葉勇

所謂專項(xiàng)資金，是國家或有關(guān)部門或上級(jí)部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，這種資金都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算、專款專用、不能挪作他用，并需要單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算。專項(xiàng)資金作為公共支出的重要組成部分，在行政系統(tǒng)內(nèi)起著發(fā)揮政府杠桿調(diào)節(jié)、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、改善人民生活的積極作用，這是國家或有關(guān)部門的善政初衷和民生情懷。然而，遺憾的是，根據(jù)審計(jì)署日前發(fā)布公告，有94.28億元專項(xiàng)資金未及時(shí)安排使用發(fā)揮效益，1.41億元專項(xiàng)資金統(tǒng)籌后仍未及時(shí)使用，未能發(fā)揮資金效益。這僅是審計(jì)抽查800多家單位、1 800個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)出來的“睡大覺”專項(xiàng)資金金額。如果把全國上下“睡大覺”專項(xiàng)資金全部統(tǒng)計(jì)出來，那將會(huì)是一個(gè)多么驚人的數(shù)字！

財(cái)政資金長期趴在賬上，問題出在哪里？

從專項(xiàng)資金的概念可知，專項(xiàng)資金都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。這就意味著預(yù)算安排這筆錢是用來做什么的，那么執(zhí)行的時(shí)候就只能按規(guī)定用途使用，否則就是資金挪用。根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，如果“截留、挪用財(cái)政資金”或“違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍”，那么相關(guān)責(zé)任單位或責(zé)任人可能面臨警告或通報(bào)批評(píng)，記大過乃至降級(jí)、撤職、開除等不同程度的處分。即便國務(wù)院出臺(tái)了財(cái)政資金整合的文件，但目前具體的制度規(guī)定還沒有修訂，真要“用打醬油的錢買醋”還缺少制度上的“尚方寶劍”。除此之外，還有部門利益、未來的專項(xiàng)資金申請(qǐng)等多方面考慮。無論基于何種原因，財(cái)政資金長期趴在賬上的結(jié)果，只能說明當(dāng)初預(yù)算給錢給錯(cuò)了，沒把錢給到更需要的地方，反而使之睡大覺。

如何解讀審計(jì)署表態(tài)“堅(jiān)決查處、堅(jiān)決曝光”？

在經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力的背景下，雖然主旋律是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，但傳統(tǒng)需求側(cè)刺激也不能一棍子打死，特別是過去經(jīng)常使用的政府投資拉動(dòng)，所以要“盤活存量、用好增量、提高績效”。在此背景下，居然還有很多錢趴在賬上花不出去，不能發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，這顯然是存在問題的。審計(jì)署表態(tài)，對(duì)于任何地方或單位以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒不整合財(cái)政資金的，“堅(jiān)決查處，堅(jiān)決曝光”，目的不外乎要盤活存量。

從盤活存量的角度看，資金趴在賬上花不出去顯然有問題：要么這筆錢本來不該給卻給了，要么這筆錢本來就沒地方可花，要么當(dāng)初要這筆錢是巧立名目，要么情況發(fā)生變化錢實(shí)在花不掉……這些年每到年底，突擊花錢都會(huì)成為公共話題。基于此，也一定要防止盤活存量與提高績效的初衷相悖。

因此，審計(jì)署表態(tài)，對(duì)于政策目標(biāo)接近、資金投向類似的項(xiàng)目，為提高資金使用效益，基本認(rèn)可了“買醬油的錢，可以買醋”，但并不等于認(rèn)可了“買醬油的錢，可以去買‘湊”。

如何讓“睡大覺”專項(xiàng)資金“活起來”？

從另一角度來講，“打醬油的錢不能買醋”不是資金閑置的癥結(jié)所在，而是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行的應(yīng)有之義。如果“打醬油的錢”隨隨便便就能拿來“買醋”，看似解決了資金閑置的問題，勢(shì)必又會(huì)新增資金浪費(fèi)的問題。那如何讓“睡大覺”專項(xiàng)資金“活起來”呢？

