王平 胡相鳳 曹劍

2002年人民銀行總行推出了財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的管理辦法。從近年審計(jì)情況來(lái)看，財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的管理，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)行為，加強(qiáng)內(nèi)部控制和監(jiān)督起到了重要作用，但也存在一些問(wèn)題。

一、財(cái)權(quán)與事權(quán)分離審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

1.存在財(cái)權(quán)與事權(quán)分離不徹底、管理與操作職能相互交叉的情況。一是相關(guān)制度職責(zé)界定不清晰。實(shí)施財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的財(cái)務(wù)制度嚴(yán)格意義上而言，管錢(qián)的部門(mén)不管事，管事的部門(mén)不管錢(qián)，但在實(shí)際工作中存在著操作職能相互交叉的現(xiàn)象，如由財(cái)務(wù)部門(mén)造表發(fā)放職工工資、降溫、取暖費(fèi)等，由于制度沒(méi)有明確規(guī)定，部門(mén)間相互推諉，財(cái)務(wù)部門(mén)只能是沿襲傳統(tǒng)的習(xí)慣做法。二是集中采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)職能缺位。基層行雖然成立了集中采購(gòu)委員會(huì)、集中采購(gòu)辦公室，但獨(dú)立的集中采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)尚未建立，成員都是職能部門(mén)人員兼職，在處理業(yè)務(wù)工作與采購(gòu)工作關(guān)系上難免顧此失彼，難以真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上“采管”的真正分離。

2.存在事權(quán)部門(mén)粗放辦理和財(cái)權(quán)部門(mén)精細(xì)管理的矛盾。面對(duì)當(dāng)前人民銀行嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)形勢(shì)，基層央行實(shí)行財(cái)務(wù)精細(xì)化管理是必由之路，但實(shí)際工作中，存在著事權(quán)部門(mén)節(jié)約意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，建設(shè)節(jié)約型央行的認(rèn)識(shí)不到位，經(jīng)常是出現(xiàn)辦事不計(jì)成本，大手大腳、講排場(chǎng)、比闊氣，先用后算、用了再算的現(xiàn)象，有的甚至認(rèn)為事權(quán)部門(mén)辦事后發(fā)生多少費(fèi)用開(kāi)支都很正常，怎樣核算列支那就是財(cái)權(quán)部門(mén)的事，與事權(quán)部門(mén)無(wú)關(guān)了，這樣必然與財(cái)權(quán)部門(mén)財(cái)務(wù)收支核算上產(chǎn)生沖突，增加了財(cái)權(quán)部門(mén)財(cái)務(wù)精細(xì)化管理的難度。

3.審批制度不夠完善。一是審批標(biāo)準(zhǔn)比較單一，大多數(shù)基層央行只是以金額大小作為審批的標(biāo)準(zhǔn)，確定一定金額以下的由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)科長(zhǎng)審批，一定金額范圍內(nèi)的由分管行領(lǐng)導(dǎo)審批，超過(guò)規(guī)定金額以上的提交至行長(zhǎng)辦公會(huì)審核，實(shí)際上還需要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)容及風(fēng)險(xiǎn)性上的關(guān)注；二是審批的時(shí)間范圍不夠明確，有的行工作日每天報(bào)賬，隨到隨報(bào)，加大了現(xiàn)金的風(fēng)險(xiǎn)；三是審批操作程序不夠規(guī)范，申請(qǐng)內(nèi)容符合要求后，經(jīng)由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)的主管或者分管行長(zhǎng)簽批之后直接辦理，缺乏系統(tǒng)的操作流程，審批方式不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

