文/楊云 李飛

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住房公積金制度在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位作用
——以江蘇省揚(yáng)州市為例

文/楊云 李飛

住房公積金制度作為我國住房制度的重要組成部分，在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有什么地位和作用？在新形勢下又面臨什么使命？其改革和發(fā)展的方向又是什么？筆者以江蘇省揚(yáng)州市為例，做些分析和研究，以期引發(fā)讀者的思考。

一、住房公積金在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用

揚(yáng)州市于1992年6月建立了住房公積金制度，并經(jīng)歷了啟動(dòng)初建、全面推進(jìn)、法制化和規(guī)范化發(fā)展以及科學(xué)發(fā)展四個(gè)階段，與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展息息相關(guān)。

（一）推動(dòng)了全市住房分配貨幣化制度改革

實(shí)行住房分配貨幣化，是我國住房分配制度的一項(xiàng)重大改革，而住房公積金是在我國住房分配由實(shí)物形式向貨幣化形式轉(zhuǎn)變進(jìn)程中應(yīng)運(yùn)而生的住房金融制度。住房公積金和住房補(bǔ)貼是住房分配貨幣化的兩種形式。住房補(bǔ)貼發(fā)放是以有條件單位為前提，而住房公積金具有法定強(qiáng)制性繳存要求，其落實(shí)率和覆蓋率遠(yuǎn)高于住房補(bǔ)貼，成為我國住房分配貨幣化主要實(shí)現(xiàn)形式。從揚(yáng)州的情況來看，住房公積金制度在住房分配貨幣化進(jìn)程中，形成了住房公積金和住房補(bǔ)貼并戶管理的模式。建制二十多年來，住房公積金繳存比例逐步由5%-8%提高到8%-12%，住房補(bǔ)貼繳存比例由9%提高到14%。截至2015年底，全市實(shí)際繳存單位13742個(gè)，實(shí)際繳存職工人數(shù)達(dá)71.5萬人，住房公積金事業(yè)的快速發(fā)展有力推進(jìn)了全市住房分配貨幣化制度改革的進(jìn)程。

（二）培育和帶動(dòng)了全市住房金融的發(fā)展

自1992年建立住房公積金制度以來，住房公積金逐步成為全市住房金融的重要內(nèi)容之一。住房公積金不但培育了揚(yáng)州政策性住房抵押貸款制度，也為全市商業(yè)個(gè)人住房抵押貸款積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。1999年以來，揚(yáng)州住房公積金個(gè)人住房貸款呈現(xiàn)出快速增長，并逐步帶動(dòng)了商業(yè)個(gè)人住房抵押貸款的加快發(fā)展。截至2015年，揚(yáng)州住房公積金年發(fā)放貸款額已由2007年的17.3億元上升至46.3億元，增長了1.7倍。住房公積金政策性住房貸款的貢獻(xiàn)度（與商業(yè)銀行住房貸款發(fā)放量比值）也由2007年的不足1/4上升至接近1/3，充分說明住房公積金在促進(jìn)全市住房金融發(fā)展以及穩(wěn)定房地產(chǎn)市場發(fā)展中的重要地位和作用。

（三）支持了住房消費(fèi)，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長

在全市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)背景下，確立了住房公積金從有效使用向高效使用提升發(fā)展的目標(biāo)，加大對繳存人多樣化住房消費(fèi)需求的支持力度。通過推進(jìn)使用政策、使用業(yè)務(wù)、使用審批的改革創(chuàng)新，逐步將住房公積金提取范圍覆蓋到購、建、修、租房和支付物業(yè)費(fèi)等住房消費(fèi)全領(lǐng)域。“十二五”期間，累計(jì)辦理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房、翻建和大修提取1.03億元，加快改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工的居住環(huán)境。隨著揚(yáng)州石油化工、汽車船舶、機(jī)械裝備及新能源等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級(jí)，高層次人才不斷流入，外來務(wù)工和進(jìn)城務(wù)工人員等流動(dòng)人口激增，對租賃市場的需求也隨之增多，全市累計(jì)租房提取公積金4293.92萬元，緩解了他們租房的成本壓力。截至“十二五”期末，全市累計(jì)辦理住房公積金提取使用184.6億元，占累計(jì)歸集總額的55.5%。近年來，盡管經(jīng)濟(jì)大環(huán)境低迷，但揚(yáng)州房地產(chǎn)市場仍然保持相對平穩(wěn)，職工申請貸款勢頭不減反增。累計(jì)為12.5萬戶家庭辦理住房公積金貸款256.2億元，充分地發(fā)揮了政策性住房金融支持的應(yīng)盡職能。

