劉健 萬嘉旭

十一屆三中全會后，中央作出了改革開放的重大決策，對內(nèi)改革，對外開放。國有企業(yè)改革是改革的重要內(nèi)容，國有企業(yè)改革給企業(yè)發(fā)展帶來了活力并提高了效益，改變了過去統(tǒng)得過多，統(tǒng)得過死的局面，但是，改革過程中也存在很多問題，其中國有資產(chǎn)流失問題就是非常突出的問題，這個問題隨著國企改革的發(fā)展而呈現(xiàn)出不同的狀況。十八屆三中全會提出深化國企改革以及發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但是，在新形勢下也要做好國有資產(chǎn)流失防范。為此2015年11月，國家頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，為保護(hù)國有資產(chǎn)給出了指導(dǎo)意見。

一、國有資產(chǎn)流失界定

如何界定國有資產(chǎn)流失，是研究國有資產(chǎn)流失問題的前提。徐傳諶，孟繁穎（2007）和年志遠(yuǎn)（2012）認(rèn)為國有資產(chǎn)流失是指運(yùn)用各種手段將國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生的國有收益轉(zhuǎn)化為非國有產(chǎn)權(quán)、非國有資產(chǎn)權(quán)益和非國有收益或者以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式形成流失，而且不包括由客觀、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的國有資產(chǎn)貶值。但，趙一錦（1999）對國有資產(chǎn)流失的界定不僅包括以上這一層面，還包括國有資產(chǎn)沒有得到補(bǔ)償或補(bǔ)償不足的情況下，而被非國有性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體占有或控制的事實(shí)這一層面。同時，徐傳諶，孟繁穎和年志遠(yuǎn)還給出了界定的依據(jù)：一是流向的特定性，指國有資產(chǎn)流向非國有產(chǎn)權(quán)主體；二是權(quán)益的被侵占性。

二、關(guān)于國有資產(chǎn)流失途徑研究

理清國有資產(chǎn)流失的途徑和渠道，為防止和解決國有資產(chǎn)流失指明了方向。根據(jù)各學(xué)者的研究成果，大致可以把流失途徑分為：國有資產(chǎn)經(jīng)營過程中的國有資產(chǎn)流失、改制過程中的國有資產(chǎn)流失、國有資產(chǎn)退出中的國有資產(chǎn)流失。

1.經(jīng)營過程中的國有資產(chǎn)流失。對于經(jīng)營中的國有資產(chǎn)流失，范必（1996）、趙一錦（1999）和年志遠(yuǎn)（2012）把國有資產(chǎn)分類，逐一闡述每類資產(chǎn)在經(jīng)營中的流失途徑。第一，固定資產(chǎn)的流失。表現(xiàn)形式有：一是，固定資產(chǎn)過度建設(shè)，未能充分利用固定資產(chǎn)創(chuàng)造效益，導(dǎo)致固定資產(chǎn)的閑置和增加折舊準(zhǔn)備，造成資金的占用和浪費(fèi)。二是，固定資產(chǎn)在保管中責(zé)任不明確，管理混亂，導(dǎo)致流失嚴(yán)重。三是，固定資產(chǎn)更換頻繁，未達(dá)到使用年限，隨意更換，造成國有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失。第二，金融性資產(chǎn)的流失。年志遠(yuǎn)和范必對此進(jìn)行了詳細(xì)解釋。主要原因有兩個，一方面是銀行自身原因造成的，銀行自身管理混亂，權(quán)責(zé)不明，缺乏經(jīng)營意識等。另一方面是債務(wù)人造成的，債務(wù)人通過破產(chǎn)、合資參股等逃避銀行債務(wù)。第三，資源性資產(chǎn)流失。年志遠(yuǎn)從資源性資產(chǎn)的分類說明其是國有資產(chǎn)不可分割的一部分，趙一錦揭示了行政權(quán)干預(yù)導(dǎo)致資源型資產(chǎn)流失。范必主要從資源性資產(chǎn)在開采中的粗放浪費(fèi)以及使用中的低效率說明了國有資產(chǎn)流失。第四，無形資產(chǎn)流失。

中外合資、產(chǎn)權(quán)交易以及國有股運(yùn)營中的國有資產(chǎn)流失。中外合資中國有資產(chǎn)沒能以合理的價格入股并且占到應(yīng)有的股份以及產(chǎn)權(quán)交易中由于產(chǎn)權(quán)制度不規(guī)范而導(dǎo)致國有資產(chǎn)不能以合理的價格出售，從而造成的國有資產(chǎn)流失，范必（1996）對此作出了詳細(xì)的研究。王振江、李靜（2000）認(rèn)為由于存在流通股和非流通股的差別，使得兩者之間同股不同權(quán)，即國家股不送配股， 只對其他股送配股；分紅派息時， 企業(yè)股、職工股保息又分紅， 國家股則少分或不分紅；對所有股東不分紅， 只進(jìn)行配股；國有股流通上市的限制造成國有股權(quán)益受損。這些權(quán)利的不同導(dǎo)致國有資產(chǎn)權(quán)益沒得到合理保障，進(jìn)而間接導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

