黃征學

?

引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

黃征學

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后就一直存在，近些年來土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模、方式、主體等方面都發(fā)生很大變化，但依然存在著流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、市場機制不健全、服務(wù)體系不配套、非糧化問題突出等問題。針對這些問題，論文從完善土地產(chǎn)權(quán)制度、積極扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為等方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系農(nóng)地市場

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，也需要農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)代化。鼓勵和支持農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離，賦予土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相應(yīng)的權(quán)能，將極大釋放農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長潛力。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場就開始逐步確立。近些年來，隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，越來越多的農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模、方式等都在發(fā)生變化，并逐漸形成如下特點。

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴大

2006年，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積僅5551.2萬畝，占家庭承包耕地總面積的4.57%。但到2014年，土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達到4.03億畝，占家庭承包耕地面積的30.4%，比2006年底提高25.8個百分點。流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達5833萬戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的25.3%，比2013年上升2.4個百分點。其中，有八個省市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重超過35%，分別是：上海71.5%、江蘇58.4%、北京52.0%、黑龍江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重慶39.7%、河南37.1%。經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶數(shù)達到341.4萬戶，占總農(nóng)戶數(shù)的1.3%，其中，經(jīng)營規(guī)模50～100畝、100～200畝、200畝以上的農(nóng)戶數(shù)分別占50畝以上農(nóng)戶數(shù)的69.0%、21.9%、9.1%。2010年以來，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，每年流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重都比上年增加四個百分點左右。

表12006—2014年全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

年份流轉(zhuǎn)面積(億畝)占家庭承包耕地面積比重(%)20060.5554.620070.6285.220081.18.820091.512.020101.914.720112.317.820122.721.520133.426.020144.0330.4 資料來源:農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司統(tǒng)計資料。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣化

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式主要有六種：一是轉(zhuǎn)包，二是出租，三是轉(zhuǎn)讓，四是互換，五是股份合作，六是土地托管。土地托管包括半托和全托。半托主要是合作社為農(nóng)民提供生產(chǎn)資料，如化肥、農(nóng)藥、種子以及機械設(shè)備等，為農(nóng)民省時省工省力；全托則是農(nóng)民將土地交給合作社經(jīng)營，從種植、管理到收割都不必操心，農(nóng)民只需交納一定的費用。在這六種流轉(zhuǎn)方式中，轉(zhuǎn)包和出租占據(jù)主導地位。2014年的土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的比重分別為46.6%、33.1%、5.8%、6.7%和3.0%；另有4.8%的耕地通過半托管等其他方式流轉(zhuǎn)。以出租方式流轉(zhuǎn)的面積持續(xù)較快增長，比2013年增長23.8%，占流轉(zhuǎn)總面積的比重提高1.5個百分點。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)逐步規(guī)范

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制而產(chǎn)生的。自1982年中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀要》明確指出農(nóng)村實行的各種責任制都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制就逐漸在全國推廣開來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場也開始發(fā)育。1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》首次允許農(nóng)地在集體組織內(nèi)部的成員之間有限度流轉(zhuǎn)，禁止出租。1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》不僅提出“再延長三十年不變”，而且指出“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》再次確認允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，還要求發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。2002年頒布的《土地承包法》首次以法律的形式規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，并明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》則進一步明確了土地流轉(zhuǎn)的方向。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》賦予了農(nóng)地抵押、擔保權(quán)能。2014年的中央一號文件將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，并允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》則從穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系等方面對完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排提出具體要求。

表2土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)文件表述

續(xù)表2

(四)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體多元化

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體主要是農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模越來越大，土地承包經(jīng)營權(quán)主體開始逐漸拓展到家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，并且土地流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的比重持續(xù)提高。2014年，在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占58.4%，比2013年降低1.9個百分點；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的占21.9%，比2013年上升1.5個百分點(其中，以入股形式流轉(zhuǎn)入合作社的比重占18.1%)；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的耕地面積0.39億畝，占9.6%，比2013年上升0.2個百分點；流轉(zhuǎn)入其他主體的占10.1%，比2013年上升0.2個百分點。分省看，流轉(zhuǎn)入合作社面積占流轉(zhuǎn)總面積比重較大的省份依次是：青海40.8%、黑龍江32.5%、上海30.3%、江蘇29.7%、貴州27.9%、安徽26.8%。統(tǒng)計顯示，經(jīng)營耕地規(guī)模在30畝以下的農(nóng)戶達2.55億戶，占匯總農(nóng)戶數(shù)比重的96.1%，比2013年下降0.1個百分點。雖然小規(guī)模分散經(jīng)營仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的主體，但經(jīng)營規(guī)模30畝以上的農(nóng)戶數(shù)量呈小幅增長態(tài)勢，且經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶數(shù)增加較快，達到341.4萬戶，比2013年增加近24萬戶，增長7.5%，占總農(nóng)戶數(shù)的1.3%，比2013年提高0.07個百分點，其中經(jīng)營規(guī)模50～100畝、100～200畝、200畝以上的農(nóng)戶數(shù)分別占50畝以上農(nóng)戶數(shù)的69.0%、21.9%、9.1%。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問題

