雷尚清

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公共政策論證類型

雷尚清

摘要：以政策論證的民主化水平和科學(xué)化水平高、低為標(biāo)準(zhǔn)，我國存在四種公共政策論證類型：官員—自主決策式政策論證、精英—價值主導(dǎo)式政策論證、專家—理性判斷式政策論證和多元—協(xié)商論辯式政策論證。四種類型可以通過2008年之前的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、怒江水電開發(fā)論爭、新農(nóng)合制度實施、新醫(yī)改方案制定分別加以驗證。每種類型既在論證民主化和科學(xué)化水平上有所不同，也有各自的適用領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：政策論證；論證民主化；論證科學(xué)化；類型學(xué)

近年來，專家、民眾和社會各界對政府決策更加關(guān)注，由此引發(fā)的質(zhì)疑、爭辯層出不窮。事實上，一項質(zhì)量較高的公共政策，其目標(biāo)應(yīng)經(jīng)得起質(zhì)疑，假設(shè)應(yīng)經(jīng)得起考驗，方案應(yīng)經(jīng)得起比較，唯有經(jīng)過批評、質(zhì)疑、論證，公共政策才最有利于民眾。①丘昌泰：《公共政策：基礎(chǔ)篇》，臺北：巨流圖書公司，2004年，第206頁。這種對公共政策進(jìn)行批評、質(zhì)疑、澄清的過程即公共政策論證。公共政策論證可以引發(fā)改進(jìn)政策有效性、正確性和有用性的討論，呈現(xiàn)最有效和經(jīng)驗上正確的結(jié)論，勸說他人接受某個觀點，②威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第286頁。因此在政策研究與實踐中不可或缺?，F(xiàn)實中，由于公共政策主體多、領(lǐng)域廣、問題紛繁復(fù)雜，因此要想進(jìn)行研究，最好先找到能夠簡化復(fù)雜現(xiàn)實的做法，這種方法就是分類。分類是依據(jù)經(jīng)驗上可觀察和可測量的特質(zhì)概括某一事物的特點、全貌，將其劃分成性質(zhì)各異的若干種類的研究方法，③K. B. Smith， “Typologies Taxonomies and the Benefits of Policy Classification，” Policy StudiesJournal， Vol.30，No.3，2002，pp.379-395.是有序控制和預(yù)測的開始。對復(fù)雜的現(xiàn)象而言，分類比描述更緊迫。④Theodore J. Lowi， “Four Systems of Policy， Politics， and Choice，” Public Administration Review， Vol.32，No.4，1972.基于此，本研究聚焦于我國公共政策論證的類型及每種類型的特點和適用范圍。

目前國外學(xué)界對政策論證類型的研究主要有：威廉·鄧恩根據(jù)從政策信息推導(dǎo)出政策主張的方式將政策論證劃分為權(quán)威模式、方法模式、歸納模式、分類模式、直覺模式、原因模式、符號模式、動機(jī)模式、類比模式、相似案例模式和倫理模式等十一種類型，⑤威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，第268頁。斯洛格莫頓、托格森等以論證中如何構(gòu)建、形成政策為基礎(chǔ)提煉出修辭模式和敘事模式，⑥J. A. Throgmorton， “The Rhetorics of Policy Analysis，” Policy Sciences， No.24，1991，pp.153-179; Douglas Torgerson， “Power and Insight in Policy Discourse: Post-positivism and Problem Definition，” Policy Studies in Canada： The State of the Art， 1996， pp.266-298; Maarten Hajer andDavid Laws， “Ordering Through Discourse，” in Michael Moran， Martin Rein， and Robert E. Goodin，eds.， The Oxford Handbook of Public Policy， Oxford University Press， 2006， p.260.費希爾、海杰爾等以政策論證中如何形成決策和協(xié)商為基礎(chǔ)，將政策論證分為“通過技術(shù)專家的政治化、⑦Frank Fischer， “Policy Discourse and the Politics of Washington Think Tanks，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， Durham: Duke University Press， 1993， pp.21-42.借助話語聯(lián)盟和科層化制度化的政策程序、⑧Marten A. Hajer， “Discourse Coalitions and the Institutionalization of Practice: the Case of Acid Rain in Great Britain，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， pp.43-76.政治判斷、*Robert Hoppe， “Political Judgment and the Policy Cycle: the Case of Ethnicity Policy Arguments in the Netherlands，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， pp.77-100.政策商討”*Bruce Jennings， “Counsel and Consensus: Norms of Argument in Health Policy，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， pp.101-116.等類型。這些研究揭示了國外政策論證的類型，為本文提供了基礎(chǔ)和啟發(fā)。而在國內(nèi)，朱偉根據(jù)公眾接受度和專業(yè)技術(shù)程度的高低將官員、專家、公眾間的互動模式分為“多元平衡、理性主導(dǎo)、價值主導(dǎo)、自主決策”四種類型，*朱偉：《政策制定過程中官員、專家、公眾的互動模式——基于政策“類型—過程”理論框架的分析》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第3期；朱偉：《民意、知識與權(quán)力——政策制定過程中公眾、專家與政府的互動模式研究》，南京：南京大學(xué)出版社，2014年。王錫鋅等認(rèn)為行政規(guī)則制定存在大眾參與和專家理性兩種模式。*王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期。這些研究雖然揭示了我國公共政策制定主體的互動關(guān)系和具體類型，但并不是從政策論證角度進(jìn)行的研究。而國外研究由于描述的是當(dāng)?shù)貙嵺`，難以揭示中國現(xiàn)實。

