畢世鴻

經過20多年的發(fā)展之后，瀾滄江—湄公河流域的中老柬越緬泰六國在參與大湄公河次區(qū)域（GMS）合作等機制的同時，還共同建立了一個新的次區(qū)域合作機制——“瀾滄江—湄公河合作機制”。中國作為該次區(qū)域合作中最大的經濟體和提供重要發(fā)展機遇的國家，有必要在相關戰(zhàn)略，合作的準則、領域和次序等方面做好頂層設計，并重視基層的實踐和創(chuàng)新，從而不斷深化瀾湄合作。

面臨的新形勢

首先，發(fā)展面臨瓶頸的湄公河地區(qū)合作需要創(chuàng)新。當前，湄公河地區(qū)除泰國外，柬埔寨、老撾、緬甸、越南仍面臨基礎設施薄弱、資金缺口大、貧困人口多、可持續(xù)性發(fā)展后勁不足等難題。盡管湄公河地區(qū)已經形成了多種合作機制，但這些機制主要針對某一領域，或由域外國家和機構主導，頗受限制。而瀾湄合作則由六國共同主導，涵蓋經濟、政治、社會、文化和環(huán)境等各領域，致力于維護和平與穩(wěn)定，縮小發(fā)展差距，促進民心相通。對于湄公河流域國家而言，這將是攜手共進、互利共贏的重要機遇。對于湄公河地區(qū)現(xiàn)有合作機制而言，也將是提升其合作層次、提高合作水平的新動力。

其次，各大國的介入引發(fā)“機制擁堵”。當前，美日印俄等大國全面介入湄公河地區(qū)已不可避免，大國間競爭與合作交互上演。各大國對湄公河地區(qū)合作進程領導權的爭奪，導致該地區(qū)出現(xiàn)“制度過?！爆F(xiàn)象。湄公河國家通過推行大國平衡戰(zhàn)略，在各大國的縱橫捭闔之間獲取利益，但也造成參與的經濟成本日益提高，政治和安全成本也在不斷增大。

其三，中國亟待提高在湄公河國家的軟實力。雖然湄公河國家對中國總體上持友好政策，但很多民眾內心還是更喜歡美國和日本等西方國家的商品甚至文化產品。美國通過可口可樂、肯德基、麥當勞、推廣英語教育等覆蓋普通民眾的手段不斷擴大在湄公河國家的影響。而近年來，隨著中國企業(yè)“走出去”的不斷發(fā)展，中方與湄公河國家合作過程中一定程度上出現(xiàn)了過于注重資源開發(fā)、商品和工程質量不佳、企業(yè)履行社會責任不到位以及環(huán)境破壞等問題，影響了中國在這些國家民眾心中的形象。

其四，中國尋求國際合作話語權需要試驗田。相比于中國周邊其他區(qū)域，湄公河地區(qū)具有更好的合作基礎和相互需求，該地區(qū)是“一帶一路”中的一個重要節(jié)點，有望成為“一帶一路”率先取得成果的試驗田。但中國在湄公河地區(qū)合作的主導權、規(guī)則的制訂權和話語權等方面存在明顯缺陷。湄公河國家既希望“搭便車”推動本國經濟的發(fā)展，又對中國懷有戒備心理。中國需要借助瀾湄合作機制平衡好湄公河國家對中國的經濟與政治安全上的訴求，實現(xiàn)該地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

深化合作的對策思考

戰(zhàn)略層面

一是推進瀾湄合作要有大局觀，在中國周邊外交和“一帶一路”的框架下謀劃和經營。湄公河地區(qū)是“一帶一路”最有可能取得成效的方向，做得好可獲得“投入小、見效快、影響大”的效益。當然，湄公河國家今后將繼續(xù)推行大國平衡戰(zhàn)略，中國對此應給予理解，考慮其實際顧慮和訴求。

二是探索和湄公河國家建設“命運共同體”的可能性。瀾湄合作已經具有良好的合作基礎，可以通過加快基礎設施建設實現(xiàn)各國的互聯(lián)互通，通過加強政治互信、經濟共贏、非傳統(tǒng)安全合作、生態(tài)保護等利益紐帶，擴展瀾湄合作的廣度和深度，進而與周邊國家共同構建命運共同體。

三是把老撾與柬埔寨作為推動瀾湄合作的支點國家。當前，在湄公河地區(qū)，中國在東線與越南、西線與緬甸的合作都存在諸多短期內難以解決的障礙，而與中路的老撾和柬埔寨合作條件相對較好，可將老柬兩國作為瀾湄合作的支點國家，加大合作力度。