雖然各地在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面已取得很大成效，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，但土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)依然存在很多問題。

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范突出表現(xiàn)在政府的缺位與越位并存，以及土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率偏低。

盡管國家相關(guān)政策、法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了原則性規(guī)定，但對政府在土地流轉(zhuǎn)中的職能還不夠明確，實踐中政府缺位和越位的現(xiàn)象同時存在。在土地流轉(zhuǎn)的前期，土地確權(quán)登記滯后。截至2014年，全國開展土地承包經(jīng)營權(quán)試點的縣有1988個，涉及1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬個村，3.3億畝承包耕地，占全國20.3億畝耕地的16.26%。試點的各縣進展不同，真正完成確權(quán)登記的耕地占比更低。建立土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度是實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保障，也是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地確權(quán)登記未完成而推動土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的利益有可能受損。在土地流轉(zhuǎn)中期，政府管理服務(wù)缺失。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2012年底，盡管全國已有800多個縣(市)、13000多個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是，各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展不平衡，其設(shè)立、運行、監(jiān)管有待規(guī)范。有的地方政府忽視自身應(yīng)當承擔的耕地保護職責與農(nóng)地流轉(zhuǎn)所附加的管理責任，包括對轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的資質(zhì)審查和流轉(zhuǎn)耕地的用途監(jiān)管。在土地流轉(zhuǎn)后期，土地用途管制不嚴格，引起用途“非糧化”。部分農(nóng)村地區(qū)引入的農(nóng)業(yè)項目實際上卻在經(jīng)營旅游、娛樂、餐廳甚至房產(chǎn)開發(fā)，或者農(nóng)業(yè)企業(yè)租賃耕地后大面積、長時間撂荒。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途“非糧化”造成國家糧食安全隱患。在政府缺位的同時，在某些地方，政府越位的問題也非常突出。部分地方為加快土地流轉(zhuǎn)步伐，任意放大政府行政職能，將行政指導職能異化，打著規(guī)模化經(jīng)營的幌子，強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，不尊重土地流轉(zhuǎn)重要主體的意愿。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，除政府行為不規(guī)范外，農(nóng)民的行為有時候也不規(guī)范。據(jù)趙陽(2007)對河北等六省12縣(市)542戶農(nóng)戶所作的抽樣調(diào)查(1999)后發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，70%的農(nóng)戶認為不必要經(jīng)過村集體組織的同意，“只要轉(zhuǎn)讓雙方協(xié)調(diào)好就可以了”，而仍有30%的農(nóng)戶認為應(yīng)該經(jīng)過集體同意。這種對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中處分權(quán)的不完整性還體現(xiàn)在當新的“佃農(nóng)”來自外村時，“必須經(jīng)過集體同意的比例上升到49.1%”，并且，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議還有許多都停留在口頭上。2014年，耕地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同4235.3萬份，涉及流轉(zhuǎn)耕地面積為2.69億畝，流轉(zhuǎn)合同涉及耕地占流轉(zhuǎn)總面積的66.7%。流轉(zhuǎn)合同簽訂率前八位的省份依次是：上海100.0%、寧夏88.2%、青海86.0%、黑龍江81.3%、北京77.1%、浙江76.8%、江蘇75.5%、重慶72.7%。即便簽訂了流轉(zhuǎn)合同，有些對雙方的權(quán)利義務(wù)也沒有明確，導致土地后期產(chǎn)生許多糾紛。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制不健全

盡管近幾年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，但由于土地在中國農(nóng)村具有的特殊性及產(chǎn)權(quán)的不完備性，土地流轉(zhuǎn)市場機制并不健全，突出表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)供求失衡和流轉(zhuǎn)價格失衡上。