一、公共政策論證的測量指標(biāo)與類型

有了測量指標(biāo)，我們才可以對政策論證進(jìn)行分類。政策論證離不開相關(guān)主體的參與，據(jù)此，本文提出第一個衡量我國公共政策論證的指標(biāo)——相關(guān)主體能否參與論證。相關(guān)主體參與論證后，討論了哪些議題呢？這是第二個測量政策論證的指標(biāo)。在對相關(guān)議題進(jìn)行討論的過程中，論證者是否對具體主張及其理由進(jìn)行了證明，有沒有遇到必須接受某種論點的情形？這是測量政策論證的第三、四個指標(biāo)。這樣，共有四個測量政策論證的指標(biāo)：論證參與者、論證議題、證立程度、強(qiáng)制程度。其中，第一個指標(biāo)描述的是論證的民主化水平，因為民主化首先關(guān)注參與者數(shù)量多少，后三個指標(biāo)描述的是論證的科學(xué)化水平，因為科學(xué)化首先意味著通過符合邏輯的論證而非依靠經(jīng)驗、表象，獲得結(jié)論、意見和行動理由；其次是指通過這種符合邏輯的論證行為發(fā)現(xiàn)事物的因果關(guān)系，認(rèn)識事物的本質(zhì)、規(guī)律，而論證議題、是否進(jìn)行證立、論證強(qiáng)制性能夠反映這些特征。

現(xiàn)實中，論證主體可用“多”“少”描述，論證民主化則可分為“高”“低”兩種狀態(tài)。同樣，論證議題也有“多”“少”兩種狀態(tài)，證立程度和強(qiáng)制程度則可分“高”“低”兩種情形，這樣，論證的科學(xué)化水平也有“高”“低”兩種狀態(tài)。

將論證民主化和科學(xué)化的“高”“低”兩種狀態(tài)交叉組合，可得到四個象限，每個象限分別代表了公共政策論證的一種類型，這樣就可以得到公共政策論證的四種類型(見表1)。接下來本文將通過案例法對這四種類型進(jìn)行檢驗。

表1　公共政策論證的類型

二、比較案例研究

案例研究是針對當(dāng)代具有代表性的人、社會組織或事件，通過系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集，允許研究者從價值中立立場出發(fā)研究它們的發(fā)生機(jī)制及發(fā)展過程，并給出普遍研究結(jié)論的研究方法。相對于其他方法，案例研究更適合本文。其一，案例研究適合“研究的問題類型是‘怎么樣’和‘為什么’”，這與本研究一致。其二，“案例研究適合研究發(fā)生在當(dāng)代但無法對相關(guān)因素進(jìn)行控制的事件”，*羅伯特·K·殷：《案例研究：設(shè)計與方法》，周海濤等譯，重慶：重慶大學(xué)出版社，2014年，第10頁。這也契合本文。其三，案例研究還具有“探索較為深入，研究結(jié)果使人比較容易理解和接受；有可能發(fā)現(xiàn)被傳統(tǒng)的統(tǒng)計方法忽視的特殊現(xiàn)象；適合個體研究者，無需研究小組即可進(jìn)行”*吳建南：《公共管理研究方法導(dǎo)論》，北京：科學(xué)出版社，2006年，第175頁。的優(yōu)點。