管理不善造成的國有資產(chǎn)流失。主要表現(xiàn)為私設(shè)“小金庫”，搞賬外賬，私吞國有資產(chǎn)。

羅飛（2012）從實(shí)證分析的角度說明了“小金庫”資產(chǎn)的流向，從側(cè)面反映出國企內(nèi)部規(guī)章制度不完善，同時也說明內(nèi)部激勵不夠。年志遠(yuǎn)（2012）認(rèn)為是國企中成立的一些服務(wù)性的社會團(tuán)體，后來逐漸演變成企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)私吞國有資產(chǎn)的“小金庫”。

跨國并購中的國有資產(chǎn)流失。謝皓，任文燁（2012）通過曲線型MBO視角研究指出這是一種新興的比較隱蔽的國有資產(chǎn)流失方式，通過海外并購的方式間接把國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到管理層名下。楊波（2013）認(rèn)為海外并購中的國有資產(chǎn)流失包括以下幾種形式：對海外上市公司收購普遍高溢價，對海外非上市公司收購信息很不透明，前期海外并購損失巨大，未來海外并購損失難以預(yù)料。所以，在看到海外并購繁榮景象的同時，也要看到背后潛在的風(fēng)險。

混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有資產(chǎn)流失。從十六屆三中全會明確提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)到十八屆三中全會提出把混合所有制經(jīng)濟(jì)作為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，可見國家努力發(fā)揮市場因素在國企發(fā)展中的作用，混合所有制分為兩種形式，一種是國有資產(chǎn)注入私有資產(chǎn)，另一種是私有資產(chǎn)注入國有資產(chǎn)。在國有資產(chǎn)估價入股私有資產(chǎn)的時候容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，國有資產(chǎn)低估或不估都會造成國有資產(chǎn)流失。

偷漏稅造成國有資產(chǎn)流失，趙一錦（1999）指出由于我國稅收減免、優(yōu)惠多，征管力度不強(qiáng)，納稅意識比較差，所以，導(dǎo)致偷漏稅比較嚴(yán)重。

2.改制中的國有資產(chǎn)流失。國有企業(yè)改制是國有資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重的時期，石晶（2005）認(rèn)為改制中國有資產(chǎn)流失表現(xiàn)在改制操作不公開、不透明，資產(chǎn)評估不規(guī)范，借改制之機(jī)逃避債務(wù)以及在企業(yè)重組中損公肥私這四個方面。彭捷，區(qū)慧瑩（2006）對改制中的MBO模式進(jìn)行了重點(diǎn)分析，重點(diǎn)說明了由于存在股權(quán)分置，導(dǎo)致國有股和國有法人股不能按照市場價格確定其價格，所以在收購中存在很多問題，例如，石晶文章中提到的操作不公開、不透明，容易出現(xiàn)暗箱操作，造成國有資產(chǎn)流失。邵學(xué)峰，孟繁穎（2007）認(rèn)為改制中存在三種形式導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，一是“ 蛇吞象”，二是合并報表，三是虛假評估， 低估賤賣。其實(shí)這三種形式在管理層收購中表現(xiàn)的非常徹底，由于企業(yè)法定代表人和高管對公司情況最了解，具有“內(nèi)部人”的信息優(yōu)勢，所以在管理層收購中極易出現(xiàn)“蛇吞象”、合并報表把資產(chǎn)做少以及在國有資產(chǎn)評估中進(jìn)行暗箱操作降低評估價格，從而降低收購成本，結(jié)果也導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的大量流失。

3.國有資產(chǎn)退出中的流失。國有資產(chǎn)的退出主要是指國有資產(chǎn)的出售或轉(zhuǎn)讓。高德步，呂致文（2005）根據(jù)國有資產(chǎn)出售的途徑對國有資產(chǎn)流失進(jìn)行了分類。主要包含五個方面：第一種，證券市場（存在非流通股）。第二種，產(chǎn)權(quán)交易市場競價退出模式。第三種，協(xié)議轉(zhuǎn)讓模式。第四種，MBO和員工持股模式。第五種，公開拍賣。這五種途徑各自存在漏洞，中國當(dāng)時的證券市場不是很完善，而且存在股權(quán)分置，所以，通過證券市場退出國有資產(chǎn)并不能使國有資產(chǎn)獲得合理的價格。產(chǎn)權(quán)交易市場由于發(fā)育不成熟、法律制度存在空白，所以也不是很好的退出途徑。協(xié)議轉(zhuǎn)讓和MBO收購極易出現(xiàn)暗箱操作，尋租等行為。公開拍賣由于當(dāng)時的信息傳播渠道不暢通，很難把拍賣信息傳播出去，所以，不能形成很好的競拍，以合理的價格出售國有資產(chǎn)。