土地流轉(zhuǎn)供給不足的原因主要是土地具有保障功能以及流轉(zhuǎn)價格偏低。就目前而言，土地的保障功能，對于農(nóng)民來講具有極為特殊的作用。在農(nóng)村社會保障機制還不夠健全時，將土地流轉(zhuǎn)出去的風險較大，特別是對年齡偏大、又沒有一技之長的農(nóng)民更是如此。從大多數(shù)學者的研究看，農(nóng)民由于缺乏失業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會保障，年齡偏大的農(nóng)戶更愿意繼續(xù)承包土地，而不愿采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地，認為土地是生活的基本保障，流轉(zhuǎn)出去后生活就沒有來源。所以，有的地方農(nóng)民盡管出外打工也不愿租賃給別人經(jīng)營。這必然造成了流轉(zhuǎn)農(nóng)地要素的供給不足。此外，流轉(zhuǎn)價格偏低也限制了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。根據(jù)張淑萍(2013)在河南的調(diào)研，部分轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶沒有獲得流轉(zhuǎn)收益，而獲得收益的農(nóng)戶中，每畝的流轉(zhuǎn)價格基本維持在300～350元/年，約占年均種糧凈收益的30%～35%。

土地流轉(zhuǎn)需求不足的原因主要是流轉(zhuǎn)期限短和融資渠道不暢。二輪土地承包后，農(nóng)地一般只剩下20年左右的承包期限，再加上農(nóng)民為防范租金損失和失業(yè)風險，流轉(zhuǎn)合同一般不超過五年。農(nóng)業(yè)利潤薄、投資回收慢，短期轉(zhuǎn)讓嚴重影響了轉(zhuǎn)入方的投資意愿，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。特別是地處偏遠的山區(qū)，土地碎片化嚴重，土壤肥力差，土地流轉(zhuǎn)需要更顯不足。除此之外，土地轉(zhuǎn)入方融資渠道不暢也影響了土地流轉(zhuǎn)需求。盡管2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保的功能，國務(wù)院也于2014年頒布《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知(國辦發(fā)〔2014〕17號)》，部分地區(qū)已經(jīng)開始探索土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但由于多方面的原因，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款推進速度比較緩慢，土地轉(zhuǎn)入方融資難的問題依然存在。

土地流轉(zhuǎn)價格失衡的主要原因是定價隨意性大。一般而言，土地流轉(zhuǎn)價格取決于雙方協(xié)商的價格機制。但在價格形成過程中，農(nóng)民掌握的信息非常有限，再加上行政力量的過度介入，農(nóng)戶土地利益容易受到在組織結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟地位上居于優(yōu)勢者的侵害。實際操作中土地流轉(zhuǎn)的租金形式具有多樣性，包括了實物、稅費負擔和現(xiàn)金，這都是市場化程度低下的表現(xiàn)。許多地方不僅出現(xiàn)了農(nóng)民撂田拋荒現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了流轉(zhuǎn)出土地，倒貼一定費用的現(xiàn)象。地價的空缺與土地有償流轉(zhuǎn)形成巨大反差，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。這說明在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的租金定價上，發(fā)揮著作用的不是市場規(guī)律，而是村委會或某種鄉(xiāng)村非正式制度。

除此之外，對農(nóng)民對集體土地用益物權(quán)的限制過多，無形中為農(nóng)地流轉(zhuǎn)設(shè)置了一些政策性障礙，為村集體創(chuàng)造了不少的尋租機會。例如“以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)土地的必須經(jīng)過發(fā)包方同意”，可能使那些已經(jīng)在城市有穩(wěn)定收入來源的務(wù)工者無法扯斷與農(nóng)村耕地的聯(lián)系，形成一批土地食利者。由村委會牽頭的反租倒包和委托承包進行流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地租金可能被村委會截留，損害農(nóng)村集體成員的利益和產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)不配套

盡管2008年農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于做好當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和服務(wù)工作的通知》已明確要求“鼓勵有條件的地方依托基層農(nóng)村經(jīng)營管理部門建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、價格評估、合同簽訂指導、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)”，但許多地方尚未建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理、引導和服務(wù)。沒有完善的信息發(fā)布平臺、資產(chǎn)評估機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、爭議裁決機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等，土地承流轉(zhuǎn)就不能健康有序進行，嚴重地制約土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。此外，由于缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，致使土地供求雙方消息受阻，信息輻射面狹小，土地流轉(zhuǎn)渠道不暢、范圍狹窄，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。即便是建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的地區(qū)，都帶有濃郁的行政色彩，獨立性嚴重不足。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的設(shè)立是政策的產(chǎn)物，辦公地點借用政府辦事機構(gòu)場所，服務(wù)人員多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部兼任，各項支出依靠財政補助，職能定位不清晰，導致社會公信力缺乏。