為了運用案例法，本研究采用目的性抽樣法則選擇樣本案例，即在由于可預(yù)知的原因而產(chǎn)生不同的結(jié)果時，選擇4至6個不同的案例對不同的假設(shè)結(jié)果進(jìn)行驗證。這種策略是可行的，因為案例研究并不是考察某一特定現(xiàn)象發(fā)生頻率的最佳方法，它既需要研究現(xiàn)象本身，又必須研究現(xiàn)象的前后關(guān)聯(lián)，因此變量會很多，如果在案例研究中被迫采用隨機(jī)抽樣法則，那么許多重要的問題將無法進(jìn)行實證分析。*羅伯特·K·殷：《案例研究：設(shè)計與方法》，第61-62頁。據(jù)此，本文選擇四個案例來驗證四種類型。所需資料主要來自公開文獻(xiàn)，即公開出版的書籍、報刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、檔案等。依據(jù)為：(1)所選案例的論辯已接近尾聲，或早已結(jié)束，參與觀察等無法發(fā)揮作用；(2)訪談法存在很多缺陷，例如被訪者有意識地按照采訪者的意圖回答問題，或被觀察者察覺有人在觀察時刻意調(diào)整、掩飾自己的行為，或只提供無關(guān)緊要的信息；(3)公開文獻(xiàn)經(jīng)過了出版審查、社會輿論的檢驗，可信度較高。

在選擇樣本案例時，本文采取了如下標(biāo)準(zhǔn)。(1)典型性。所選案例符合政策論證的特征，包括各參與者的論證過程，內(nèi)容涉及論證的民主化或科學(xué)化。(2)資料豐富、可獲得。凡是新聞媒體、政府文件、專著、期刊論文等提供了豐富素材，且能公開獲得的案例都是本文篩選的對象。(3)時間上的要求。第一，所選擇的案例持續(xù)時間都較長，這樣能夠充分體現(xiàn)論證的特征。第二，所有的案例都發(fā)生在2000年以后，這是因為社會各界關(guān)注政策質(zhì)量主要是從這時開始的。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文最終選擇如下案例作為研究樣本(見表2)。

表2　中國公共政策論證類型的案例設(shè)計

1.經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)(1998—2008年)。1998年啟動的經(jīng)濟(jì)適用房(以下簡稱經(jīng)適房)建設(shè)包括1998—2003年迅速發(fā)展和2003—2008年爭議徘徊兩個階段。迅速發(fā)展階段完善了經(jīng)適房的土地劃撥、建設(shè)銷售、監(jiān)督管理等政策細(xì)則，各地積極建設(shè)經(jīng)適房，較好解決了中低收入家庭的住房問題。不過，經(jīng)適房自開建以來，商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、社會公眾就對其頗有微詞。2003年8月20日《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》明確經(jīng)適房是“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，自此，經(jīng)適房新開工和銷售的比重迅速下降到9%以下，最低時僅為5%，*根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒1998—2003年的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。日益衰落。

經(jīng)適房政策的利益相關(guān)者有中央政府、地方政府、商業(yè)銀行、地產(chǎn)商、中低收入家庭、政策研究組織。參與論證的主要是中央政府，在經(jīng)濟(jì)政策和簡單的福利政策思維主導(dǎo)下，*郭巍青、江紹文：《混合福利視角下的住房政策分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2010年第2期。中央政府的初衷是“促進(jìn)住房制度改革，拉動住房消費，改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)，平抑住房價格，解決中低收入家庭住房困難”，*建設(shè)部課題組：《多層次住房保障體系研究》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007年，第37頁。這決定了出臺具體方案時無需地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、中低收入家庭和政策研究組織等的實質(zhì)參與。隨著政策執(zhí)行出現(xiàn)各種問題，地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、民眾才開始表達(dá)自己的不滿，但總體上，中央決策集團(tuán)和地方執(zhí)行聯(lián)盟彼此隔絕，普通民眾和政策研究組織被排斥在政策過程之外，作用甚微。*譚羚雁、婁成武：《保障性住房政策過程的中央與地方政府關(guān)系——政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析與應(yīng)用》，《公共管理學(xué)報》2012年第1期。在論證議題上，以中央政府為核心的決策者不斷完善經(jīng)適房的建設(shè)、銷售、管理等細(xì)節(jié)，是發(fā)現(xiàn)問題、修正解決的過程，地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商等無法深度介入。正因為此，經(jīng)適房政策主張及其理由也主要由中央政府提出，其地位、態(tài)度、看法至關(guān)重要，其他利益相關(guān)者無法進(jìn)行高質(zhì)量的質(zhì)疑、討論，只能被動執(zhí)行中央政府的決策，論證強(qiáng)制性較高。