（四）推進(jìn)了全市多層次住房保障體系的發(fā)展

揚(yáng)州市住房公積金管理中心通過不斷完善多層次的擴(kuò)面工作機(jī)制，住房公積金繳交實(shí)現(xiàn)了由體制內(nèi)單位向體制外單位擴(kuò)大，由城區(qū)單位向鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位延伸，由成建制單位向個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者全面拓展。截至2015年底，全市實(shí)繳單位1.4萬個(gè)，實(shí)繳人數(shù)71.5萬人，制度覆蓋率達(dá)到61.5%。其中機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、重點(diǎn)非公企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，非公企業(yè)年新增建制數(shù)與當(dāng)年建制單位總數(shù)比為87.2%。覆蓋面的逐步提升也為繳存歸集的快速增長提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，年資金歸集能力已跨越50億的新臺(tái)階，“十二五”時(shí)期基本實(shí)現(xiàn)了翻一番。全市住房公積金累計(jì)繳存總額達(dá)到332.4億元，繳存余額147.8億元，分別是“十一五”末的2.53倍和2.35倍。隨著住房公積金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中心實(shí)現(xiàn)增值收益和提取保障房建設(shè)補(bǔ)充資金的能力也在不斷提增，“十二五”期間實(shí)現(xiàn)增值收益12.72億元，并累計(jì)提取保障房建設(shè)補(bǔ)充資金3.78億元，有效支持了全市保障性住房建設(shè)，有力推進(jìn)了全市多層次住房保障體系的發(fā)展。

二、新形勢下住房公積金制度面臨的新使命

發(fā)展和完善住房公積金制度，對助推揚(yáng)州實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)、取得“邁上新臺(tái)階、建設(shè)新?lián)P州”階段性勝利，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）在全面建成小康社會(huì)決勝階段的重要使命

當(dāng)前，揚(yáng)州仍面臨著大量的中低收入職工家庭的住房問題，如何發(fā)揮政策性住房金融的保障效能，助力地區(qū)廣大中低收入家庭實(shí)現(xiàn)“住有所居”、“住有宜居”目標(biāo)已成為制度發(fā)展面臨的新的使命。我們必須按照服務(wù)民生、保障民生、改善民生、共享發(fā)展理念的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋面，提高住房公積金的保障能力，加大對低收入職工政策傾斜力度，讓廣大繳存職工有更多獲得感，使更多職工家庭共享改革發(fā)展成果，為實(shí)現(xiàn)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)作出新貢獻(xiàn)。

（二）在推進(jìn)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展進(jìn)程中的重要使命

加快城鎮(zhèn)化是推動(dòng)揚(yáng)州新一輪發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。城鎮(zhèn)化的核心是人口向城鎮(zhèn)集聚和農(nóng)民市民化，住房困難問題突現(xiàn)。這就需要住房公積金進(jìn)一步發(fā)揮政策性住房金融和保障效能，擴(kuò)展制度覆蓋，實(shí)施向中低收入家庭傾斜支持的住房公積金繳存和使用政策，建立住房公積金支持經(jīng)濟(jì)適用房、公租房的金融配套政策，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付功能，加大對包括廉租住房體系在內(nèi)的低收入群體提供住房的支持力度等，讓制度惠澤城鎮(zhèn)所有職工及其家庭。此外，住房公積金制度作為一種不受身份限制的貨幣化住房保障形式，城鎮(zhèn)化的持續(xù)加快發(fā)展，同樣將會(huì)給其“增人擴(kuò)面”帶來新的機(jī)遇。因此，可以說，新時(shí)期住房公積金制度在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中面臨著新的重要使命。