(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”問題比較突出

由于農(nóng)業(yè)土地收益與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地收益相比存在巨額差別，土地一旦由農(nóng)業(yè)用途變?yōu)榉寝r(nóng)用途，就會產(chǎn)生明顯的土地增值。因此，以經(jīng)濟利益追求為目的的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就被導入了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”致富的捷徑，借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途。2014年，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物的面積為2.29億畝，只占流轉(zhuǎn)總面積的56.8%，其余的43.2%都用于種植非糧食作物。從分省的情況看，流轉(zhuǎn)出耕地用于種植糧食作物比重較高的省份是：黑龍江92.2%、內(nèi)蒙古73.5%、安徽68.7%、吉林68.3%、河南65.6%、江西59.6%。山東省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至2014年，全省土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達1808萬畝，占全省耕地的19.56%。土地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象比較普遍，土地流轉(zhuǎn)前糧食的種植比例是70%以上，流轉(zhuǎn)后下降到30%左右。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)主要用來種植糧食，而農(nóng)戶與專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)多數(shù)主要用于經(jīng)營效益較高的經(jīng)濟作物、特色瓜果、花卉苗圃等，水稻和小麥等糧食作物種植面積很小?！胺羌Z化”特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展雖然提升了農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加了農(nóng)民收入，但從全國范圍看，“非糧化”的趨勢卻提高了糧食安全的風險。

三、引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的政策建議

土地流轉(zhuǎn)涉及方方面面的制度變遷，針對前面提出的問題，本文認為引導土地有序流轉(zhuǎn)需要強化如下制度安排。

(一)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

要在完成農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，加快推進土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，賦予土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)不同的權(quán)能，切實做到還權(quán)賦能。對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，按照規(guī)定采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，承包方可以由農(nóng)民擴大到農(nóng)村集體以外的單位和個人。在積極推進相關(guān)試點工作的同時，及時修改完善有關(guān)的法律法規(guī)，讓農(nóng)村土地承包占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包、經(jīng)營、抵押、擔保等權(quán)能真正落到實處，解決農(nóng)村資金不足的難題。全面開展農(nóng)民宅基地的統(tǒng)計和登記工作，賦予農(nóng)民宅基地完整的物權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書。探索開展農(nóng)民通過市場化流轉(zhuǎn)變現(xiàn)其房產(chǎn)的途徑，或者按照相關(guān)政策的置換標準換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅。加快推進農(nóng)村基層組織改革，分離農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟職能，探索土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的新模式。

(二)積極扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

各級政府制定財政、金融、項目開發(fā)方面的支持政策，圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的財政投入，扶持各類農(nóng)業(yè)主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和開展規(guī)模化的集約經(jīng)營。鼓勵外出務(wù)工的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)圍繞當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，建立生產(chǎn)基地，開展適度規(guī)模經(jīng)營。對達到一定經(jīng)營面積的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等規(guī)模主體，按其經(jīng)營面積和畝均標準由財政對其進行直接補貼，對其基礎(chǔ)設(shè)施投入和設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持，并且將新增農(nóng)業(yè)補貼重點流向規(guī)模經(jīng)營者。加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，降低規(guī)模種植者的生產(chǎn)經(jīng)營風險，對其投保農(nóng)業(yè)保險給予一定的保費補貼。積極推進土地“三權(quán)抵押”試點工作，鼓勵商業(yè)銀行和農(nóng)信社優(yōu)先支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社，緩解農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者季節(jié)性、臨時性的信貸資金需求。

(三)建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系，包括分散的農(nóng)戶對土地測量與評估、土地流轉(zhuǎn)法律咨詢、土地流轉(zhuǎn)合同管理、土地托管和土地保險的服務(wù)性需求，以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者對土地流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)資購買、倉儲、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)機服務(wù)等需求。建立各類中介組織連接政府、農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者，為之提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息、技術(shù)、生產(chǎn)性服務(wù)，降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本和風險，促進順暢、高效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。成立以鄉(xiāng)、縣、市三級政府為主導的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)。借鑒溫州等地區(qū)的經(jīng)驗，成立市場化運作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)或農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供投資、法律、評估、會計等專業(yè)服務(wù)。加快推進農(nóng)地分等定級的步伐，科學評估，確定土地流轉(zhuǎn)的基準價格。推動土地流轉(zhuǎn)市場公平、公正、有序運行，國土管理部門要建立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)價格公示制度。積極培育市場化的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供各種信息服務(wù)，建立長效的流轉(zhuǎn)機制，拓展服務(wù)領(lǐng)域。引導鄉(xiāng)村干部積極履行職責，加強合同糾紛的調(diào)解工作，維護各流轉(zhuǎn)主體的合法權(quán)益。加強土地流轉(zhuǎn)后的管理，保證土地流轉(zhuǎn)合同順利履行，防止耕地資源被破壞，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

