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        中國城鎮(zhèn)發(fā)展模式的若干思考

        2016-08-04 08:24:54
        中國農(nóng)業(yè)信息 2016年10期
        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大城市小城鎮(zhèn)

        胡 健

        (重慶市城口縣農(nóng)業(yè)委員會,重慶  405900)

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        中國城鎮(zhèn)發(fā)展模式的若干思考

        胡健

        (重慶市城口縣農(nóng)業(yè)委員會,重慶405900)

        鑒于國情約束,中國不具備一般性地模仿歐莢現(xiàn)代化進程中以工業(yè)化帶動城市化的條件。1998年我國明確提出的“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略,是對縣及縣以下城鎮(zhèn)在國家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認可,但許多實際問題導(dǎo)致“城鎮(zhèn)化”陷入僵局。中國應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗,避免其他人口過億的大型發(fā)展中國家大城市盲目擴張導(dǎo)致的大量貧民窟、黑社會犯罪等造成現(xiàn)代化進程中的不穩(wěn)定問題。當(dāng)前“城鎮(zhèn)化”發(fā)展的關(guān)鍵在于改革農(nóng)村社區(qū)土地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系,優(yōu)先發(fā)展中心鎮(zhèn),同時改革地方治理結(jié)構(gòu),理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。

        城鎮(zhèn)化 發(fā)展模式 城鎮(zhèn)發(fā)展 政策建議

        城市化是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果,是社會發(fā)展的歷史過程。改革開放使中國城市迅速發(fā)展,但仍然存在較多突出問題和矛盾,整體上滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展?,F(xiàn)階段我國的城市化水平還不高,發(fā)展空間潛力巨大。雖然世界發(fā)達國家的城市化進程為我國提供了經(jīng)驗,但,必須結(jié)合我國的現(xiàn)實條件,從實踐已經(jīng)證明的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的成功模式中探索出符合中國國情、特色的城鎮(zhèn)化道路,是關(guān)系到中國經(jīng)濟、社會、政治可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。

        1 中國城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的思考

        目前,關(guān)于中國城鎮(zhèn)發(fā)展模式、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略存在許多爭議,單一政策性的發(fā)展模式的實施在某種程度上制約了我國的城鎮(zhèn)化建設(shè),使之不能適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化水平發(fā)展迅速,但是仍然處于初級發(fā)展階段。主要矛盾有如下幾方面。

        1.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),缺乏城鎮(zhèn)化的推力

        計劃經(jīng)濟體制時期,國家發(fā)展重工業(yè)經(jīng)濟戰(zhàn)略使得城鄉(xiāng)資源向有利于工業(yè)化和城市化的方式進行分配,加大了城鄉(xiāng)差距。改革開放后,不完全的市場經(jīng)濟體制又客觀上加劇了城鄉(xiāng)二元分化,造成城市經(jīng)濟高速發(fā)展和農(nóng)村絕對貧困化。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展資金不足,生產(chǎn)力水平低,勞動生產(chǎn)率低下,農(nóng)民收入低,城鄉(xiāng)貧富差距加大,進一步導(dǎo)致剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢,城鎮(zhèn)化缺乏推動力。

        1.2 農(nóng)村工業(yè)模式,缺乏吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力

        改革開放以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然促進了我國城鎮(zhèn)化進程,但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在城鄉(xiāng)體制分割條件下推行的鄉(xiāng)村型工業(yè)模式,分散發(fā)展不能滿足技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級的要求,也無法產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng),致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收剩余勞動力的能力降低,小城鎮(zhèn)規(guī)模不增反降。20世紀90年代中期以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)萎縮,小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨更多困難。

        1.3 城市對農(nóng)村集聚與輻射作用不均衡

        由于城市與農(nóng)村之間沒有建立均衡增長和循環(huán)機制,城市對農(nóng)村的優(yōu)勢資源聚集作用明顯,輻射帶動效應(yīng)嚴重不足。在這種情況下,城市規(guī)模不斷擴大,經(jīng)濟實力不斷增強,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大。