（三）在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展中的重要使命

當(dāng)前，揚(yáng)州這樣的三四線城市正面臨住房產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)去庫存壓力較大，而房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展事關(guān)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的穩(wěn)定。近年來，揚(yáng)州住房公積金貸款需求的快速增長造成流動(dòng)性緊缺，實(shí)踐證明了剛需性購房者及改善性購房者在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍是揚(yáng)州房地產(chǎn)消費(fèi)的主體。住房公積金在新常態(tài)下，以提高繳存職工住房消費(fèi)能力為著力點(diǎn)、以多渠道增加個(gè)人住房融資供給為手段、以有效使用促進(jìn)房地產(chǎn)去庫存為抓手，從住房公積金住房金融的供給側(cè)和需求端共同發(fā)力，用好用足公積金，進(jìn)一步促進(jìn)全市房地產(chǎn)市場和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展，正成為其面臨的又一新使命。

（四）在推動(dòng)區(qū)域融合發(fā)展進(jìn)程中的重要使命

2014年，江蘇省委、省政府決定“在揚(yáng)州開展跨江融合發(fā)展綜合改革試點(diǎn)”，揚(yáng)州邁入了新一輪發(fā)展機(jī)遇期。揚(yáng)州人將“人民幸福”確立為跨江融合發(fā)展的根本宗旨。“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”、“產(chǎn)業(yè)升級(jí)及人才引進(jìn)”、“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”、“公共資源跨區(qū)域共享”等發(fā)展目標(biāo)的確立，為住房公積金制度發(fā)展帶來新的使命。以住房公積金對“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的支持作用，通過政策創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新來幫助“雙創(chuàng)小微”企業(yè)建立住房公積金；以完善覆蓋“租、購、建、修、住”等住房消費(fèi)全過程的使用政策，全面落實(shí)外來務(wù)工人員、農(nóng)民工等無房職工租房公積金提??；以優(yōu)化和完善高層次人才的住房公積金特殊繳存使用政策，全力幫助引鳳入巢；以加快推行住房公積金異地貸款使用政策，實(shí)現(xiàn)住房公積金跨地區(qū)共享。這些都是新形勢下住房公積金面臨的新課題、新使命。

三、住房公積金制度的改革發(fā)展方向

當(dāng)前揚(yáng)州住房公積金在發(fā)展中面臨一些突出的矛盾和問題，主要是制度覆蓋公平性和普惠性的提升不力。資金供給難以滿足使用性需求增長的矛盾日趨凸顯，可持續(xù)發(fā)展面臨較大壓力。制度定位不清晰，發(fā)展方向不明確，運(yùn)行機(jī)制欠科學(xué)。解決這些矛盾和問題的關(guān)鍵，在于正確認(rèn)識(shí)住房公積金制度發(fā)展面臨的新形勢和新要求，不斷推進(jìn)住房公積金制度的改革和完善。

