015年3月宣布繼續(xù)推進(jìn)13個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及高速公路、軌道交通、鐵路、公共設(shè)施、港口物流、土地整治等六大領(lǐng)域，累計(jì)投資達(dá)1330億元；河北省2015年5月舉行PPP項(xiàng)目推介會(huì)，推出首批32個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，估算投資總額達(dá)1330億元。應(yīng)該說近年來政府對(duì)PPP投資項(xiàng)目的推動(dòng)力度是很大的，從各方面給予支持，但是，社會(huì)資本卻處于相對(duì)冷靜觀望的態(tài)度，導(dǎo)致各地推出的PPP項(xiàng)目簽約率相當(dāng)?shù)停灱s率約在10～20%的水平。

3 政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式應(yīng)用過程中存在的實(shí)際問題

3.1 合作組織或團(tuán)體之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制亟需完善

從最近的發(fā)展應(yīng)用現(xiàn)狀看，PPP模式主要是應(yīng)用于一些大型的施工建設(shè)項(xiàng)目中，由于該類合作項(xiàng)目的施工周期長、容易受到多種不確定因素的影響和干擾，而且施工投資成本較高、技術(shù)要求相對(duì)嚴(yán)格，所以就加大了雙方的合作風(fēng)險(xiǎn)，在具體的操作運(yùn)行過程中，由于雙方事先沒有科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估方案與應(yīng)對(duì)機(jī)制，所以導(dǎo)致在施工投資項(xiàng)目的運(yùn)行中帶來了巨大的安全隱患。在通常情況下，我國的PPP項(xiàng)目模式以政府為主導(dǎo)，政府是主要的投資者和建設(shè)者，所以承擔(dān)的利益責(zé)任不同就會(huì)導(dǎo)致不同的風(fēng)險(xiǎn)分配。

3.2 尋租與建設(shè)管理低效的現(xiàn)象在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大量存在

在政府的公共項(xiàng)目投資建設(shè)中，存在合作的問題，主要是缺少嚴(yán)格的績效評(píng)估機(jī)制，在交易過程中，造成了高額的交易成本發(fā)生，所以整個(gè)項(xiàng)目的合作運(yùn)行中效率較低，政府是以該項(xiàng)目的投資者的身份發(fā)起，所以資金實(shí)力比較強(qiáng)大的企業(yè)就會(huì)利用職權(quán)便利對(duì)該項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)重的壟斷行為，從而導(dǎo)致不良的“尋租”情況出現(xiàn)。

3.3 該融資模式在實(shí)際運(yùn)行中容易導(dǎo)致雙方利益矛盾

PPP模式在運(yùn)行中存在巨大的局限性，主要是各個(gè)不同的合作組織之間存在較大的利益糾紛，所以目前我國的相關(guān)制度法律法規(guī)還存在一定的制度缺陷，在實(shí)操方面不斷加強(qiáng)，當(dāng)一旦發(fā)生利益糾紛就通過相關(guān)的法律法規(guī)來解決，減少不必要的問題發(fā)生。

4 政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式問題的解決策略

（1）國家要通過法律政策來重新梳理有關(guān)的PPP融資模式，對(duì)項(xiàng)目在運(yùn)行過程中存在的問題及時(shí)進(jìn)行完善和解決，通過對(duì)PPP模式的經(jīng)營規(guī)則以及流程分配、權(quán)益分配以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)都需要進(jìn)行不斷界定，對(duì)協(xié)議中有異議的地方及時(shí)補(bǔ)充說明，包括市場的準(zhǔn)入規(guī)則、招投標(biāo)模式、合同項(xiàng)目的簽訂以及財(cái)務(wù)核算管理等工作都要準(zhǔn)確落實(shí)，及時(shí)通過績效評(píng)定管理解決存在的相關(guān)問題。

（2）要從政府主體的角色展開分析，作為PPP項(xiàng)目模式的主要發(fā)起人，政府除了政策引導(dǎo)之外，要靠市場的調(diào)節(jié)作用，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷對(duì)PPP模式的長期發(fā)展制定合理的規(guī)章制度，充分發(fā)揮民間資本借貸的作用，將雙方的利益風(fēng)險(xiǎn)降到最低，從而達(dá)到雙贏的目的。

此外，政府要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用功能，不斷從政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式出發(fā)，通過大力的政策宣傳，為公眾創(chuàng)造和提供一個(gè)良好的市場競爭環(huán)境，解決融資難題，將信息的發(fā)布渠道公開，向社會(huì)公開公正招投標(biāo)，不斷贏得社會(huì)的一致認(rèn)可與支持。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只有以不斷探索的精神才能促進(jìn)PPP融資模式的不斷完善，相信在今后的發(fā)展實(shí)踐道路上還會(huì)有更多的不足，但是政府作為市場經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者，在實(shí)踐的過程中發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，以點(diǎn)帶面通過一套行之有效的實(shí)踐發(fā)展模式和操作理論，全面提升PPP融資模式在我國全面建設(shè)社會(huì)主義基礎(chǔ)設(shè)施中的重大地位，經(jīng)過完善相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，減少公共設(shè)施建設(shè)中的低效現(xiàn)象與尋租等不良現(xiàn)象的發(fā)生，避免PPP融資模式在合作方之間引起經(jīng)濟(jì)利益糾紛，不斷完善利益分配制度，促進(jìn)PPP融資模式的大力推廣和應(yīng)用。

5 結(jié)束語

綜上所述，政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作用巨大，但是在具體的實(shí)行過程中會(huì)出現(xiàn)諸如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、在公共設(shè)施建設(shè)過程中容易出現(xiàn)低效與尋租現(xiàn)象以及PPP融資模式在運(yùn)行中易產(chǎn)生糾紛等不良情況，因此需要相關(guān)市場主體之間進(jìn)行利益的權(quán)衡，保證市場主體共處于一個(gè)公開的市場環(huán)境之下，以點(diǎn)帶面的方式將這一模式逐步推廣出去，擴(kuò)大我國的融資渠道，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮。

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F283

A

1004-7344（2016）03-0233-02

2015-12-30

羅威（1980-），男，漢族，經(jīng)濟(jì)師，主要從事財(cái)政管理工作，就讀于廣西大學(xué)商學(xué)院金融學(xué)在職研究生班。