        2 中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式分析

        如果把各種觀點簡單歸類,主要有“大城市”和“小城鎮(zhèn)”兩派。如果細分,則至少有6種不同的觀點,從大到小依次為:一是“大都市圈戰(zhàn)略”。源于對日本和拉美國家城市化經(jīng)驗的借鑒;二是“大城市道路”;三是“優(yōu)先發(fā)展人口低于30萬的中小城市”;四是“優(yōu)先發(fā)展縣級城關(guān)鎮(zhèn)”;五是“小城鎮(zhèn),大戰(zhàn)略”;其他的爭論主要有“集中型的大中城市與分散型的小城鎮(zhèn)”之爭與“城關(guān)鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)”之爭;另外,還有大、中、小并舉多元模式的主張等。20世紀80~90年代,我國城市發(fā)展的基本方針是:控制大城市,發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn),在實踐中,對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生影響最大的是小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

        2.1 小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

        以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為導(dǎo)向,解決大量農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題的城市化道路。小城鎮(zhèn)是特殊歷史條件—城鄉(xiāng)分割體制下的產(chǎn)物,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,受諸多因素的限制,小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的局限性主要表現(xiàn)在:第一,小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題;第二,小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略忽視了大、中小城市在城鎮(zhèn)化過程中的作用;第三,小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略忽略了我國各個地區(qū)的區(qū)域差異。第四,小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略存在著嚴重的資源浪費和環(huán)境問題。

        2.2 大城市發(fā)展模式

        發(fā)展中國家城市化過程中的一個顯著特點就是大城市增長迅速,這反映了低經(jīng)濟社會發(fā)展水平對大城市發(fā)展的客觀要求。第一,大城市在國家的發(fā)展中發(fā)揮區(qū)域中心的作用;第二,中國正處于經(jīng)濟的高速發(fā)展時期,由城市化的初期階段向集中化階段轉(zhuǎn)變;第三,我國是一個人口眾多、人均資源匱乏的國家,中國的城市化必須選擇效益型的道路。因此,雖然政府強調(diào)控制大城市規(guī)模,但是實踐中大城市的發(fā)展速度最快。

        2.3 中小城市發(fā)展模式

        這是介于“小城鎮(zhèn)”和“大城市”之間的城鎮(zhèn)化模式。為了避免“城市病”和“農(nóng)村病”,依托縣城(包括縣級市)發(fā)展中小城市,把一些條件較好的中等城市擴展成百萬人口的大城市,適當(dāng)保留、改制和建設(shè)一些重點小城鎮(zhèn)。

        3 政策建議

        3.1 “城鎮(zhèn)化”發(fā)展的目的是緩解“三農(nóng)問題”

        城市化固然重要,但城市化并不是目的。就中國農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展面臨的資源、制度的環(huán)境制約而言,以城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段。其主要目的是在維護穩(wěn)定的條件下逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系,合理地緩解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。

        3.2 解決與城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題

        城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵在于進一步深化改革,理順農(nóng)村社區(qū)土地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。其一,農(nóng)村小城鎮(zhèn)的土地制度必須體現(xiàn)社區(qū)成員作為農(nóng)村財產(chǎn)的所有者的權(quán)益。其二,在村級鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革中,應(yīng)積極推廣得以在一次分配中就保證公平的“社區(qū)共有制的農(nóng)民股份合作制”,以國家賦予政策優(yōu)惠來保持其原有的以社區(qū)公共福利和勞動力就業(yè)最大化為目標的屬性。

        3.3 國家的新農(nóng)村建設(shè)投資重點是發(fā)展中心鎮(zhèn)