本文將這種政策論證方式稱為官員—自主決策式政策論證，即：在政策論證過程中，以官員為主的核心決策者主導(dǎo)政策論證，其他利益相關(guān)者無法實質(zhì)參與，政策方案主要是官員自主決策的結(jié)果。這種政策論證模式的特點是：(1)作為核心決策者的官員壟斷決策論證過程，其他利益相關(guān)者無法實質(zhì)參與。(2)論證議題主要由作為核心決策者的官員確定，是對這些議題的細(xì)化、完善，其他利益相關(guān)者的參與受制于這些議題。(3)做出決策的官員提出自己的觀點、主張、理由，要求其他利益相關(guān)者理解、學(xué)習(xí)、執(zhí)行。(4)論證中作為決策者的官員有較強(qiáng)的傾向性，地位不平等。這樣，無論是民主化水平還是科學(xué)化水平，官員—自主決策式政策論證都較低，其結(jié)果是制定出來的政策無法滿足多元利益相關(guān)者的訴求，廣受質(zhì)疑、批評，最終政策被終止，或出現(xiàn)重大調(diào)整。不過，官員—自主決策式政策論證適合下列事務(wù)：(1)政府內(nèi)部事務(wù)，如日常管理事務(wù)，機(jī)構(gòu)調(diào)整、體制編制改革、管理制度優(yōu)化等內(nèi)生性政策；(2)涉及國家秘密、機(jī)構(gòu)秘密和個人隱私的事務(wù)；(3)重大危機(jī)事件，因為這些事務(wù)需要在極短的時間和有限的資源條件下快速做出判斷、抉擇。

2.怒江水電開發(fā)論爭。怒江是我國西南地區(qū)一條水能資源富集的河流，因此1998年被正式列入開發(fā)日程。2003年國家發(fā)改委通過《怒江中下游水電規(guī)劃報告》后，環(huán)保部門、民間組織、國際組織圍繞是否應(yīng)該開發(fā)怒江、如何開發(fā)怒江展開了激烈論爭。根據(jù)論爭雙方的力量對比及關(guān)鍵事件，本文將論爭分為五個階段：1999—2003年8月國家發(fā)改委通過怒江水電規(guī)劃方案，2003年9月—10月國家環(huán)?？偩址磳﹂_發(fā)，2003年11月—2004年12月支持開發(fā)者與反對開發(fā)者達(dá)成開發(fā)共識，2005年1月—2005年8月支持開發(fā)者邀請科學(xué)家參與論證，2005年9月—2008年3月反對開發(fā)者尋求聯(lián)合國的支持。五個階段共有中央政府(國務(wù)院、國家發(fā)改委、國家環(huán)?？偩?、地方政府(云南省政府、怒江州政府、云南省自然遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu))、水電企業(yè)、怒江民眾、政策研究組織、民間環(huán)保組織(綠家園、自然之友、云南大眾流域、綠島等)、國際組織(聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心、國際環(huán)保組織、部分外國領(lǐng)導(dǎo)人)參與其中，數(shù)量多且構(gòu)成復(fù)雜，*鄭琦：《從內(nèi)部自生模式到內(nèi)外部合作模式——基于怒江事件的實證研究》，《公共管理評論》(第七卷)，北京：清華大學(xué)出版社，2008年，第79頁。大體分為支持開發(fā)、反對開發(fā)兩派。

論證過程中，第一階段的參與者是中央政府、地方政府、水電公司、政策研究組織，第二階段是以國家環(huán)?？偩譃楹诵牡姆磳﹂_發(fā)者，第三階段是支持開發(fā)者和反對開發(fā)者，以民間環(huán)保組織和地方政府為主，第四階段是科學(xué)家和民間環(huán)保組織，第五階段是民間環(huán)保組織和國際組織?？傮w上看，除怒江居民外，其他利益相關(guān)者都深度參與了怒江開發(fā)的論爭過程，因而民主化水平較高。在討論的具體議題上，第一階段圍繞如何開發(fā)怒江進(jìn)行論證，第二、三、四、五階段分別圍繞開發(fā)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會后果、移民利益，環(huán)境影響評價、利弊、公眾權(quán)益保護(hù)，人類是否應(yīng)該敬畏自然，建壩的影響、決策程序與公眾權(quán)益進(jìn)行論證，每個階段重點各不相同。在此過程中圍繞地質(zhì)生態(tài)、自然遺產(chǎn)、民族文化、移民利益、能源需求、環(huán)評、決策程序、國際趨勢等議題，參與者進(jìn)行了激烈交鋒，支持開發(fā)者和反對開發(fā)者都能找出充足的理由支持自己的主張。不過，第一階段國家發(fā)改委為首的支持開發(fā)者主導(dǎo)論證，第二階段環(huán)保部門主導(dǎo)，第三階段發(fā)改委和環(huán)保局達(dá)成共識，民間環(huán)保組織和怒江居民被邊緣化，第四階段支持開發(fā)的科學(xué)家繼續(xù)反擊、引導(dǎo)論證過程，第五階段支持開發(fā)者拒絕公開決策細(xì)節(jié)，通過論壇、文章等形式指責(zé)反對開發(fā)者，*水博：《水電專家對〈提請依法公示怒江水電環(huán)評報告〉公開信的回復(fù)》，2006年1月19日，http:∥scitech.people.com.cn/GB/53753/4043597.html，2012年10月11日?？梢?，雖然論爭中參與者較多，議題比較豐富，但論證由政府、水電企業(yè)主導(dǎo)，強(qiáng)迫度較高。