合作準則

一方面要提升經濟相互依存度，不斷開拓合作新領域。特別是GMS合作涉及較少的金融、航運安全、跨境水資源、減貧合作、邊境/邊海安全管控等議題都可納入瀾湄合作。中國在瀾湄合作中要主動作為，發(fā)揮建設性作用，不斷提高提供地區(qū)公共產品的能力，增強惠及周邊國家的可能，提升中國與湄公河國家的相互依存度。另一方面，積極開展大國協(xié)調，拓展合作空間。中國與其他大國在湄公河地區(qū)雖存在競爭，但也有合作的空間。例如，在基建、農業(yè)、減貧、教育、環(huán)保等具體功能領域，中國和其他大國可以嘗試開展務實合作。這不僅有利于湄公河國家的發(fā)展，也有助于減少湄公河國家對中國的猜疑。

合作領域

一是不斷提升政治互信，密切高層交往，加強治國理政經驗交流，加強與各政黨、民間團體之間的交流，增進了解與戰(zhàn)略互信。

2015年11月12日，中老柬越緬泰六國外長在瀾滄江—湄公河合作首次外長會上手挽手合影。

二是深化經濟領域的合作。在經濟合作的規(guī)劃上，本著互利共贏的原則，把“一帶一路”倡議、瀾湄合作與湄公河國家發(fā)展戰(zhàn)略有效對接，有針對性地制定合作規(guī)劃，從基礎設施互聯(lián)互通、產能合作、跨境經濟合作、水資源合作、農業(yè)和減貧合作等五個方向優(yōu)先推進。中方可考慮適當放開或放松湄公河國家的農產品、水產品等對華出口額度。

三是盡快推出中老柬經濟走廊倡議。可以與老柬兩國合作，將昆曼公路和中老鐵路向南延伸至金邊、西哈努克港，打造中老柬經濟走廊。以此為契機，夯實磨憨—磨丁跨境經濟合作區(qū)和昆明—曼谷經濟走廊，繼而帶動昆明—皎漂經濟走廊、昆明—海防經濟走廊、瑞麗—木姐跨境經濟合作區(qū)和河口—老街跨境經濟合作區(qū)的建設，實現(xiàn)“一帶一路”框架下中國經中南半島“四路出?！钡哪繕?。

四是深化人文合作。中國可進一步向湄公河國家增加政府獎學金名額，擴大人才培養(yǎng)規(guī)模。借助技術培訓、學歷教育、研修、考察交流等多種形式，為湄公河國家的發(fā)展注入更多“中國智慧”和“中國動力”。通過增設孔子學院、文化交流中心，譯制文學影視作品，舉辦民俗文化節(jié)和體育賽事等渠道加強人文交流。

五是加強軟實力建設。要提高瀾湄合作機制的透明度，并加大對湄公河國家的民生幫扶和援助宣傳力度。中方可在老、緬、柬等國開展教育、衛(wèi)生、減貧、環(huán)保等社會公益活動，使其民眾更好地分享中國發(fā)展的成果。同時也要重塑中資企業(yè)的國際形象，實施“本土化”戰(zhàn)略，恪守與尊重東道國法律法規(guī)和民俗文化，進一步提高商品和項目質量，積極履行企業(yè)社會責任。

六是加強非傳統(tǒng)安全領域的合作。中方與相關各國可繼續(xù)加大合作力度，共同打擊商品走私、人口拐賣、毒品、恐怖主義等跨境犯罪活動。同時要加強對南海爭端的管控，避免其影響到瀾湄合作的建設。

七是盡快構建瀾湄合作智庫網絡?？蓮牧鶉鴵袢∪舾筛叨酥菐?，共建瀾湄智庫網絡，輪流在六國召開年度智庫網絡會議，為瀾湄合作建言獻策。這既可更深入地了解湄公河國家的立場與需求，又可借助其智庫在本國的影響力，進一步傳播中國的合作理念。

合作次序

一是先易后難，循序漸進。國際社會對中國未來的發(fā)展走向還存在一定疑慮，“中國威脅論”在湄公河地區(qū)還有較大影響，加之跨境基礎設施建設及其運營涉及國家主權和安全保障等問題，勢必會影響到當地民眾。因此，瀾湄合作在推進過程中會遇到諸多困難和挑戰(zhàn)，我們對此必須保持清醒的頭腦。

二是推出一批早期收獲項目，率先取得示范效應。應盡快在湄公河國家推出一批減貧、衛(wèi)生、環(huán)保等領域的早期收獲項目。同時，有關各國可共同協(xié)商，保障湄公河通航安全，改善流域生態(tài)，規(guī)劃國際旅游特色線路，使該航道發(fā)展成為“黃金水道”。也可將中老柬經濟走廊建設作為瀾湄合作旗艦項目，秉承“友好協(xié)商、總體規(guī)劃、共同建設、分段實施”的原則，先期修通昆明—萬象和金邊—西哈努克港區(qū)間的高等級公路和鐵路，使老柬兩國享受早期收獲成果，以形成帶動效應。

（作者為云南大學國際關系研究院副院長、教授）