三、防范措施研究

關(guān)于如何解決國有資產(chǎn)流失問題，一直是學(xué)術(shù)界熱論的話題和研究重點(diǎn)。通過以上流失形式和原因的梳理，可以看出不論是所有權(quán)主體缺位、產(chǎn)權(quán)不明確、資產(chǎn)評估不規(guī)范、政府干預(yù)過多還是法律不健全，這些都可以歸納為制度不健全。由于制度不健全，使得企業(yè)發(fā)展中存在漏洞，才會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失?？扑怪赋觯灰敭a(chǎn)是明確的，并且其交易成本為零或者很小，則無論在開始時產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場均衡最終結(jié)果都是有效率的。所以，明確產(chǎn)權(quán)有利于預(yù)防國有資產(chǎn)流失和提高其使用效率。所以，營造良好的國企發(fā)展中的內(nèi)外部制度條件是預(yù)防國有資產(chǎn)流失的必由之路。

1.完善國有企業(yè)內(nèi)部制度。關(guān)于解決所有者主體缺位和產(chǎn)權(quán)不明晰問題，趙一錦（1999）主張建立完善的國有資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)，例如設(shè)置國有資產(chǎn)管理委員會，來代表國家作為所有國有資產(chǎn)的所有者主體，從而解決產(chǎn)權(quán)主體缺失和不明確的問題。同時，徐傳諶，孟繁穎（2007）、邵學(xué)峰，孟繁穎（2007）主張“分權(quán)”和建立現(xiàn)代企業(yè)制度來解決產(chǎn)權(quán)不明的問題，例如，產(chǎn)權(quán)制度為先導(dǎo)，構(gòu)造政企分離的制度性條件，調(diào)整所有權(quán)結(jié)構(gòu)，對所有權(quán)職能進(jìn)行必要的分解以及現(xiàn)代企業(yè)制度的建立來規(guī)范國企中的委托代理問題。同時，曹紅柳，胡剛主張加強(qiáng)國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，例如加快推進(jìn)國有企業(yè)主輔分離有助于實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)控，加強(qiáng)國企黨建和黨風(fēng)廉政建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者自我監(jiān)控，加強(qiáng)職工民主管理意識有助于實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)控。

2.建立健全企業(yè)運(yùn)營外部環(huán)境。應(yīng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，做到有法可依，有理可循，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)。本文在分析國有資產(chǎn)流失的原因時，里面涉及的產(chǎn)權(quán)交易市場問題和國有資產(chǎn)價值評估問題，例如，國有資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)交易市場不能合理定價，管理層收購、海外并購以及混合所有制經(jīng)濟(jì)中國有資產(chǎn)價格不能通過評估機(jī)構(gòu)合理評估問題。這些問題主要是沒有嚴(yán)格的法律法規(guī)和規(guī)章的嚴(yán)格約束，所以，極易出現(xiàn)軟約束，造成資產(chǎn)流失。所以，趙一錦（1999）建議建立和完善國有資產(chǎn)法律體系，而劉江霞（2009）更是用整篇文章來強(qiáng)調(diào)相關(guān)法律建設(shè)的重要性和必要性。徐傳諶，孟繁穎（2007）也指出相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)落后，應(yīng)適時完善相關(guān)法律法規(guī)，同時他們指出資本市場和經(jīng)理人市場缺乏完善的治理機(jī)制，資本市場中的證券市場和資產(chǎn)評估市場缺乏客觀的評估標(biāo)準(zhǔn)，沒有形成透明公正的運(yùn)營機(jī)制。

通過對以上學(xué)者研究成果的梳理，可以看出國有企業(yè)在改革和運(yùn)營中存在自身的問題，但是，不可否認(rèn)國企改革對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極推動作用，許召元、張文（2015）通過數(shù)據(jù)的比較分析，得出國企改革可以從多個方面提振經(jīng)濟(jì)增速。而且國有經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，即社會主義市場經(jīng)濟(jì)的組成部分，國有經(jīng)濟(jì)改革對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的影響深遠(yuǎn)，同時對發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用具有積極地推動作用。所以，不論是經(jīng)濟(jì)層面的意義還是國家層面的意義都要求國企改革，雖然改革進(jìn)程中存在一些問題，但不能否定改革的重大意義和作用。對學(xué)術(shù)界關(guān)于國有資產(chǎn)流失問題的梳理，有利于推進(jìn)國企改革的順利進(jìn)行，減少改革中不必要的阻力。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）