總之，怒江開發(fā)論爭的民主化水平較高，但科學(xué)化水平較低，論證中起主導(dǎo)作用的是政府、水電企業(yè)、科學(xué)家、民間組織領(lǐng)袖等精英人士。本文將這種政策論證方式稱為精英—價值主導(dǎo)式政策論證。所謂精英，是指掌握更多的信息、資源，社會地位和影響力更大的個體或群體，怒江開發(fā)中主要是政府決策者(權(quán)力精英)、與政府聯(lián)系密切的水電企業(yè)(經(jīng)濟(jì)精英)、官方政策研究組織(知識精英)、民間組織領(lǐng)袖。精英們都有相對固定的價值理念，因此表面上看怒江開發(fā)論爭是精英之間的博弈，實際上卻是這些精英們秉持的不同價值理念的博弈。表現(xiàn)在，在怒江開發(fā)中精英分為兩派：支持開發(fā)者與反對開發(fā)者，前者主要是國家發(fā)改委、國家環(huán)?？偩?、云南地方政府、水電企業(yè)、部分水電專家，他們關(guān)注經(jīng)濟(jì)價值，認(rèn)為開發(fā)怒江可改變當(dāng)?shù)芈浜竺婷?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；后者主要是民間組織領(lǐng)袖、國際組織、部分水電專家，他們關(guān)注生態(tài)價值和人文價值，認(rèn)為開發(fā)怒江會破壞當(dāng)?shù)鬲毺氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)和人文景觀，得不償失。為了捍衛(wèi)自己的價值理念，支持開發(fā)者采取了直接啟動決策議程、主導(dǎo)方案選擇過程、結(jié)成同盟、借助政策研究組織和媒體形成支持網(wǎng)等行動，反對開發(fā)者則運用了參與咨詢會論證會、上書領(lǐng)導(dǎo)人、發(fā)起簽名、利用新聞媒體擴(kuò)大影響、實地調(diào)研訪談、公開辯論、尋求決策程序的漏洞、借助國際組織等策略，價值理念的差異導(dǎo)致論爭持續(xù)了5年之久。

精英—價值主導(dǎo)式政策論證的特點是：(1)參與論證的前提是擁有共同的價值理念，否則會被排除在外。(2)論證議題服從于政府部門和特殊利益集團(tuán)等精英的目的、意圖，其他主體能否發(fā)揮作用，以及可以發(fā)揮多大作用均取決于其是否被精英認(rèn)可，其價值理念是否與精英一致。(3)論證的主要任務(wù)是闡明精英主張的正確性與合理性，讓其獲得更多的支持，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，精英們采取了特殊的策略:①拒絕反對者參與論證；②訴諸專業(yè)知識、權(quán)威和精心策劃的議程，以獲取優(yōu)勢；③主要以駁倒對方為目的，而不是對事實和理由進(jìn)行科學(xué)合理的解釋、說明。這種論證的優(yōu)點是政策方案能夠經(jīng)過持久的討論和爭辯，決策的民主化水平較高，缺點是政策方案是既定的，反對者很難更改，因此主要適用決策部門已有相對成熟的管理模式和處置方式，無需征求專家和社會各界意見，以及主要為了彌合價值理念分歧的政策。

3.新農(nóng)合制度實施。2002年之前，我國實行的是個人集資繳費、生產(chǎn)合作社提供公益補(bǔ)助金的舊農(nóng)村合作醫(yī)療制度。*這里的“舊”是相對2003年開始試點推廣的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度而言的。然而到1998年農(nóng)村居民參合人數(shù)僅占6.5%，且主要集中在東部沿海地區(qū)。*陳佳貴：《中國社會保障發(fā)展報告》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第282-284頁。2002年10月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“建立以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，使農(nóng)民人人享有初級衛(wèi)生保健”，2003年起開始試點。試點期間以縣為單位，農(nóng)民自愿參加，每年繳費10元，地方政府和中央政府每年分別補(bǔ)貼10元。*朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第76頁。試點啟動后，各地參合人數(shù)逐年攀升，就診率和住院率明顯提高，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)有所減輕，衛(wèi)生保健狀況得到較大改善，因此從2007年起新農(nóng)合進(jìn)入全面普及階段。