        由于大多數(shù)城鎮(zhèn)近年來的變化基本上產(chǎn)生于“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”,是數(shù)量的擴張而非質(zhì)量的提升,因此應(yīng)該明確強調(diào)包括欠發(fā)達地區(qū)的縣級城關(guān)鎮(zhèn)在內(nèi)的中心鎮(zhèn)發(fā)展,一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則需改為派駐機構(gòu)以限制其政府政績目標下的盲目發(fā)展。中國各地事實上已經(jīng)合并了一多半鄉(xiāng)鎮(zhèn),從1984年進行“撤社建鄉(xiāng)”時的約9萬個,減少到現(xiàn)在的不足4萬個。如果在實現(xiàn)全面小康大目標的未來13年內(nèi)集中發(fā)展1萬個中心鎮(zhèn),平均每縣市3~5個,則可將2020年之前需要轉(zhuǎn)移的2億~3億農(nóng)村人口的一多半吸納到城鎮(zhèn)。如果城鎮(zhèn)建成區(qū)面積以每平方公里投資1億~2億元計,則需要投資1萬億~2萬億元。再計入帶動效應(yīng),則每年就會有不少于3 000億元的投資總額,可增加近千萬城鎮(zhèn)人口的市場消費。這就有可能使“城鎮(zhèn)化”成為拉動內(nèi)需型經(jīng)濟增長的長期因素。

        3.4 改革地方治理結(jié)構(gòu),理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系

        城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該因地制宜,創(chuàng)新管理制度??h級以下的建制鎮(zhèn)可以試驗降低行政成本的自治政府原則,在與上級政府實行財政分權(quán)的同時,有獨立自主地縮小、合并機構(gòu)和編制的權(quán)利。但無論怎樣設(shè)立機構(gòu),其管轄范圍都應(yīng)該限制在建成區(qū)內(nèi),并主動與村民自治制度接軌,不得違反村民自治的有關(guān)法律,不能干涉有自治權(quán)的村,不能靠剝奪農(nóng)村和農(nóng)民籌集城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費。

        4 結(jié)語

        小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟發(fā)展最為重要的載體,加快小城鎮(zhèn)建設(shè),既是實現(xiàn)農(nóng)村城市化、城市現(xiàn)代化的必由之路,也是進一步調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu),推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一條行之有效的途徑。中央提出擴大內(nèi)需,投資需求與消費需求雙管齊下,這為我國的城鎮(zhèn)發(fā)展提供了前所未有的發(fā)展契機。目前我國城鎮(zhèn)布局合理,發(fā)展基本平橫,已成為或逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的龍頭,加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善城鎮(zhèn)配套服務(wù)設(shè)施已成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。具體措施:一是高起點規(guī)劃,找準城鎮(zhèn)建設(shè)的定位。規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設(shè)工作的龍頭,科學(xué)合理及時規(guī)范為城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展提供了可靠的保證。二是高效能管理,擺正城鎮(zhèn)建設(shè)的地位。城鎮(zhèn)建設(shè)歷來是“三份建,七份管”,實行全社會齊抓共管,各部門通力合作的城管體系,是實現(xiàn)城市文明的必經(jīng)之途。三是高標準建設(shè),提高城鎮(zhèn)建設(shè)的品位。城鎮(zhèn)建設(shè)是一門藝術(shù),搞好城市建筑物美容,逐步將城市綠化、燈化,豐富城鎮(zhèn)的內(nèi)涵,提高城市的品位。

        小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個漫長浩大漸進的社會系統(tǒng)工程,結(jié)合我國的實際,依托現(xiàn)有的城鎮(zhèn)布局,建設(shè)一批工業(yè)主導(dǎo)型、山水旅游型、交通樞紐型、商業(yè)貿(mào)易型、綜合發(fā)展型新型小城鎮(zhèn),以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)建設(shè),靠城鎮(zhèn)建設(shè)推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程,致力可持續(xù)發(fā)展,最終達到都市田園化,鄉(xiāng)村都市化,城鄉(xiāng)一體化,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展不失為一條可行之道。

        [1] 張紅宇.市場經(jīng)濟是推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的真正動力.調(diào)研世界

        [2] 盛艷春.小城鎮(zhèn)建設(shè)要量體裁衣.調(diào)研世界,2001,(03)

        [3] 袁中金.中國小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略.東南大學(xué)出版社

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