(四)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。引導現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)口頭合同為簽訂書面協(xié)議，并規(guī)范和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容及格式，明確各當事者的權(quán)利和義務(wù)。進一步明確土地流轉(zhuǎn)形式、補償、期限，依法簽訂相應(yīng)的流轉(zhuǎn)合同，并登記備案。加大財政扶持力度，鼓勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，培育規(guī)模經(jīng)營主體，獎勵土地規(guī)?；?jīng)營。政府職能部門要對流轉(zhuǎn)過程中形成的合同、委托書等整理歸檔，妥善保管。按照規(guī)定的程序登記、備案，制定相關(guān)政策措施，加強土地流轉(zhuǎn)登記管理。加強土地流轉(zhuǎn)合同管理，提高合同的合規(guī)性。充分尊重農(nóng)民意愿，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村、社及其干部參與土地流轉(zhuǎn)的行為。嚴格把好土地流轉(zhuǎn)操作程序關(guān)，防止暗箱操作，切實維護農(nóng)民的利益。進一步明確農(nóng)戶在土地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止鄉(xiāng)、村兩級組織代替農(nóng)戶或越過農(nóng)戶對外簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。

規(guī)范政府行為。建立健全領(lǐng)導機構(gòu)，加強對土地流轉(zhuǎn)工作的指導和管理。按照有償、自愿、合法、規(guī)范的原則，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，推動土地有序流轉(zhuǎn)。明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，讓農(nóng)民樹立依法維護土地承包權(quán)意識，引導農(nóng)民珍惜土地。加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)，引導農(nóng)民按法律法規(guī)規(guī)范流轉(zhuǎn)土地。

防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”。參照耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”禁止性規(guī)定，盡快完善對耕地“非糧化”的相關(guān)法律責任條款。借鑒廣東等沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，積極探索耕地保護經(jīng)濟補償機制，提高農(nóng)戶保護耕地的積極性。探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，引導企業(yè)自覺履行合同規(guī)定。建立動態(tài)監(jiān)管機制，定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查，及時查處農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的行為。

參考文獻:

1.伍業(yè)兵：《當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點、問題及政策選擇》，《經(jīng)濟與社會發(fā)展》2009年第7期。

2.韓喜平、張軍委：《關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題研究的回溯與展望》，《中共貴州省委黨校學報》2014年第6期。

3.張淑萍：《河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、困境與對策》，《天津農(nóng)業(yè)科學》2013年第12期。

4.王珍、林鴻、何格：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)：示范與治理》，《特區(qū)經(jīng)濟》2011年第2期。

5.林旭：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會風險及其防范機制》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2009年第8期。

6.萬舉：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本、交易體系及其權(quán)利完善》，《改革》2009年第2期。

7.鄧曉玲、張紹良、侯湖平：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場存在的問題及完善對策研究——基于浙江省州市的實證分析》，《林業(yè)經(jīng)濟》2010年第10期。

8.馬瑞、柳海燕、徐志剛：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)滯緩：經(jīng)濟激勵不足還是外部市場條件約束?——對4省600戶農(nóng)戶2005～2008年期間農(nóng)地轉(zhuǎn)入行為的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第11期。

9. 琦娟、周曙東、易小燕、王玉霞：《農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、特征及其區(qū)域差異分析——以浙江省為例》，《資源科學》2011年第2期。

10.陳海霞：《欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約因素及化解途徑》，《改革與戰(zhàn)略》2013年第5期。

11.周飛：《我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及對策研究》，《經(jīng)濟師》2006年第5期。

12.郜亮亮、黃季焜、Rozelle Scott、徐志剛：《中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展及其對農(nóng)戶投資的影響》，《經(jīng)濟學(季刊)》2011年第4期。

13.熊彩云：《確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進作用》，《宏觀經(jīng)濟管理》2014年第12期。

14.劉克春：《20世紀90年代以來國內(nèi)有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究及啟示》，《江西農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2007年第3期。

15.田傳浩、賈生華：《農(nóng)地制度、地權(quán)穩(wěn)定性與農(nóng)地使用權(quán)市場發(fā)育：理論與來自蘇浙魯?shù)慕?jīng)驗》，《經(jīng)濟研究》2004年第1期。

16.焦國棟：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)發(fā)揮好市場和政府的作用》，《光明日報》2014年9月20日。

責任編輯：艾冰

作者簡介：黃征學，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所研究員。

·宏 觀 經(jīng) 濟·