4.內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制存在缺陷。一是監(jiān)督工作存在盲點(diǎn)。事后監(jiān)督、內(nèi)審以及紀(jì)檢部門(mén)只是使用簡(jiǎn)單監(jiān)督模式，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，體現(xiàn)出來(lái)的是事后檢查的多，事前監(jiān)督的少，事中的操作過(guò)程很少監(jiān)督，監(jiān)督出現(xiàn)了被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象。二是內(nèi)控制度的滯后性，一方面是現(xiàn)有的內(nèi)控制度存在滯后性。財(cái)務(wù)管理手段在不斷精細(xì)化，財(cái)務(wù)涉及面也越來(lái)越廣，一些內(nèi)控制度和監(jiān)督的方法與現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理制度不適應(yīng)，造成了現(xiàn)行工作與內(nèi)控制度不匹配的現(xiàn)象，內(nèi)控制度與實(shí)際業(yè)務(wù)相脫節(jié)，缺乏操作性、適用性，存在明顯的滯后性。同時(shí)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作也在不斷發(fā)展，特別是經(jīng)過(guò)了財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的改革，急需相應(yīng)的制度進(jìn)行指導(dǎo)。另一方面是前瞻性內(nèi)控制度較少。內(nèi)控制度的作用關(guān)鍵在于防范風(fēng)險(xiǎn)，要分析、測(cè)算可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，然后制定相應(yīng)的制度預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)實(shí)工作中這樣的制度非常少。三是內(nèi)控執(zhí)行力不夠。（一）一些監(jiān)督工作還只是一味地效仿上級(jí)行的規(guī)章制度來(lái)照抄照搬，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際工作，具有明顯的粗線條的特點(diǎn)。（二）監(jiān)督不夠?qū)I(yè)，事后監(jiān)督、內(nèi)審、紀(jì)檢部門(mén)是風(fēng)險(xiǎn)的后防線，是內(nèi)控制度的執(zhí)行者，除了對(duì)內(nèi)控制度熟悉之外還需要對(duì)監(jiān)督的工作有一定的了解，然而部分監(jiān)督者不了解實(shí)際操作，以制度對(duì)照監(jiān)督，而不是以業(yè)務(wù)指導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督。

二、完善財(cái)權(quán)與事權(quán)分離財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

1.合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)主體。一是對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行梳理，進(jìn)一步明確各部門(mén)的崗位職責(zé)。采購(gòu)工作的所有事權(quán)以后勤服務(wù)中心為主，科技等部門(mén)根據(jù)事權(quán)的特點(diǎn)和性質(zhì)分頭立項(xiàng)、核批、實(shí)施或參與實(shí)施；所有和人員經(jīng)費(fèi)有關(guān)的比如職工工資、降溫取暖費(fèi)等津貼的發(fā)放均應(yīng)由人事部門(mén)核定造表；所有的財(cái)務(wù)收支核算均由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)按照權(quán)限和程序辦理，落實(shí)責(zé)任主體，嚴(yán)格做到職責(zé)分明，各部門(mén)按章辦事，部門(mén)之間不得相互推諉。二是設(shè)立重大項(xiàng)目管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)大額資金使用的監(jiān)督管理，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一次支出記錄備案。

2.擯棄粗放管理陋習(xí)，樹(shù)立預(yù)算意識(shí)。一是加強(qiáng)政策宣傳?；鶎友胄斜仨毨枚喾N形式加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)，讓干部職工都充分認(rèn)清形勢(shì)，轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹(shù)立部門(mén)預(yù)算管理意識(shí)，徹底改變過(guò)去那種粗放型財(cái)務(wù)管理理念，實(shí)行財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，只有全體員工從我做起，從現(xiàn)在做起，從點(diǎn)滴做起，央行財(cái)務(wù)精細(xì)化管理才有扎實(shí)雄厚的群眾基礎(chǔ)。二是完善制度，嚴(yán)抓細(xì)節(jié)。把不適應(yīng)財(cái)務(wù)形勢(shì)發(fā)展、不符合財(cái)務(wù)精細(xì)化管理要求的制度進(jìn)行重新修訂、補(bǔ)充和完善，進(jìn)一步明確財(cái)權(quán)部門(mén)、事權(quán)部門(mén)和內(nèi)審監(jiān)察部門(mén)在財(cái)務(wù)管理中的工作職責(zé)，分別把關(guān)堵口，堅(jiān)持“有多少錢(qián)辦多少事”，加強(qiáng)預(yù)算資金的使用管理，量入為出，把有限的資金和資源用到最需要的地方。