首先，要?jiǎng)?chuàng)新專項(xiàng)資金管理制度。國家發(fā)改委、財(cái)政部等多部委曾先后出臺(tái)了專項(xiàng)資金的管理辦法，但是并沒能遏制專項(xiàng)資金的趴窩。因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金的申請(qǐng)，存在地方爭利的功利性，所以難免會(huì)有并不具備條件的項(xiàng)目也會(huì)獲得專項(xiàng)資金，結(jié)果就造成資金“睡大覺”。這就需要啟動(dòng)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，鑒于我國還處于社會(huì)主義發(fā)展初級(jí)階段的事實(shí)，基層對(duì)于資金的扶持渴求普遍，僧多粥少也是一個(gè)不爭的事實(shí)，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)與使用是一個(gè)長期且艱巨的工作，為了緩解眼下的矛盾，專項(xiàng)資金管理制度的制訂立意應(yīng)有所創(chuàng)新，可以嘗試建立專項(xiàng)資金調(diào)劑項(xiàng)目庫的方法來促進(jìn)和規(guī)范專項(xiàng)資金盤活，具體做法為：由國家層次設(shè)置“調(diào)劑項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)中心”（即調(diào)劑項(xiàng)目庫），再按各省、市、縣設(shè)調(diào)劑項(xiàng)目分庫，通過基層申報(bào)、職能部門審核、資金分配部委（門）審批并錄入調(diào)劑項(xiàng)目庫，凡涉及買醬油的錢，改變成買醋時(shí)，這個(gè)醋必須是調(diào)劑項(xiàng)目庫內(nèi)項(xiàng)目，并由縣級(jí)及以上政府申報(bào)調(diào)劑理由，資金管理部門備案后，即優(yōu)先給實(shí)際占有資金單位調(diào)劑使用。舉個(gè)例子：A縣收到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中央專項(xiàng)200萬元，但由于城鎮(zhèn)規(guī)劃等原因造成原申報(bào)的項(xiàng)目無法實(shí)施，現(xiàn)該專項(xiàng)資金在“睡大覺”，這時(shí)，A縣水利工程迫切需要修繕，資金大概需要300萬元，但又沒有資金來源，A縣之前按照規(guī)定向水利部門申報(bào)了項(xiàng)目，但水利專項(xiàng)資金暫時(shí)沒法安排，這時(shí)水利部門經(jīng)審核后把該項(xiàng)目錄入到調(diào)劑項(xiàng)目庫中，A縣經(jīng)過研究后，向調(diào)劑項(xiàng)目庫申請(qǐng)將A縣之前收到的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中央專項(xiàng)200萬元調(diào)劑用于水利工程修繕項(xiàng)目，并辦理調(diào)劑項(xiàng)目登記備案手續(xù)，A縣將“睡大覺”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中央專項(xiàng)200萬元用于A縣水利工程修繕項(xiàng)目。通過這種方式的資金整合后，地域利益并沒有改變，但資金利用率卻得到了很大提高，規(guī)范了整合行為，同時(shí)讓整合資金有了制度保障，也有利于對(duì)整合后的資金進(jìn)行問責(zé)問效。

其次，要完善預(yù)算編制和執(zhí)行制度。一方面，目前行政系統(tǒng)單位預(yù)算基本都是按年進(jìn)行編制，而事實(shí)上編制準(zhǔn)備時(shí)間較短，特別是專項(xiàng)資金申報(bào)，留給基層的時(shí)間較少，短的時(shí)候就只剩幾天，申報(bào)單位也只能是手忙腳亂地填寫申報(bào)表，對(duì)于項(xiàng)目缺少客觀、全面的分析和評(píng)判，最終造成申報(bào)項(xiàng)目無法實(shí)施；另一方面，專項(xiàng)資金下?lián)軙r(shí)間不可預(yù)見性，申報(bào)單位在申報(bào)后，無法知曉專項(xiàng)資金何時(shí)能下達(dá)，存在等米下鍋的情況，而實(shí)際工作中，很多項(xiàng)目的實(shí)施是一環(huán)扣一環(huán)的，前面的工作沒做完，后面的無法開展，當(dāng)專項(xiàng)資金到位時(shí)，也不能立馬用得出去，再加上季節(jié)性影響、節(jié)假日的影響等因素，資金到位后沒法及時(shí)組織項(xiàng)目實(shí)施，造成專項(xiàng)資金在賬上長期趴著，影響了專項(xiàng)資金的使用效果。為了解決這些問題，在預(yù)算編制過程中，以年為周期，按季度編制滾動(dòng)預(yù)算，使預(yù)算與現(xiàn)實(shí)更緊密，從而增加預(yù)算的可執(zhí)行性；制訂預(yù)算資金撥付辦法，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)就要求列明投入資金時(shí)間計(jì)劃，批復(fù)項(xiàng)目的同時(shí)也告之申報(bào)單位下達(dá)資金的計(jì)劃時(shí)間，這樣有利于資金撥付單位安排資金撥付，也便于資金申報(bào)單位適時(shí)安排項(xiàng)目實(shí)施。

總之，申報(bào)專項(xiàng)資金單位不能“一要放之”，要對(duì)申報(bào)來的資金使用效益負(fù)責(zé)；撥付資金的管理部門對(duì)于專項(xiàng)資金不能“一撥了之”，這需要撥付資金的管理部門對(duì)資金去向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，跟蹤問責(zé)問效，并做好專項(xiàng)資金調(diào)劑工作。財(cái)政資金長期趴在賬上，不僅是預(yù)算給錢不合理的問題，而且也是沒有糾錯(cuò)機(jī)制的問題，盤活存量不是簡單地把閑置資金花出去，而是要高效且沒有浪費(fèi)地花出去。

（作者單位：修水縣審計(jì)局）