新農(nóng)合政策的利益相關(guān)者有中央政府(衛(wèi)生部、財政部等14個部門)、地方政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險公司、農(nóng)民、政策研究組織。政策試點前主要是政策研究組織和中央政府設(shè)計具體方案，試點階段增加了其他相關(guān)的中央部門、地方政府、參合農(nóng)民代表。試點前圍繞“政府在新農(nóng)合中的地位與角色、農(nóng)民參合意愿、農(nóng)民支出額度、政府補(bǔ)貼力度”進(jìn)行論證，試點階段論證議題集中在“新農(nóng)合的定位，試點出現(xiàn)的各種問題及如何改進(jìn)”上。證立首先由專家學(xué)者做出，提出科學(xué)合理的備選方案，中央政府吸納這些方案，是二者碰撞、對話、達(dá)成一致的結(jié)果，因而論證強(qiáng)迫度較低。

這種以專家的理性判斷為基礎(chǔ)制定完善政策方案的論證方式可命名為專家—理性判斷式政策論證。這里的專家指所有能夠提供科學(xué)可行的政策備選方案的政策研究組織和個體，他們可以是官方的，也可以是非官方的，甚至是境外的。專家可能分布在高等學(xué)校，也可能就職于政府下轄的研究機(jī)構(gòu)，還可能在民間機(jī)構(gòu)中供職。專家擁有的專業(yè)知識遠(yuǎn)多于普通公眾，因此通常是理性的。專家—理性判斷式政策論證的特點和運行機(jī)制是：(1)專家根據(jù)社會需要，選擇決策者急需解決的重大現(xiàn)實問題，通過獨立研究摸清問題癥結(jié)，提出科學(xué)、可行的備選方案。(2)利用國際會議等形式，專家充分吸收其他研究者、政府技術(shù)官僚、政府部門的意見，完善政策方案，取得部分利益相關(guān)者的認(rèn)可、支持。(3)與相關(guān)政府主管部門接觸，詳細(xì)闡釋自己的研究過程和研究結(jié)論，尋求其支持。(4)政府主管部門認(rèn)為有必要解決相關(guān)問題，于是將專家的研究成果送達(dá)最高領(lǐng)導(dǎo)層。(5)最高領(lǐng)導(dǎo)層將相關(guān)問題列入議事日程，邀請專家和相關(guān)部門制定政策方案，公布實施。(6)政策正式實施后，政府部門建立與專家的制度化工作小組，繼續(xù)尋求專家的支持。

專家—理性判斷式政策論證之精髓在于專家能夠充分建言獻(xiàn)策，政策方案是決策部門吸收專家研究成果后做出的。在此過程中專家的角色是對某一現(xiàn)實問題進(jìn)行科學(xué)研究，提出切實可行的政策方案；與政府部門建立固定的合作關(guān)系，完善決策方案。政府則為專家提供寬松的外部環(huán)境和必要的支持，通過特定機(jī)制持續(xù)吸收專家智慧。在日益強(qiáng)調(diào)決策科學(xué)化和專業(yè)化的背景下，專家—理性判斷式政策論證越來越受重視，尤其是技術(shù)性較強(qiáng)、跨多個學(xué)科，問題極度復(fù)雜，影響面廣，而決策者又對關(guān)鍵信息不了解，沒有成熟經(jīng)驗可資借鑒的政策，更應(yīng)采用專家-理性判斷式政策論證方式。

4.新醫(yī)改方案制定。2005年，國務(wù)院發(fā)展研究中心指出我國的醫(yī)改基本不成功。這引起了巨大關(guān)注，也開啟了新醫(yī)改進(jìn)程。根據(jù)新醫(yī)改方案制定的特點，本文將其分為三個階段：政府內(nèi)部協(xié)商，主要在醫(yī)改協(xié)調(diào)小組內(nèi)部進(jìn)行，但無法達(dá)成共識，這是第一個階段。從2007年3月23日到2008年2月2日，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、國務(wù)院發(fā)展研究中心、世界衛(wèi)生組織、麥肯錫、世界銀行、北京師范大學(xué)、中國人民大學(xué)、清華大學(xué)與哈佛大學(xué)、中國科學(xué)院生物與醫(yī)學(xué)部和廣東省醫(yī)療衛(wèi)生界先后提出10套醫(yī)改方案，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組在此基礎(chǔ)上形成了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(征求意見稿)》，這是第二個階段。2008年9月10日國務(wù)院常務(wù)會議決定公開向社會征求意見，在吸收各界意見的基礎(chǔ)上，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組對方案進(jìn)行了192處修改，修改后的方案于2009年1月21日由國務(wù)院通過。3月17日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》發(fā)布，明確了我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體部署：建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。至此，經(jīng)過三年的論證研究，新醫(yī)改方案最終定稿。