（一）明確住房公積金功能定位，明晰其法律地位

眾所周知，我國的住房制度經(jīng)歷35年的改革和發(fā)展，逐步形成了“以市場化為基礎(chǔ)，政府提供最基本的住房保障”的住房供應(yīng)制度。但是，從當(dāng)前我國國情來看，僅靠市場化競爭、自主分散決策的方式解決所有家庭的住房問題是不現(xiàn)實(shí)的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，政府要實(shí)施一些特殊的政策措施，如采取針對低收入群體的半市場化方式的保障制度、針對困難群體的非市場化保障方式以及針對特困群體的救濟(jì)方式，以幫助單純依靠市場解決住房問題有困難的群體。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政的限制，融資問題是政府實(shí)施住房保障面臨的最主要難題，住房公積金制度作為我國唯一具有住房消費(fèi)政策性金融功能的制度，應(yīng)該進(jìn)一步明確其功能定位，明晰其法律地位。筆者認(rèn)為，住房公積金制度定位應(yīng)以政策性住房金融為主，兼有社會(huì)保障的功能。進(jìn)一步明確其政策性住房金融的職能定位。完善其必要的基礎(chǔ)性金融服務(wù)功能，改革委托代理關(guān)系，轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)經(jīng)營模式，釋放其投融資功能，通過建立科學(xué)、規(guī)范、高效的投融資平臺(tái)，提高行業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以滿足職工日益增長的政策性住房金融需求，進(jìn)一步彰顯住房公積金在住房金融體系中的主體地位和作用。進(jìn)一步明確其住房保障的職能定位、政策目標(biāo)、保障對象以及實(shí)現(xiàn)形式，拓展制度保障范圍，促進(jìn)制度公平公正發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)法律約束性，建立健全住房公積金仲裁制度，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益。進(jìn)一步加大對中低收入家庭的政策傾斜，實(shí)現(xiàn)由“普惠”向“普惠”和“特惠”兼顧的轉(zhuǎn)型。

（二）理順管理體制，逐步提升住房公積金統(tǒng)籌層次

我國住房公積金運(yùn)行的現(xiàn)行模式和管理體制，在歷史上有其內(nèi)在合理性。但理論上講，地區(qū)割裂體制存在諸多負(fù)面作用，如：“資金孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，資金配置效率低，抗系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)能力差；由于各地住房公積金管理水平不一，在運(yùn)行中很多地方不盡如人意；少部分地區(qū)住房公積金制度發(fā)展存在“弱約束與低覆蓋、弱針對性與低公平性，運(yùn)作管理的非專業(yè)性和低效率”的弱勢特征。

解決這些問題的關(guān)鍵在于提高住房公積金管理運(yùn)作的統(tǒng)籌層次。2015年，住建部《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》的說明中明確提出，有條件的省、自治區(qū)人民政府可以實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理的省、自治區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)和住房公積金管理中心，統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的住房公積金，并在設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要在縣（市）設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。通過實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一運(yùn)作和統(tǒng)一管理，進(jìn)一步完善決策機(jī)制、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、增強(qiáng)資金流動(dòng)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范、強(qiáng)化監(jiān)督檢查和提高服務(wù)水平。根據(jù)近期央行、住建部和財(cái)政部公布的《關(guān)于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機(jī)制的通知》的精神，新的住房公積金存款利率執(zhí)行規(guī)定是住房公積金利益分配格局的新調(diào)整，在大幅提高繳存職工利息收入水平的同時(shí)，也將一定程度壓縮住房公積金管理機(jī)構(gòu)賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的息差空間，尤其給欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及發(fā)展不均衡地區(qū)住房公積金的管理運(yùn)作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這就更加迫切地需要提高住房公積金管理運(yùn)作的統(tǒng)籌層次，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域住房公積金事業(yè)均衡發(fā)展。因此，住房公積金制度發(fā)展及管理體制調(diào)整的核心內(nèi)容之一在于逐步提升住房公積金統(tǒng)籌層次，通過改革創(chuàng)新更具效率的住房公積金投資管理組織體系，實(shí)現(xiàn)省直管乃至全國統(tǒng)一管理。

實(shí)踐證明，住房公積金制度推行二十多年來，在我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有不可替代的地位和作用，而隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和住房制度改革的不斷推進(jìn)，住房公積金制度與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾日益凸顯，同時(shí)也暴露出其住房保障功能有所弱化，因此，對制度進(jìn)行重新審視，進(jìn)一步加以改革和完善，也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者堅(jiān)信，通過改革、完善以及行業(yè)管理的自我革新，住房公積金制度完全能夠消除和擺脫現(xiàn)有的弱勢特征，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮更為突出的作用。

作者單位：（揚(yáng)州市住房公積金管理中心寶應(yīng)分中心）