3.健全審批制度，增加財(cái)務(wù)支出透明度。一是嚴(yán)格規(guī)范審批內(nèi)容，明確審批條件，對(duì)每項(xiàng)審批事項(xiàng)都明確其內(nèi)容、范圍和條件，嚴(yán)格限定審批人員的自由裁量權(quán)，特別是涉及重大資金的項(xiàng)目審批，要堅(jiān)持大額開(kāi)支集體審批，日常開(kāi)支“一支筆”審批的費(fèi)用審批制度。對(duì)重大支出包括支出數(shù)額較大或固定資產(chǎn)購(gòu)建支出項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批等，要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。對(duì)于單項(xiàng)費(fèi)用支出超過(guò)一定數(shù)額的大宗開(kāi)支，實(shí)行簽報(bào)預(yù)審控制，由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、后勤、監(jiān)察和工會(huì)等部門(mén)，對(duì)費(fèi)用支出事項(xiàng)共同進(jìn)行審核。二是明確審批時(shí)限，科學(xué)、嚴(yán)格地規(guī)定每項(xiàng)審批事項(xiàng)的審批時(shí)限，不得拖延，也不得先斬后奏。三是制定嚴(yán)密的審批操作程序，要建立和完善費(fèi)用審批的程序，按照審批→辦理→結(jié)算的程序處理，報(bào)銷(xiāo)單據(jù)必須有經(jīng)辦人、批準(zhǔn)人、報(bào)銷(xiāo)審批人簽字。上級(jí)行對(duì)下級(jí)行的費(fèi)用開(kāi)支要加強(qiáng)監(jiān)控，對(duì)各種不合規(guī)的費(fèi)用開(kāi)支行為要及時(shí)制止和糾正。四是細(xì)化審批要點(diǎn)。完善費(fèi)用支出事項(xiàng)的審查、審批流程、明確相關(guān)審查、審批人及部門(mén)的職責(zé)，確保費(fèi)用支出事項(xiàng)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性。五是配合審批制度改革，對(duì)有關(guān)的各種法規(guī)、規(guī)章和文件進(jìn)行全面清理和修改，使得審批工作有制可依，有章可循。

4.完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。一是健全工作崗位責(zé)任制，要進(jìn)一步強(qiáng)化會(huì)計(jì)部門(mén)內(nèi)部各崗位之間相互制約，嚴(yán)格執(zhí)行重大事項(xiàng)審批、強(qiáng)制休假等內(nèi)控制度，堅(jiān)決杜絕賬務(wù)處理一手清。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。針對(duì)單位財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的狀況，盡快研究和完善業(yè)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使其充分調(diào)動(dòng)單位開(kāi)展業(yè)務(wù)的積極性，不斷提高資金的使用效益。三是強(qiáng)調(diào)制度的落實(shí)和執(zhí)行，一方面是要不斷完善監(jiān)督機(jī)制，制定與時(shí)同步的監(jiān)督制度；另一方面要加強(qiáng)制度執(zhí)行力，不能空有制度不執(zhí)行，以嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的方法，對(duì)財(cái)務(wù)工作進(jìn)一步實(shí)行細(xì)化、量化的監(jiān)控。四是“三道防線”搞好過(guò)程控制。內(nèi)部控制有自控、互控、再監(jiān)督三道防線，其中自控是指崗位責(zé)任的約束和部門(mén)內(nèi)的檢查，互控是指部門(mén)間的相互制約和業(yè)務(wù)主管部門(mén)、綜合部門(mén)對(duì)具體業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督，再監(jiān)督是指內(nèi)審部門(mén)對(duì)具體業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督內(nèi)審、紀(jì)檢、監(jiān)察、事后監(jiān)督等部門(mén)要密切配合，對(duì)財(cái)務(wù)費(fèi)用、實(shí)物資產(chǎn)處置、采購(gòu)、基建審批等方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，并進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)督管理，防止并堅(jiān)決查處商業(yè)賄賂行為。嚴(yán)把三道防線，及時(shí)主動(dòng)糾正不符合內(nèi)控要求的行為，不斷完善財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的財(cái)務(wù)管理體制。

（作者單位：中國(guó)人民銀行靖安縣支行）