新醫(yī)改的利益相關(guān)者有中央政府、地方政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生、醫(yī)藥行業(yè)、社會公眾、政策研究組織，內(nèi)部協(xié)商階段主要是衛(wèi)生部等參與論證，隨后政策研究組織、地方政府、人民團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生、社會公眾等都參與方案論證，因而總體上看主體多元，不僅有直接的利益相關(guān)者，也有間接的利益相關(guān)者，甚至與醫(yī)改無直接利益關(guān)聯(lián)的團(tuán)體都參與制定，民主化水平較高。在參與過程中，圍繞舊醫(yī)改是否成功，如何界定基本醫(yī)療服務(wù)、財政補(bǔ)貼的數(shù)量和歸宿，“政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)，補(bǔ)供方還是補(bǔ)需方，如何推進(jìn)國家基本藥物制度、公立醫(yī)院和醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革”，*朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》，第56-64頁。參與者進(jìn)行了激烈討論。論證時政府部門、政策研究組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥行業(yè)、社會公眾等不僅鮮明地提出了自己的見解，表明了主張背后的根據(jù)和理由，還通過質(zhì)疑對話，力圖取得對方認(rèn)可，強(qiáng)制性較低。

這樣的政策論證方式可稱為多元—協(xié)商論辯式政策論證。所謂多元，首先是指論證參與者多元。新醫(yī)改論證參與者幾乎涵蓋了所有的直接和間接利益相關(guān)者，呈現(xiàn)出數(shù)量多、性質(zhì)各異、構(gòu)成復(fù)雜、“闖進(jìn)來、走出去、請進(jìn)來相結(jié)合”*王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第274頁。的特點。其次是指論證議題多元。從舊醫(yī)改是否成功，新醫(yī)改的性質(zhì)，到如何推進(jìn)新醫(yī)改，參與者進(jìn)行了充分論證，議題數(shù)量豐富、適時調(diào)整。而協(xié)商是參與者認(rèn)真考慮各種信息與理由并獨立作出判斷，彼此說服一個好的公共政策由什么構(gòu)成，并互相學(xué)習(xí)的論理過程。*Joseph M. Bessette，The Mild Voice of Reason： Deliberative Democracy and Americana National Government，Chicago: The University of Chicago Press，1994，p.46.協(xié)商不是讓步妥協(xié)，不是單向說服，不是交易式的討價還價，而是基于信息、理由和證據(jù)，依據(jù)相互性而展開的審慎思辨的溝通行為。*李強(qiáng)彬、黃健榮：《國外協(xié)商民主研究30年：協(xié)商民主何以須為何以可為》，《四川大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第3期。在協(xié)商中，論辯是基本的要素和形式，*哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京：三聯(lián)書店，2003年，第380頁。因此協(xié)商天然地蘊含著論辯。新醫(yī)改中的協(xié)商論辯體現(xiàn)在：(1)參與主體多元，分為下層、上層與頂層三個層次，首先各自尋求本層次內(nèi)的共識，然后將無法達(dá)成共識的交由上一層次整合，*王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，第215頁。三個層次間分工明確、目標(biāo)一致；(2)論證議題豐富多元而又根據(jù)結(jié)果不斷調(diào)整，是理性的權(quán)衡數(shù)據(jù)資料的過程；*M. Walzer， “Deliberation and What Else?” in Stephen Macedo， ed.， Deliberative Politics， New York: Oxford University Press，1999，p.58.(3)論證是充分表達(dá)觀點、闡釋理由、質(zhì)疑辯駁、尋求理解、達(dá)成共識的過程；*王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，293頁。(4)論證結(jié)果不一定最優(yōu)，但能夠得到大多數(shù)利益相關(guān)者的認(rèn)可。多元—協(xié)商論辯式政策論證在我國擁有較為深厚的民意基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，主要適合直接關(guān)乎普通公眾切身利益，涉及多個主體，事務(wù)本身比較復(fù)雜，而政府又缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗的政策。

總結(jié)四個案例，可以發(fā)現(xiàn)其論證民主化和科學(xué)化水平是不同的。經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的論證民主化和科學(xué)化水平較低，怒江水電開發(fā)論爭的論證民主化水平較高，但論證科學(xué)化水平較低，新農(nóng)合制度實施的論證民主化水平較低但論證科學(xué)化水平較高，新醫(yī)改方案制定的論證民主化和科學(xué)化水平都較高(見表3)。

表3　政策論證屬性：案例比較

上述四種不同的政策論證類型各有不同特點。

1.官員—自主決策式政策論證。只有作為核心決策者的官員參與論證，其他利益相關(guān)者無法實質(zhì)參與，論證議題也局限于負(fù)責(zé)決策的官員指定的范圍，論證的民主化和科學(xué)化水平都較低。

2.精英—價值主導(dǎo)式政策論證。官方?jīng)Q策者、特殊利益集團(tuán)、政策研究組織、民間領(lǐng)袖等精英人士實質(zhì)性參與論證，政策目標(biāo)群體象征性參與。每個階段的論證議題都由精英人士設(shè)定，論證圍繞這些議題進(jìn)行。與官員—自主決策式政策論證相比，精英—價值主導(dǎo)式政策論證的民主化水平有所提高，但在論證科學(xué)化水平上，證立圍繞精英的意圖進(jìn)行，雖然精英之間有激烈的辯駁、對話，但處于強(qiáng)勢地位的精英的主張最終被采納。

3.專家—理性判斷式政策論證。專家和相關(guān)政府部門實質(zhì)性參與政策論證，其他利益相關(guān)者象征性參與。圍繞政策內(nèi)容，專家先進(jìn)行科學(xué)、公正的研究，相關(guān)政府部門采納專家的研究成果，將之轉(zhuǎn)化為科學(xué)的、可行的政策方案，試點實施。實施中相關(guān)政府部門繼續(xù)吸收專家的意見，并充分尊重其他機(jī)構(gòu)、農(nóng)民的意愿、訴求，強(qiáng)制性較低。

4.多元—協(xié)商論辯式政策論證。所有利益相關(guān)者均能參與論證，主體、議題多元。論證主要是多元主體對所需議題自由討論、理性辯駁。與精英—價值主導(dǎo)式政策論證相比，多元—協(xié)商論辯式政策論證的科學(xué)化水平更高。與專家—理性判斷式政策論證相比，多元—協(xié)商論辯式政策論證的科學(xué)化水平是相似的，不過政策方案更多地吸收了非官方政策研究組織、政策目標(biāo)群體的見解訴求，民主化水平更高。

三、結(jié)論

綜上，本研究的理論貢獻(xiàn)在于：一是提出了影響政策論證類型的兩個關(guān)鍵指標(biāo)：論證民主化和論證科學(xué)化；二是基于政府、專家、企業(yè)、公眾等在論證過程中的角色作用和互動關(guān)系，結(jié)合論證方式，將當(dāng)前我國的公共政策論證劃分為四種類型；三是認(rèn)為不能簡單地確定四種論證類型的優(yōu)劣好壞，因為每種類型都有獨特之處和各自的適用范圍。而且，與朱偉劃分的四種官員、專家、公眾間的互動模式相比，本文的分類首先將論證主體和論證方式結(jié)合在一起，其次避免了理性主導(dǎo)、價值主導(dǎo)等描述重復(fù)的弊端。與王錫鋅指出的兩種行政規(guī)則制定模式相比，本文的分類不僅考慮大眾、專家的角色和作用，還分析政府、企業(yè)在論證中的作用和互動關(guān)系，因而對政策現(xiàn)實的描述更全面精確。

不過，本研究的局限也是顯而易見的。在研究方法上，本文只采用案例法，并通過文獻(xiàn)法收集資料，而沒有使用訪談法、問卷調(diào)查等方法，這在一定程度上降低了研究結(jié)論的說服力和解釋力。在分類結(jié)果上，本文總結(jié)出的四種政策論證類型是對復(fù)雜現(xiàn)實的高度概括和簡化，現(xiàn)實遠(yuǎn)比這四種類型更加復(fù)雜、多變，因而如何更客觀全面地描繪政策論證實踐是未來應(yīng)該重點研究的主題。

(責(zé)任編輯:曹玉華)

作者簡介：雷尚清，四川大學(xué)公共管理學(xué)院講師(成都610064)

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“決策論證與鄰避設(shè)施社會穩(wěn)定風(fēng)險防范研究”(15YJC630052)、四川大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費學(xué)科前沿與交叉創(chuàng)新項目“鄰避工程社會穩(wěn)定風(fēng)險治理：決策論證的視角”(skqy201516)

中圖分類號：D035-01

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-0766(2016)04-0134-08

The Typology of Public Policy Argument

Lei Shangqing

Abstract:Based on the high and low levels of democratic and scientific policy argumentation，this article divides policy argument into four types: officials' autonomous decision-making policy argument，elites'value leading policy argument， experts' rational judgment leading policy argument，and multiple deliberation policy argument，which can be verified by construction of affordable housing(1998-2008)，Nujiang River hydropower development debate，the implementation of new rural cooperative medical system，and new medical reform program making respectively. The comparative study finds that each type has both different democratic and scientific argumentation levels as well as its application fields.

Key words:policy argument，the democratization level of argument，the scientification level of argument，typology

§政治與公共管理研究§